省级政府建立权力清单制度经验启示与改进建议

李 路

(陕西省委党校 政治学与行政管理学教研部，陕西 西安 751008)

省级政府建立权力清单制度经验启示与改进建议

李 路

(陕西省委党校 政治学与行政管理学教研部，陕西 西安 751008)

从省级政府推行权力清单中的主要经验、存在的问题和下一步深化相关改革的建议等三个方面进行了梳理和论述，特别是对下一步深化权力清单改革等问题提出了建设性意见。

权力清单； 经验启示； 改进建议

0 引 言

推行权力清单制度是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。长期以来，中国各级政府对自己拥有的权力并不十分清楚。在以往的行政审批制度改革中，一些地方政府竟然清理出上万项行政职权。同时，政府层级之间、部门之间的权责不明，甚至重叠交叉问题突出，这导致了政府“该放的不放、该做的未做”。推行权力清单制度，有利于政府查清职能底数，在自我限权基础上更好地履行职责；有利于进一步厘清层级、部门之间的职责，明确各自管理和服务工作的重点；有利于科学合理设置机构人员，提升政府效能。

2013年，中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出，“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确主体责任和权力运行流程，严格按照法定权限和程序履行职责。”十八届三中全会进一步提出：推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行过程。为此，2015年3月3日，中办、国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(中办发【2015】21号)。目前，全国范围内省级政府权力清单编制、公布任务已告完成，市县政府改革已经启动。及时总结省级政府相关经验和问题，对今后深化权力清单的动态管理和市县改革具有很大的理论和实践意义。

1 省级政府建立权力清单制度的主要经验

建立权力清单过程中，省级政府既承担对本级行政职权“清权、规权、放权”任务，又要承担对市、县改革“示范、指导、统筹”职责。因此探索科学有效的工作机制十分重要。从本轮实践来看，省级政府在领导执行机制、清单审查编制机制、权力分类清理原则和建立日常监管机制等方面积累了不少经验，确保了权力清单制度的有效推行。

1.1 建立了科学的领导和执行机制

探索科学有效的权力清单制度，推行领导和执行机制，是保障工作有序展开的基础性条件。对此，既往的行政审批制度改革中相关经验值得借鉴。如以本世纪初以来全国范围内多轮行政审批制度改革为例，国务院专门成立了行政审批制度改革领导小组，中编办、监察部和法制办等部门负责具体工作的推行实施，各省也基本照此模式办理。实践证明这一模式行之有效。

从本轮省级权力清单改革实践来看，各省政府普遍将这一改革纳入本省全面深化改革领导小组统一领导，负责重大问题的决策和制度性问题的顶层设计。具体推行工作由省编办、省法制办牵头，成立由政府各职权部门参加的“厅际联席会议”并下设办公室，负责研究解决权力清单推行中的重要疑难问题。其中省编办、省法制办作为联席会议办公室主要成员和承办单位，负责日常工作，这样有利于改革中职能调整和制度建设的到位。

从分工看，省编办具体负责审核省级政府各职权单位报送的本部门职权清单，按照一项职责由一个部门负责的要求，进一步理顺部门职责关系，解决部门职能交叉问题。此外，还承担权力清单公布后的后续管理工作。省法制办按照职权法定原则，加强对职权设立合法性审查，做好权力事项调整涉及的法规规章修改工作。省政府办公厅根据权力和责任清单的内容、格式和要求，做好网络平台开发，按时将权力清单向社会公布。其他有关部门在网站建设、监督检查、资金保障和依法审查等方面建立协调机制以衔接配合。实践证明，这样的分工协作机制基本保证了权力清单编制工作按时保质完成。形成的工作机制也为市县下一步改革提供了借鉴依据。

1.2 科学的权力清单审查编制管理制度机制的建立

从各省实践看，编制省级政府权力清单中主要形成了以下科学机制：

一是确立各职权部门清理自查机制。建立清查、自查机制是各职权部门明确各自权力事项的基本要素和流程，体现了主体责任分工明确的原则。实践中一般要求政府各职权部门在自行梳理行政职权基础上，填写并上报《部门行政职责梳理情况表》、《部门职权清理报告》、《整合保留职权清单登记表》、《取消下放交由社会组织职责登记表》、《部门交叉职责登记表》和《权力运行流程图》。同时根据权力和责任清单“同步推行”原则，各职权部门应配套制定责任表，填写《部门职责登记表》《与相关部门职责边界登记表》《公共服务事项登记表》等，为确定责任清单提供初始依据。

二是建立集中审核和疑难问题处理机制。实践中，省级政府权力清单改革联席会议办公室承担了对各职权部门报来的职权表单进行集中审核的职能。联席会议办公室在审核过程中，普遍建立了与各部门沟通协商机制，就疑难和影响面广的问题征求专家学者、人大代表、政协委员、市县政府以及部分企业意见。在此基础上，联席会议办公室依法对各部门申报的职权表单进行精简、修改和完善，最终形成权力和责任清单目录方案，在报省政府审定后以省政府办公厅的名义对外公布。

三是明确权力清单公布运行机制。除涉密和依法不予公开的内容之外，各省政府都必须完整准确地对外公布省级职权部门所有的行政权力清单、责任清单及其运行流程。在公布形式上，要求权力和责任清单及流程不仅要在省政府门户网站、省机构编制网上公布，政府各职权部门也必须将本部门清单在自己的网站上公布，以便于社会组织和公众使用和监督。

四是建立权力清单及其配套的责任清单管理制度。以陕西为例，陕西省政府出台了《陕西省权力清单和责任清单管理办法》，对清单进行动态管理，全面规范了权责清单的编制、调整、公布及其日常管理。同时还建立了陕西省《市县通用参考目录》，对全省市县两级政府权力和责任编制工作进行了统一规范。[1]11吉林省政府也出台了《关于加强省政府部门权力清单监督管理意见》，确保按“单”用权，按“图”行权。[2]24

1.3 明确了行政职权分类清理的基本原则

确立行政职权分类清理的基本原则，是在权力清单推行中实现“职权法定”“简政放权”等要求的基础性工作。各省基本上将待清理行政职权分为职权取消、职权转移、职权下放、职权严管、职权整合等种类，并明确了分类和清理的基本原则。这样做的优点是明确了行政职权分类和清理的基本极限，很大程度上促进了清单制定科学化。其基本原则如下：

对于职权取消类的行政职权。凡没有法律法规和规章依据的职权必须取消。如确需保留的职权，按照法定程序，提请立法设立行政职权的法律依据。

对于职权转移类的行政职权。凡涉及行规行约及行业技术规范标准制定的、行业统计和信息预警、行业纠纷等原有行政职权原则上转移给行业组织承担。公民、法人和其他组织水平能力测试的评价、认定及相关从业、职业资格、资质类管理的相关职权，原则上交由社会组织自律管理。对行业组织和社会组织暂不具备承接能力的，可以设定1～3年的过度期(培育期)，过渡期满后，予以转移。

对于职权下放类的行政职权。凡属于直接面向基层、量大面广、由地方管理更加方便、有效的经济社会管理类事项，按照方便公民、法人和其他组织办事、提高管理服务效率、便与监管的原则，一律下放管理层级，实行属地管理。

对于前后关联的职权事项的行政职权。如其中一项已经下放到市县政府主管部门，另外与之关联的职权事项也要同步下放至相应的市县政府管理部门。

对于职权严管类的行政职权。对那些虽有法律依据，但已逐渐背离经济社会发展需要却短期内又难以用修订相关法律方法来取消的行政职权，应当建立相应的特别管理程序，予以严格规范管理。

对于职权整合类的行政职权。按照大部门制改革要求，对于部门间已出现职责交叉的行政职权，按照统筹规划、整合职能的要求，归由一个部门统一行使。

1.4 建立了保留行政职权的事中事后监管机制

长期以来，中国政府管理形成了重事前审批，轻事中监管的“哑铃型监管模式”[3]17。减少政府对公共事务的事前审批管理，加强对公共事务的事中、事后监管是当前政府改革的主要切入点。权力清单制度推行中，在精简前置性行政审批事项基础上对保留的各类行政权力完善事中、事后监管机制，是一项必须同步进行的基础性工作。

从理论上讲，凡是需要加强事中、事后监管的，都应建立相关机制。通过健全分工合理、权责一致的职责体系，重新明确监管主体、职能、责任，并公之于众，公开透明、接受社会监督，以做到监管有权、有据、有责、有效，避免出现监管过度或监管真空现象。[4]22

从各省实践看，针对行政许可、非许可类行政审批中被取消、下放的审批事项，重点加强了事中、事后监管机制建设。很多省级政府建立了“事中、事后监督管理制度”，该制度主要规定了监管的重点领域、职权范围和具体监管措施。如明确落实本级职权部门与下级部门、社会组织在监管中的职责分工和工作重点；落实日常监管、定期抽查、危险隐患排查、完善验收制度和事后依法处罚等方面的具体措施。探索分类建立监管机制。对取消、下放、调整、保留的行政审批事项分门别类制定监管措施。[5]46对行政审批权力转移事项的监管，应重点加强对承接组织行使权力过程的指导与监督措施，并通过随机抽查、调查访问等形式加强对权力转移的效果评价和监管力度等。

2 省级政府在建立权力清单中遭遇的主要问题

本轮权力清单制度推行实践中，省级政府承担了大量具有开拓性、前瞻性的工作。在这一过程中，不可避免地遇到一些理论和实践问题，归纳起来主要有以下几个方面。

(1)待清理的行政职权在范围、类别、命名等标准上不统一。本次制度推行涉及对政府所有行政职权的全面清理，因此在行政职权的范围确定、权力类别和命名标准上必须统一。此外，还应对因此派生出的行政职权适用法律依据冲突、行政职权设立依据的法律兜底条款细化分解等问题确立统一的解决标准。尽管在实践中各省级政府积累了一定经验。但各省还应制定清理标准指导意见，以作为指导市县解决此类问题的依据。

(2)未能编制具有标准和示范性的行政职权运行流程。编制标准化的权力运行流程图，是规范各项权力事项运行和体现便民高效的必然要求。从行政职权运行的实践看，如同一类行政职权所涉及的各项行政权力在运行要求上基本相同，就应该统一制作该类行政职权普遍适用的运行标准流程，由此才能真正从机制上解决行政权力运行中环节过多、时间过长以及给社会公众带来极大不便的问题。而本轮省级政府改革中普遍未重视这一问题。这不仅影响省级政府规范化、科学化行使权力，也给从省级向市县下放权力及推动市县权力清单改革带来了负面影响。

(3)责任清单的构成要素和基本内容不够明确具体。权力清单一旦确认并公布，各部门必须严格按照“按单行权”“按单履职”。[6]29根据权责统一的要求，还应同步配套建立与行政职权逐项对应的责任清单，以此来明确主体责任，有效地制约权力。本轮改革中，各省都将责任清单与权力清单一起编制，同步发布。针对同一项行政职权上编制出两份不同功能的清单，就必须明确二者在理论和具体内容上的区别。如从行政法理论看，权力清单着力解决政府“法无授权不可为”，责任清单着力解决政府“法定职责必须为”。[7]27从行政管理理论看，权力清单着力解决政府“越位、缺位、错位”，责任清单着力解决政府“不作为、乱作为、胡作为”。但在实践中，各省发现在具体制定责任清单中如何科学区分权利和责任清单是有一定难度的。要解决这一问题，就必须明确责任清单的构成要素和基本内容。而在这一问题上，各省做法不一，出现对外公布的基于同一权力的责任清单和权力清单在内容上相互交叉和职责不明现象。

(4)权力清单清理的权威性和科学性还需加强。在本轮省级政府改革中，还出现了权力清单清理结果的权威性不足甚至遭受质疑的问题。其主要原因是在制度推行过程中，缺乏同级省人大的有效介入和配合。承担权力清单制度推行的具体部门在决定权力事项精简和保留、下放过程中听取各方面专家和行政相关人意见建议力度不够。这就造成权力清单制度推行中的权威性不足，这一点也应在市县改革中予以注意。

3 深化权力清单改革的几点建议

针对省级政府在本轮改革中存在的问题，为下一步实现省级政府权力清单管理动态化、科学化和更好开展市县改革，笔者提出如下建议。

3.1 明确行政职权范围、类别和命名标准

鉴于推行权力清单制度不同于以往行政审批等单项改革，其改革指向的主要是政府掌握全方位行政职权。因此，确立待清理行政职权的范围、类别和命名标准很有必要。

首先，从行政管理学和行政法学双重视角看，由行政职权产生的行政行为包括抽象和具体两种行政行为。本次权力清单涉及的行政职权，应是指由法定行政机关或组织实施的，对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为。部门的内部管理职权和宏观管理职权(如政策制定、规划编制等)等抽象行政行为应不列入权力清单。

其次，由于行政职权类别的多样性和地区的差异性，各省在归纳行政职权类别方面做法各异。有的省采取列举式，如：有的将省市县三级政府行政职权都统一划为九类[2]24，有的省采取列举加兜底式，如7+X、9+X，甚至是11+X。其中列举的行政职权都是政府最为重要和常用的行政职权。一般包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决权等权力。X职权是指其他类行政职权，具体数量各省依据本地实际而确定。笔者认为，在今后的改革中如采取列举加兜底式更加务实，这便于各地各级政府根据自己的情况有效地编制权力清单。因为此种方式既突出了审批、处罚等重点职权，又保证了将其它行政职权无缝隙纳入。市县改革宜采取此种方式。

此外，为切实强化政府的公共服务职能，一些省还专门将公共服务职能作为一类职权单独列入清单目录。这一做法值得肯定和推广。因为将法律赋予政府的公共服务职能事项单列并公布，有利于加快政府职能向公共服务转型，使其在公众监督下更好地为社会提供优质的公共产品，减少“服务怠政”现象的发生。

为解决各部门在具体行政职权名称中滥用“管理”“组织”“推进”“会同”等词语而导致的权责不清、扩大职权范围等弊端，应明确制定职权项目的命名标准。从成功做法看，拟公布的清单项目名称应由职权指向的行为对象和权力分类两部分构成。以行政处罚为例，可统一命名为“对XXXX(违法行为描述)的处罚”。如“对挪用住宅专项维修资金的处罚”。这样的名称表述简洁、清晰、规范，当事人一目了然，可有效防止政府部门肆意做出扩大权力解释问题的出现。

为避免行政管理中的行政行为类型竞合、吸收等问题造成权力清单中权力事项重叠，应明确统一处理标准。如以行政检查权为例，其只应涉及不能为其他行政行为所包涵的独立的行政检查行为。这是因为行政检查往往贯穿于日常行政管理全过程，与行政审批、行政处罚、行政强制等其他行政行为密切相关。如果行政检查行为能够为其他行政行为所包涵或是吸收了其他行政行为中的一个环节，就不必单列为一项行政职权。这样有利于增强权力清单的指引性，方便群众监督，防止行政机关随意抽查，借执法而扰民。

3.2 明确法律依据冲突和兜底条款适用的解决标准

政府行政职权适用法律依据中的部门规章与地方法规、规章冲突，是我国多头立法体制带来的常见弊端。在以往的行政审批制度改革中，此类问题就曾多次出现。本轮权力清单推行中，部分省级政府在不突破《立法法》基本原则条件下采用“属地优先原则”，以属地管理为实际需要为导向，选择了地方规章作为行政职权的立法依据。这样较好地解决了部门规章与地方法规规章的冲突问题，此做法值得推广。

在权力清理过程中，一些政府职能源自法律的兜底条款，造成权力清单编制中难以将其具体化分解，与权力清单编制初衷产生冲突[8]52。目前，对如何解决该问题各地做法不一。笔者认为，对兜底条款的适用问题既要厘清职权，又要体现行政管理实际需要。就省级政府而言，对涉及依据兜底条款的行政职权应尽可能一次性穷尽其权力数量和边界。在此基础上对逐项列出的行政职权制定规范、操作性强的实施标准，这样才能更好地防止权力遗漏和扩大，并有效指引市县相关改革。

3.3 编制标准化的权力运行流程图

编制标准化的权力运行流程图，从以往的实践经验来看，如果同类行政职权中的不同事项在运行流程上基本类似，应制作普遍适用的标准流程图，在流程图的备注栏应列举哪些行政职权适用该流程图。如同类行政职权不同事项的运行流程有关键性差异，应单独编制流程图，并在公布的权力清单中标注。流程图要细化具体工作环节及每个环节的承办机构处室、办理时限、监督方式等，真正达到优化程序，简明扼要，提高效率，方便办事，规范行政自由裁量权之目的。

3.4 实现责任清单构成要素和内容标准化

从内容上准确区分责任和权力清单，就必须实现责任清单的构成要素和基本内容标准化。

首先要明确责任清单的构成要素。制定责任清单首先要按照“权责匹配、有权必有责”的要求，逐一厘清与权力清单对应职权事项的责任及其法律依据。在此基础上，确认责任清单构成要素的两个层面，即“应尽义务”和“承担过失”。“应尽义务”是指行政主体在行使行政职权，实施行政活动中必须履行的法定义务。“承担过失”是指行政主体没有履行或不正确履行义务而应承担的不良法律后果。

其次明确责任清单的基本内容。一是责任主体和名称标准化。即按照部门“三定”方案的规定和法律法规授权，将各部门的职责细化为具体的“责任事项”。在此基础上，明确责任事项的“承担主体”和“责任事项”的名称，责任事项的名称要像权力清单一样实行标准化命名。二是责任清单内容标准化。在责任清单的内容中，要根据“权责匹配对应”的要求，将每一项具体权力对应的“责任事项”内容细化到条、落实到款，并把握好责任事项的环节划分。同时，在责任清单内容中必须明确责任监督对象行使权力的内容、方式、程序、自由裁量权的范围。唯此，才能更好发挥责任清单的监管实效。三是明确重点部门的责任边界。实践中，重点围绕社会关注度高、群众反映强烈的市场监管、食品安全、环境保护等领域的部门职权事项进行梳理，明确部门间的责任界限，并辅以案例说明，以标准化的责任界定说明来推动部门职责明晰化。

3.5 增强权力清单的权威性和科学性

今后的各级政府权力清单动态管理要与同级人大及时沟通并获得制度性支持，以确保管理结果的权威性。对事关技术性和民生事业权力事项的动态管理，应健全专家咨询和公众提供正机制，使得这些机制在形式和实质上真正发挥功能，确保权力清单在运行中不断提高其科学性、法治性和效能性。

此外，还要建立权力清单动态管理和调整退出机制，保证权力清单按照社会公共需求的变化及时依法作出修订。在权力清单、责任清单建立公布后，还需要建立与之相适应的政务服务平台，更好地让政府在阳光下履职。[7]27

[1] 邢可利.以简政放权改革为重点 着力推进政府职能转变[J].中国机构改革与管理,2016(5).

[2] 徐晶.吉林三级政府部门权力清单全面向社会公开[J].中国机构改革与管理，2016(2).

[3] 袁曙宏.简政放权助力中国迈入“创时代”[J].行政管理改革，2015(7).

[4] 魏礼群.创新和加强监管 提高政府治理水平[J].行政管理改革，2015(7).

[5] 王深泰.莱阳创新事中事后监管方式[J].中国机构改革与管理，2016(5).

[6] 吕珊珊.进一步深化行政审批制度改革[J].中国机构改革与管理，2016(1).

[7] 张白云.突出重点、强化配套 编制纵横交错有机统一的“权责网”[J].中国机构改革与管理，2016(1).

[8] 郭庆松，陈奇星.推行政府权力清单制度：上海的实践与思考[J].行政管理改革，2015(7).

(责任编辑 张亘稼)

Experiences & Inspirations of Establishing the Power List System in Provincial Government and Improving Suggestion

LILu

(TeachingandResearchDepartmentofPoliticsandAdministration,ShaanxiProvincialPartySchool,Xi'an,Shaanxi,710065,China)

This paper discussed the main experiences,existing problems and suggestions on how to deepen the related reform in the implementation of provincial power list.Especially,it puts forward some constructive suggestions on how to deepen the reform of power list and other issues.

power list;experiences and inspirations;improving suggestions

2016-09-21

李路，男，山东龙口人，中共陕西省委党校政治学与行政管理学教研部副教授，硕士生导师，研究方向：政治学、行政管理学。

国家社会科学基金项目(13XZZD15)。

D922.1

A

1008-5645(2016)06-0063-06