区域高等教育财政支出的均衡配置分析——以高等教育援藏投入为例

刘晓凤，谢 颜

(1.湖北经济学院 财政与公共管理学院，湖北 武汉 430205；2.武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉430072；3.湖北经济学院 法商学院财税系，湖北 武汉 430205)



区域高等教育财政支出的均衡配置分析
——以高等教育援藏投入为例

刘晓凤1,2,3，谢 颜1

(1.湖北经济学院 财政与公共管理学院，湖北 武汉 430205；2.武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉430072；3.湖北经济学院 法商学院财税系，湖北 武汉 430205)

区域高等教育财政支出的均衡配置是各国皆需面对的问题，也是各国政府高等教育宏观调控的关键宗旨。以中央六次西藏工作座谈会为统领，贯彻落实国家主席习近平的依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础等原则，坚持不懈的保障与改善民生，实现西藏等地区高等教育财政支出的均衡配置以及高等教育的跨越式发展。本文探讨了各国解决区域高等教育财政支出配置不均衡的主要举措及局限性，并以高等教育援藏投入为例探析我国区域高等教育财政支出均衡配置的基本特征及未来取向，以及在国家一带一路战略下，探究实现区域高等教育财政支出均衡配置范式的可行性。

区域高等教育；财政支出；均衡配置；国家支持；地方扶助；对口支援

为推动西藏发展，积极发展西藏高等教育，为西藏培育急需的高级专门人才，教育部从2001年起推动施行对口支援西部地区高等学校计划。在第一批计划中指定中国科技大学等13所高校，采取一对一方式，开展对西藏大学等西部高校的支援与全面合作。高等教育援藏投入自施行以来，历经一对一、组团式等投入模式，积累了丰富的经验。在高等教育援藏投入践行中，中国科技大学等支援高校把“科教结合、协同创新”的理念引入援藏投入活动，使高等教育援藏投入的“输血”变为“造血”，这种模式创新为未来高等教育援藏投入提出了新思路与新方向。本文研究分析了各国解决高等教育发展非均衡的举措及局限之处，探讨了我国高等教育援藏投入发展战略的特征及取向，以及在国家一带一路战略下，探究高等教育援藏投入的可持续发展模式。

一、区域高等教育财政支出配置不均衡现象的原因及措施

(一)区域高等教育财政支出配置不均衡现象的普遍性及主要缘由

从全球来看，区域高等教育财政支出非均衡现象非常普遍。美国在二战前，西部地区高等教育较东部地区落后，1944年《军人权利法案》的实施，使美国政府为退伍军人接受高等教育提供了资助，推动了西部地区高等教育的发展。日本非常关注各地高等教育财政支出的均衡配置，从1970年代起，针对高等教育财政支出相对集中于大都市区的情境，实施限制首都圈原有市中心街区工业法、限制近畿圈原有城市区域工厂法，限制首都圈新增设高校、限制近畿圈原有市中心街区新增设高校，减少首都圈、近畿圈高等教育财政支出[1]。韩国从2003年起，面对区域高等教育财政支出不均衡的现象，开始实施《国家均衡发展法》，要求发展区域高等教育，推动高等教育与区域经济、社会、科技的互动，增加对地方高等教育财政支持。瑞典从1993年起，对高等教育管理从中央集权转变为地方分权，高校在资源管理、机构组织、课程设置、教工评聘上有更大的自主权，以结果为导向的资源配置模式，推动了不同地区高校的协调发展。中国高等教育财政支出在省域之间存在非均衡现象，政府也在尽力采取支援落后地区的种种举措。

区域高等教育财政支出的不平衡在全球普遍存在，探其根源，可归因于如下方面。一是自然约束。高等教育发展受到地理环境、资源禀赋的影响，即使为生产力发达的地区，自然约束依然为关键要素，通常自然资源丰富的地区，往往远离社会经济聚集区，致使高等教育的建设成本、运作成本较高，人才留不住，高等教育无法快速发展，高等教育财政支出难以大幅增长。二是历史因素。各国新设的高校或已有的高校主要集中于发达地区，欠发达地区高校不多，基础落后，高等教育综合实力不强，财政投入相比东部不够庞大。三是内生因素。知识经济时代使得高等教育人力、物力、财力进一步向拥有雄厚基础、优秀人才等内生发展条件的地区聚集。四是政策因素。国家在优质高等教育资源稀缺的条件下，为创建一流大学和一流学科，会选择让一部分大学、一部分学科先发展起来，在财政支出上也将会抑制一部分虽具备发展条件但相对处于竞争劣势地区的高等教育投入。五是政策执行能力。政府的政策执政能力会直接影响高等教育发展的品质与规模，政府的主观能动性也会影响区域高等教育财政支出的均衡配置。

(二)各国解决区域高等教育财政支出配置不均衡的主要举措及局限性

区域高等教育财政支出政策主要作为宏观调控手段，目的为缩减高等教育财政支出区域配置的不均衡，协调地区间高等教育发展，平衡各地高等教育实力。各国在推动区域高等教育财政支出的均衡配置政策各有千秋，主要举措有以下几种。

一是转移支付。通过转移支付支持欠发达地区高等教育发展是各国的通行做法，以高等教育财政转移支付为主要方式，实现各地高等教育财政支出的均衡，推动各地高等教育服务水平的均等化发展。各国对高等教育转移支付的具体配置一般都依照学生数量、生均培养成本等指标体系展开测度，同时各国越来越关注转移支付的使用效果，增加了以教学效果、科研效果为基准的转移支付力度。美国联邦政府对高校的科研资助主要有两类，以竞争性的同行评议资助为主、非竞争性的学术专项资助为辅，学生在联邦政府的资助下自由选择高校，增进高校间的竞争，推动高等教育品质提升。2015年奥巴马政府推出的美国社区学院承诺计划提出，对在上学期间至少有1/2的时间在校学习、GPA(Grade Point Average，平均级点)在2.5以上、顺利完成课程的学生可免学费，免除的学费75%由联邦政府负担，25%由州政府负担。日本高等教育财政支出主要有定量分配和倾斜分配两类，定量分配依照师生比例安排，倾斜分配依照绩效进行配置，且减少定量分配，增加倾斜分配，增加高校自筹经费占比，扩大高校自主权。韩国在对高校进行转移支付时，科研资金分配以绩效为导向，无论公立或私立高校，品质高的大学获得较多的政府经费，学生可得到无偿奖学金、工作奖学金、贷款奖学金等，教师待遇可得到政府保障。瑞典从1993年起，财政基于高等教育三年预算拨款，分教学拨款和科研拨款，教学拨款依照注册学生数量、学生获得的学分数及高校教学质量分配，科研拨款包括基本拨款、专项拨款，扩大高校自主权，高校在完成预定目标的情况下，结余资金可自主配置[2]。

二是财政投资。政府直接帮助高等教育欠发达地区实施重大高等教育基础设施建设，或直接投资重大高等教育开发性项目。经由政府直接投资，可以改善欠发达地区高等教育发展条件，增强高等教育发展能力，还可提升欠发达地区高等教育人力资源水平，推动其科技进步、经济发展，增进居民收入。美国依据《高等教育设施法(1963)》对公立社区学院、技术学院等高校提供联邦拨款与贷款，推动高校建设图书馆、教学楼与实验室等基础设施；《医疗与教育和解法(2010)》向黑人高校等提供资金用于高校的改造与扩建。日本设立卓越研究中心建设费补助基金，对高校研究基地的建设提供资金，推动一流大学的打造。韩国从2004年起对首都圈以外高校的区域发展技术创新加大资金投入力度，推动首都圈外高校与所在区域共同发展。瑞典研发投入的30%来自政府，2015年的公共研发投入占到GDP的0.8%[3]。

三是税收优惠。为推动社会对高等教育的投入，各国对高等教育的社会投入给予一定的税收支持。美国对高等教育捐赠在所得税征收中有减免，对个人取得的奖学金、社会安全补助金、退伍军人补助金免征个人所得税，给予学生个人所得税额外减免，非营利院校免征财产税；《纳税人救助法》对教育储蓄、终身学习、学生贷款等有优惠的税收减免政策。日本为推动社会参与高校产学研合作，实施研究开发促进税政策、捐赠奖金税收优惠制度，推动各地高等教育的均衡化发展。韩国高校与企业展开广泛合作，企业在赞助高校的时候，不仅可以培养企业所需人才，扩大企业社会声望，还能享受税收减免政策，高校也能从企业获得大量的研究性收益、社会捐赠以及发展所需的资金。瑞典高等教育科研人员在科研活动前3年可享受25%的税收优惠[4]。

四是金融支持。政府从资金融通上给予高校自由。美国高校的收入来源除了学费、捐赠还有基金投资收入，可自主展开基金投资，政府对基金投资收益给予税收优惠，基金投资收益回报率较高，给高校发展带来丰厚的回报[5]。日本高校可以从银行或政府得到贷款，或在日本高等教育财政革新目标下发行大学债券。韩国用少量财政资金、社会捐赠、债券发行及基金收入注资设置私学振兴基金，改善高校基础设施设备。瑞典央行支持的独立基金、私人组织每年向研发活动进行资金注入。

在各国推动区域高等教育财政支出均衡配置的举措中，政府介入、国家支持是通行方式。虽然各国面对区域高等教育财政支出不均衡引发的高等教育发展失衡问题，采用了众多政策，有着丰富的经验教训；但伴随经济社会的发展，可以看到高等教育财政支出不平衡、高等教育发展失衡、收入分配差距拉大依然非常普遍。仅仅依靠政府来推动区域高等教育财政支出的均衡化有一定的局限性，主要有如下三个方面的问题。

一是均衡举措的不可持续性。各国区域高等教育财政支出的不均衡，高等教育发展的不均衡是明显存在的，导致沉重的社会问题与经济问题，影响到人类的可持续发展。因此，各国在不可持续的均衡举措下，政策初衷虽好，但只会加大高等教育财政支出配置的不均衡，加重高等教育发展的不均衡，加剧社会与经济发展的失衡。

二是地方政府的创新力欠缺。赋予地方政府更多自主权是普遍的发展趋势，高等教育发展的一条颠仆不灭的经验就是要充分发挥与调动地方政府的积极性与主动性。地方政府是高等教育财政支出的执行关键组织，能精准的评判高等教育发展的需要，掌握高等教育发展的较为精确的信息，地方政府的合理规划使高等教育活动参与者能达成有效的合作与互动。区域高等教育财政支出的均衡配置需要充分发挥地方政府的创新精神，但高等教育落后地区地方政府的创新力又急需加强，需探索出国家支持以及地方政府创新的高等教育财政支出的区域均衡配置模式。

三是消除高等教育差距的内聚力匮乏。地域性高等教育差距是人才流动的内在动力，高等教育落后地区人才的外流，加剧了高等教育的分层化，人才更多地涌入高等教育发达地区，出现区域间高等教育财政支出与高等教育的双重失衡现象。高等教育发达地区祈望保持这种资源配置优势，然而落后地区，尤其是民族地区倾向于寻求国家的政策支持，丧失了其自我发展的动力，一味的等靠要，因此单一的国家支持型区域高等教育财政支出政策效果甚微。总之，只有在国家主导下实施有组织的制度化高等教育互动，才能增进高等教育财政支出均衡的内聚力，实现高等教育的均衡发展。在高等教育发达地区与欠发达地区的互动中，可将最前沿的高等教育成果运用于欠发达地区，之后将欠发达地区高等教育发展的实践反馈给发达地区，实现各地区高等教育的共同发展。

二、基于藏区的我国区域高等教育财政支出均衡配置的基本特征

“十二五”时期我国高等教育财政支出区域配置的均衡性有所提高，但区域间高等教育品质差距较大，“十三五”时期需要进一步明确高等教育财政支出区域均衡配置的重点，增进区域高等教育发展的均衡性。我国实施的“211工程”“985工程”等建设项目，提高了一批高校的整体实力与国际影响力，提升了高等教育整体水平，但也存在身份固化、重复交叉、竞争不足等问题。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案(2015)》的颁布，要求高校争创一流，推动一流高校、一流学科的建设，推动高校、学科在各地的均衡发展。其中，为支持西藏高等教育发展，国家实施对口支援，区域高等教育财政支出雪中送炭，直指高等教育落后的西藏，这里从整体上探讨高等教育援藏投入的三个特征。

(一)“先进—落后”二次元的高等教育发展环境

落后地区高等教育的发展具有赶超性、外援性、急遽性、鼓动性与综合性特征。(1)赶超性。高等教育欠发达地区需借助后发优势，从高等教育发达地区学习引入现代前沿的理念，强化后发追赶战术，以缩短高等教育发展历程，实现腾飞式发展。(2)外援性。高等教育欠发达地区要在短期实现赶超性发展，就要有大量人力、物力、财力的支持，这些支持皆需仰仗外部，且不同于发达地区的开放性特质，欠发达地区高等教育带有内敛性特质。(3)急遽性。高等教育欠发达地区后发赶超进程的急遽革新性，欠发达地区企盼高等教育的变革、创新，快速走向发展。(4)鼓动性。高等教育欠发达地区的发展主要依赖政府强势配置各种高等教育资源。(5)综合性。高等教育欠发达地区不仅要追求学生数量的增加，还要提高人才培养的质量，不仅要教学进步，还要科研发展，不仅要资金上的支持，还要技术上的扶助。

(二)“强政府—弱高校”二次元的发展范式

“先进—落后”二次元的高等教育发展环境必定要以政府为主导，从而形成“强政府—弱高校”的二次元发展范式。实际上，区域高等教育财政支出配置的不均衡现象缘于政府竞争力的差距。政府间的竞争与制度变迁紧密相关，制度变迁是政府间竞争的方式，也是政府间竞争的归宿，制度变迁进程反映了政府在竞争下的应对举措，而制度变迁成效决定着政府在竞争中的胜负输赢。高等教育财政支出的区域均衡配置客观上要求有竞争实力的“强政府”，但伴随高等教育发展均衡化的衍变，高等教育主体的功能也将持续显性化，“强政府”在高等教育财政支出均衡配置的推进过程中要有计划分步骤地培育高校主体功能。

(三)“高校生态系统—社会生态系统”二次元的思维模式

高校生态系统与社会生态系统是一个有机整体，这就需要在资源配置中不仅要考量高等教育生态系统，也要考虑社会生态系统，实现两者的有序包容。从宏观层面看，社会生态系统要求高等教育生态系统在遵循教育发展客观规律的基础上，主动适应社会生态系统的变化与需要，服从服务于政治、文化、经济的发展要求。从微观层面看，高校生态系统要进行内部的选择性整合，实现高校内部资源的优化配置，调节高校内部、高校之间资源的导入导出关系，实现区域内高等教育资源管理的整合。

三、基于藏区的我国区域高等教育财政支出均衡配置的主要措施

针对区域高等教育财政支出均衡配置中的“先进—落后”二次元的高等教育发展环境、“强政府—弱高校”二次元的发展范式、“高校生态系统—社会生态系统”二次元的思维模式等特征，如何建构高等教育财政支出的区域均衡配置，实现高等教育均衡发展，推动经济增长，提高民众收入，各级政府采取了相关措施，但还是需要不断的改进与完善。

(一)国家支持

区域高等教育财政支出均衡配置进而实现高等教育均衡发展必须得到国家支持，这不仅是国际普遍经验，也是“先进—落后”“强政府—弱高校”和“高校生态系统—社会生态系统”等3个二次元特征共同决定的。区域高等教育财政支出均衡配置进而实现高等教育均衡发展是一个重要的民生问题。从应对民生问题的各国历史经验来看，要较好解决国家的民生问题，多是国家处在一定的经济增长期，这时政府累积了相当的财富，有一定的财力与意愿来解决区域高等教育财政支出非均衡问题，区域高等教育财政支出均衡配置是今后一段时期国家解决民生问题的重头戏。西藏要实现赶超式发展还需大力加强高等教育基础设施建设，更是需要中央政府增加资金配置，由于西藏的特殊地理环境，其在高等教育发展中需要中央给出特殊政策，以确保人力、物力与财力的流入，推动高等教育抱团发展以及西藏高等教育赶超式发展。

(二)地方扶助

区域高等教育财政支出均衡配置在国家支持下要由地方政府主导执行，地方政府有一定的资源动员能力，要通过设置科学合理的政府间横向财政转移支付制度，并运用政策性金融信贷方式，确保对西藏等地区高等教育进行扶助的资金。西藏各级政府也要不断广开财源，为西藏高等教育的稳健发展争取更多的资金，对投资高等教育的企业给予税收、土地使用等方面的优惠政策，鼓励更多社会资本投入西藏高等教育，不断扩大对高等教育重要性的宣传，吸引社会闲散资金进入高等教育，积极收集信息，争取机会，力争得到国际组织的低息贷款与无偿捐赠，以保障西藏高等教育发展的经费来源。

(三)高校援助与合作

教育部及国家民族事务委员会颁布的《关于进一步加强教育对口支援西藏工作的意见(2006)》，组织内地35所高校分别对口支援西藏大学、西藏民族大学、西藏藏医学院、西藏警官高等专科学校、西藏拉萨师范高等专科学校、西藏职业技术学院，全面实现对西藏高校的对口支援。教育部于2011年组织17个高校团队，以清华大学、北京大学、中国人民大学、中国农业大学等为组长单位，对口支援西藏大学、西藏民族大学等高校。进行高校间互访互动、管理层交流，帮助西藏高校学科专业发展，采取多种方式帮助西藏高校培养专业人才，以访问学者、挂职锻炼、进修、兼职教师、硕士生导师等形式提高西藏高校教师队伍、管理队伍水平，开展科研合作，联合申报各类科研课题，提升西藏高校科研水平，经由“1+2+1”等形式联合培养本科生、硕士生，援藏干部积极为西藏高校管理体制改革献言建策，提升西藏高校管理水平，派出科研教学水平高的教师到西藏高校任教，舒缓了西藏高校专业教师缺口，并带动培养了西藏高校自有教师的科研教学水准。支持西藏高校图书馆建设，向西藏高校捐赠各类书籍，极大丰富了西藏高校图书馆馆藏。未纳入对口援藏的国家开放大学、上海交通大学、成都电子科技大学也自发自觉地支援西藏高校，这一举动带动了其他高校热情加入到支援西藏高校的队伍中来，推动了西藏高校的快速发展。西藏高校在全国高水平大学的支援下，取得了丰硕的发展成绩。但在援藏中，存在着单靠支援高校自有资金进行投入，资金支持不足的问题。这就需要争取中央政府与地方政府的资金扶助，还要充分发挥支援高校与西藏高校自有的科研教学优势，走产学研一体化的发展道路，在创造社会效益的同时，创造经济效益来广泛开源，还要在合作中不忘节流，西藏地处边疆，与支援高校的合作成本较高，在合作中可以广泛利用互联网技术，实施远程教学，共享科研教学数据库资源，节约交流合作成本，把有限的资金用在刀刃上。

(四)构建合理的绩效评价体系

在支援西藏高校发展过程中，要建立涵盖事前、事中和事后的高等教育援藏投入绩效评价体系。事前做好援藏投入项目的前期论证、规划，防范低水平的重复建设，还要避免不切实际的挥霍靡费，选择成本效益最高的、受援高校切实需要的投入项目；投入过程中，要进行动态的绩效跟踪评估，做到及时发现问题及时解决问题，防患于未然；投入完成后，还要定期对项目运行状况进行评判，做到有始有终，保障资金使用效益，对运作良好的投入项目，可以给予褒赏，追加投入，或在其他地区复制，对运作效益差的投入项目，要追究负责人的责任，予以处罚。经由严格的绩效评价，可以避免脱离实际需要的政绩工程、形象工程，还可以通过科学管理，提升高等教育援藏投入的效益与品质。

区域高等教育财政支出均衡配置的重点区域多为西部地区，这些地区高等教育的投入不足、基础薄弱，经济不够发达，人们收入水平不高，只有贯彻执行中国区域高等教育财政支出均衡配置模式“国家支持、地方扶助、高校援助与合作、绩效评价”的基本政策架构，才能为区域高等教育均衡发展提供强有力的保障，也才能为西藏等地区培养留得住、用得着的人才，改变“先进—落后”二次元的发展环境，整合“强政府—弱高校”二次元的发展范式，实现“高校生态系统—社会生态系统”二次元的思维模式融合，切实推动西藏等地区的高等教育发展，进而促进西藏等地区的经济发展。

[1]Juha Kettunen. Integrated Management Approaches in Higher Education[J].US-China Education Review,2015,(11)：707-717.

[2]Calin Arcalean,Gerhard Glomm, Ioana C. Schiopu.Growth Effects of Spatial Redistribution Policies[R].CAEPR Working Paper No.2007-002.2007.

[3]Elizabeth B.Cooper.Global Collaboration in Law Schools： Lessons to Learn[J].Fordham International Law Journal,2006,(2)：343-354.

[4]Lev Freinkman, Plamen Yossifov. Decentralization in Regional Fiscal Systems in Russia：Trends and Links to Economic Performance[R].World Bank Policy Research Working Paper No.2100.1999.

[5]Lisa R.Pruitt,J.Cliff McKinney II and Bart Calhoun. Justice in the Hinterlands：Arkansas as a Case Study of the Rural Lawyer Shortage and Evidence-Based Solutions to Alleviate It[J].University of Arkansas at Little Rock Law Review,2015,(2)：573-719.

(责任编辑 杨士宏 责任校对 张瑞珊)

2016-07-22

国家自然科学基金青年项目“高等教育财政支出与收入分层——基于新经济地理视角的中国经验证据”(项目编号：71403084)；中国博士后基金特别资助项目“基于空间分布特征的高等教育投入与经济增长研究”(项目编号：2016T90714)；中国博士后科学基金面上项目“高等教育投入与经济增长的空间结构评价及优化路径研究”(项目编号：2015M580659)；湖北省教育厅哲学社会科学研究重大项目“基于标准化学科视域的中国特色高等教育质量标准体系研究”(项目编号：16ZD001)；湖北经济学院教学研究项目“财经类高校专业硕士应用型人才培养质量评价体系研究”(项目编号：2016007)；湖北经济学院法商学院教育教学项目“体验式教学模式在财经类专业课程中的应用研究”(项目编号：2016J01)阶段性成果

刘晓凤(1974—)，女，山西太原人，副教授，博士后，主要从事教育经济与管理研究；谢颜(1995—)，女，贵州遵义人，主要从事教育财政研究。

G75

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1001-5140(2016)06-0157-06