“史密斯模型”视角下公共场所控烟困局及策略

孔令乾

(广西壮族自治区卫生和计划生育委员会，南宁市 530021，E-mail：10289137@qq.com)

卫生管理

“史密斯模型”视角下公共场所控烟困局及策略

孔令乾

(广西壮族自治区卫生和计划生育委员会，南宁市 530021，E-mail：10289137@qq.com)

一手烟和二手烟都会造成一系列社会不良后果，吸烟问题已成为公共政策问题引起各国的高度重视。我国吸烟人数众多，控烟运动的开展，关系着公共卫生和公共健康，也影响着我国社会和经济发展。本文通过“史密斯模型”的政策目标、政策行动者、目标群体、环境因素4个维度分析公共场所控烟相关政策执行的影响因素，提出政府相关部门完善法规、干预宣传、社会力量多方参与、个人自觉提高控烟意识等控烟策略。

吸烟；公共卫生；史密斯模型；公共场所；控烟

我国是人口大国，亦为烟草大国，也是烟民大国。有研究表明，吸烟是危害公众健康的最主要因素之一[1]。肿瘤、慢性肺病、心脑血管疾病等常见病多与吸烟有密切关系。近年，北京、上海等多个城市和地区出台了在公共场所禁烟和控烟的相关法规。为了兑现2008年的“无烟奥运”和2010年的“无烟世博”承诺，北京和上海将公共场所禁烟政策推向高潮。目前，医院、学校、银行、超市等公共场所的吸烟现象得到了明显改善，但我国公共场所控烟形势依然严峻。推进公共场所控烟已成为当务之急。公共场所控烟是一项重大的公共政策。本文以“史密斯模型”为视角，从政策目标、政策行动者、目标群体、环境因素4个方面分析政策执行的影响因素。针对控烟政策执行的影响因素，提出健康教育、行政管理、社会支持的控烟策略。

1 控烟背景

我国推行控烟政策起始于20世纪70年代末。2003年世界卫生大会通过的《烟草控制框架公约》[2]要求，各地的缔约方都要采取和实行有效的相关行政法规，旨在避免在室内的公共场所接触烟草烟雾[3]。我国加入这一公约以来，采取了多种办法进行控烟，也取得了很大进步，但是老百姓对控烟工作及其成效认同感不高，主要表现在吸烟人数没有下降，烟草方面的消费继续增长，相关控烟规定形同虚设。控烟工作是考验政府的社会治理能力和人民群众对政府治理能力信心的重要衡量标准。随着控烟运动的持续推进，国家“十二五”发展规划纲要[4]对控烟工作提出了明确的要求：“全面推行公共场所禁烟势在必行”。随着社会和经济的发展，群众法律意识明显提高，在物质文化需求不断得到满足时，群众对精神和健康的需求也日益提升，这已引起了政府的重视。在控烟工作方面，政府相关部门采取了相应的办法，但是力度和效果仍有待提升。目前我国还没有一套公认的公共场所控烟法规，现行的控烟政策主要根据地方性法规制订。虽然有国家签署的公约，但地方性控烟法规在形式、内容上与《烟草控制框架公约》约定有差距。当前中国推行的控烟法规存在的主要问是表现为两个方面，一是控烟法规的覆盖率不高，控烟场所限于会议室、图书馆、歌舞厅、影剧院等部分公共场所；二是法规相关规定非常模糊，可行性不高，行业的规定缺乏强制性，执法的主体也不够明确。

控烟作为当前公共政策的一个主要议题，涉及的主体和行动都非常广。美国学者史密斯认为，政策实施中所牵涉的主要因素包括一是理想化的政策、二是执行机构、三是目标群体、四是环境因素，这个模型称“史密斯模型”[3]。如图1。笔者采用史密斯模型分析国家公共场所控烟政策的执行情况，浅析该项政策执行至今的影响因素，为推动公共场所控烟运动提供参考。

图1 政策执行过程史密斯模型

2 公共场所控烟困境

2.1 政策目标 政策目标主要指那些合理、合法、可行的政策方案。政策目标可分为政策的渊源、类型、范围、形式以及公众认识。首先，从《公共场所卫生管理条例实施细则》到各级地方政府颁布实施的控烟文件来看，政策目标具有合法性；其次，各项控烟条例是在当前烟草已成为严重危害人类健康的主要杀手之一，目前我国人群的吸烟率仍居高不下，而且吸烟量有增加趋势的情况下制订，所以具有合理性；最后，由于世界卫生组织《烟草控制框架公约》已经在我国生效，并且社会公众对吸烟有害健康意识理解的加深，所以公众场所控烟政策的执行具有可行性。虽然公共场所控烟政策推行以来取得了一定的成效，但是网吧、餐饮、娱乐、会议室等场所禁烟令几乎成为一纸空文，市民对禁烟标志牌视而不见的情形时有发生，吸烟区与非吸烟区界限模糊、划分不严。

2.2 政策行动者 一项公共政策的执行成功，离不开政策行动者的支持。由于政策行动者对政策过程以及政策结果有着重要作用，因而受到政策研究者的高度关注。在我国控烟政策领域中，主要的政策行动者包括两个层面，在国际层面，有世界卫生组织；在国内层面，包括国家行动者和社会行动者。国家行动者主要有国家发改委、卫生计生委、烟草专卖局及地方政府等。社会行动者主要是指控烟协会等。由于各层面及各种行动者的文化背景不同，价值取向不同，利益诉求不同，因而他们在中国控烟政策中进行互动，发挥不同的作用，从而影响中国控烟运动的发展(见图2)。因此，要充分加强控烟政策者之间的沟通、交流及合作，才能更好地推动中国控烟工作的开展。

图2 控烟政策行动者及其关系

2.2.1 税费方面：一直以来，烟草税收在我国的税收收入中占有很大的比重。政府在推行控烟政策时难免缺乏坚定的共识和坚强的意志，导致控烟政策整体的框架长期以来相对松散，相关立法滞后，禁烟措施无力。据统计，2010年烟草行业税费收入达到4 988亿元，占国家财政收入总额的6%[5]。国内媒体报道，近年烟草业工商利税连年大幅增长，2014年更是突破了万亿元大关，达到10 517.6亿元[6]。在文明世界里，烟草制造行业属于政府千方百计遏制的产业，还未有哪个国家的税收收入让烟草行业占了鳌头。而在我国却出现了这种情况，说明在烟草业的政策调控方面出现了问题。与国外的控烟政策宣传相比，国外更加注重吸烟对人类身体产生的严重后果并直接在香烟盒上展示出吸烟造成的黑肺、肺癌等图片，我国的控烟最直接的宣传则是在香烟盒上简单标注“吸烟有害健康”。

2.2.2 售烟方面：作为中国烟草商的代表，国家烟草专卖局对控烟相关政策保持中立甚至是反对态度。根据《烟草控制框架公约》相关规定，该公约颁布3年后，卷烟制品包装上都要求印有面积不低于30%，并且要可以轮换的健康警示语；公约生效5年以后，杜绝所有烟草广告。鉴于此，到2008年，我国所有烟盒上2/3的面积都需要标上警示语。但是，根据当前的实际情况看，这些要求并没有完全执行。有的烟草企业甚至抵制控烟运动，片面强调烟草行业对税收的贡献以及烟草种植业增长边远山区农民的经济收入，很大程度上影响控烟工作的顺利开展。

2.2.3 非政府组织：随着政府简政放权及非政府组织的快速发展，非政府组织在我国的控烟工作中起了积极而重要的作用。中国控烟协会作为推动控烟的专门机构，是控烟领域中得到政府支持的非政府组织。在倡导控烟活动、开展控烟教育、协助实施控烟政策等方面起到了积极的作用。然而，由于非政府组织在中国的发展及影响并不能达到西方发达国家的水平，该组织的政策影响力和资源动员能力仍是非常有限的，而当前国家行动者尚未形成控烟共识，非政府控烟组织很难发挥更大作用。

2.3 目标群体 公共场所控烟的对象主要是吸烟人群，还有依靠烟草营利的一整条关系链。公共场所控烟政策的推进会不同程度的影响到他们的利益，所以，政策执行阻力很大程度上会受到目标群体的影响。对于烟草的生产和销售商来说，控烟政策的出台直接地影响着他们的利益，故这部分群体会因为利益诉求不支持政策执行；对于广大的烟民来说，控烟政策的实施改变了他们的生活习惯，所以也会对政策的实施持反对态度。特别是当前我国一半以上的卷烟生产及80%以上的烟叶生产都集中在边远地区，由于这些地区经济、社会发展都高度依赖烟草行业发展，这给控烟工和带了巨大的阻力。

2.4 环境因素 政策环境是指政策制定之后，系统以外的全部与之相关的因素，这些因素是影响政策制订与实施的各种自然和社会条件的总和[7]。具体的环境因素包括政治、经济、文化等方面[8]。第一，政治影响。与西方资本主义国家不同，我国长期实行高度集权的管理体制，权力往往高度集中，在政策执行中强调“有令必行，有禁必止”，执行人员缺乏主观能动性。同时，不少政策执行人员工作欠扎实，养成了“上级推一推，动一动”的工作应付模式，造成公共场所控烟运动成效不明显。第二，经济影响。据统计，分布在全国各地的种烟农户有130多万，卷烟零售户500多万，烟草企业从业人员50多万，与烟草经营行业直接相关的人员都超过2 000万，可见，烟草行业在就业、增收方面起到一定作用，对地方政府财政收入及经济收益起着重要作用。最后，文化影响。吸烟至今只有几百年历史，吸烟成瘾主要受外界环境影响，例如好奇、模仿、交际需要、消愁、提神等。控烟运动的推行很难一时之间戒掉烟民的烟瘾，故需从公共场所入手，循序渐进而改之。

3 公共场所控烟策略

3.1 政府相关部门加强宏观调控、转变宣传方式策略

3.1.1 出台强有力全国性的控烟法规：要按照《烟草控制框架公约》要求并结合中国实际，完善控烟的宏观规划，出台强有力全国性的控烟法规；进一步健全国家控烟履约机制，借鉴国际经验并深入研究中国具体国情，出台具有中国特色、操作性强的国家烟草控制规划及实施方案。

3.1.2 执法部门加强执法及监督工作：一方面，要重视控烟执法队伍的建设，探索与控烟运动法律法规相适应的执法模式。为此，可以借鉴国外的优良做法，例如加大违法的处罚力度等。另一方面，要鼓励民间组织、社会公众、舆论媒体等积极参与控烟执法监督，实行违规举报制度和责任追究制度，加大公共场所禁烟的监督检查力度。

3.1.3 全方位多渠道广泛宣传，转变控烟宣传方式：要注重实效,使吸烟有害健康的理念深入到每一个公民心中。可以借鉴国外的宣传内容和方式，重点突出一手烟和二手烟对人体会产生哪些影响，使吸烟对身体的危害更形象，更深入人心。新闻媒体多刊登禁烟控烟公益性广告，不断营造禁烟控烟氛围。广泛宣传有关法律、法规、戒烟知识和吸烟有害健康知识，倡导群众在室内公共场所自觉禁烟。

3.2 社会力量多方参与策略

3.2.1 社会多方参与控烟活动：一旦吸烟上瘾后，戒烟是个艰苦的过程，除个人的努力外，家庭和社会的关心、支持和参与也非常重要，要充分体现控烟这一社会工程的艰巨性和复杂性，因此创造一个良好的戒烟环境将有利于控烟运动的开展。需要营造社会参与、相互关心、帮助的控烟氛围。

3.2.2 社区领导和群众代表的参与：让社区领导及群众代积极参与控烟政策制定过程，有利于大家对公共政策的认可，了解现有问题及障碍，将更有利于控烟法规的制订和实施，推动控烟工作的开展。

3.3 个人自觉提高控烟意识策略 公民意识与现代社会相称，公民意识不发达，可以说社会还不完全具有现代性，哪怕它在物质上“极大丰富”。控烟是一个过程，需要循序渐进地执行，也是对个人行为的调整，在很大程度上说，其更多体现的是公众的公德意识。在控烟问题上我们还不能简单地用强制性的法律手段来禁止。为此，实施控烟措施和提高公众的禁烟意识是一样重要的工作。要提高公众的禁烟意识，一方面从小开始教育青少年吸烟对健康的危害，使公民从小树立远离香烟的意识；另一方面提高全民健康意识，强化吸烟有害健康意识。

4 结 语

吸烟是一种社会危害，控烟人人有责。控烟是民心工程，也是社会工程。政府要营造良好的政策氛围，有效推动控烟工作。控烟工作要从公共政策执行过程出发，在控烟政策执行过程中，需要考虑的政策执行因素主要表现为政策执行者和目标群体两个因素。因此，在公共场所禁烟问题上，政府应从宏观层面进行规划，把相关责任主体和利益主体纳入其中，将控烟政策纳入社会政策进行统筹规划，形成人人参与控烟的社会氛围。唯有这样才能打破当前的控烟困局，更好地履行国际控烟公约，彰显良好的国际形象，提升中国在国际上的地位。

[1] 岳经纶,陈泽涛.不情愿的控烟运动:中国控烟政策的发展及其局限[J].公共管理研究,2008,6:137-150.

[2] 中国人大网.世界卫生组织《烟草控制框架公约》[EB/OL].(2003-05-21)[2015-09-10].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-10/20/content_5343968.htm.

[3] 宁 骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社,2010:386.

[4] 中央政府门户网站.中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].(2011-03-16)[2015-09-10].http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm.

[5] 新京报.中国烟草税费占财政收入6% 三年内禁烟难获进展[N/OL].(2012-12-26)[2015-09-10].http://business.sohu.com/20121226/n361584721.shtml.

[6] 惠铭生.燕赵晚报:烟草行业利税超万亿元是好事吗[N/OL].(2015-01-16)[2015-09-10].http://opinion.people.com.cn/n/2015/0116/c1003-26396694.html.

[7] 吴 胜,张凤军.公共政策执行难的原因分析[J].中共成都市委党校学报,2003,(5):51-52.

[8] 陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M].中国人民大学出版社,2004:250.

孔令乾(1980～)，男，本科，主治医师，研究方向：公共卫生管理及卫生行政管理。

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0253-4304(2016)03-0440-03

10.11675/j.issn.0253-4304.2016.03.44

2015-09-16

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