新时期高职教育质量与院校评估要点分析

□马树超　郭文富

新时期高职教育质量与院校评估要点分析

□马树超郭文富

认识高职教育质量需要把握职业教育的新定位与新制度，理解“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分”的基本内涵，努力推动职业教育校企合作、产教融合。高职教育初步形成由学生发展、教学改革、政策保障、服务贡献等多个方面组成的新型质量观。在此背景下，推动提升高职教育质量的高职院校适应社会需求能力评估，正在成为以制度改革推动结构性改革的重要组成部分。

高职教育质量；院校评估；要点分析

2013年，十八届三中全会把“深入推进管办评分离”列为深化教育领域综合改革的重要任务之一。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求强化督导评估。2015年，十八届五中全会明确提出要“完善教育督导，加强社会监督”。2016年3月，国务院教育督导委员会办公室印发《高等职业院校适应社会需求能力评估暂行办法》（国教督办［2016］3号）。在当前全面深化改革的大背景下，对高职教育质量的认识以及如何进行评估，是一个亟待分析和重视的问题。

一、国家要求是认识高职教育质量的基础

什么是好的教育？针对这个问题，一直有争论。哈佛大学哈佛学院前院长退休多年后写了一本书，叫《失去灵魂的卓越》，副标题为“哈佛是如何忘记教育宗旨的”，引起了热议。哈佛大学连续多年处于世界高校排名榜首，而曾经的院长分析哈佛如何忘记教育宗旨，这也引起了国内教育界的兴趣，既有点赞者，也有不同意见，在学界引起了学术上的争论，本文不予讨论。原教育部部长袁贵仁在2016年全国教育工作会议上的讲话指出，今天我们强调的质量，“是全面建成小康社会新目标下的质量，是全球教育竞争新态势下的质量，是实现教育现代化新要求的质量。提高质量，要把促进人的全面发展、适应经济社会发展作为根本标准，全面提升学校办学综合实力、学生成长成才能力、社会贡献力、国际竞争力。”明确了理解质量要注意三个“新”，即新目标、新态势、新要求。1978年，我国恢复高考，当时的形势要求是“早出人才、快出人才、多出人才”，三年制、两年制、短期培训，干部和科技人才速成培养，这是面对国家经济社会发展处于非常态，解决多年高校停招、人才极度紧缺的迫切需要，取得明显的成效。今天，经济社会发展进入新常态，质量标准发生了变化。今天强调的教育质量，是在全面建成小康社会新目标下具有社会服务贡献能力的质量。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，要把促进人的全面发展和适应社会发展需要作为教育质量评价的根本标准。也就是说，好的教育具有两个维度，一是适应人的全面发展，二是适应经济社会发展。教育部的要求，可以理解为上述两个维度下的四个核心指标：一是全面提升学校办学综合实力，二是提升学生成长成才能力，三是提高社会贡献力，四是增强中国教育的国际竞争力。应该说，国家层面的要求已经非常明确，这正是国家强调的好的教育。

现代职业教育发展的新定位是认识当前职业教育质量的前提和基础。职业教育必须牢记教育宗旨，不能失去灵魂。什么是好的职业教育，需要有科学的质量观，合理的发展定位，正确的办学方向，无论是课堂改革，还是教材改革、教学方式改革，都要在这个方向引领下进行。习近平总书记在加快发展职业教育的重要指示中强调：“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分。”［1］职业教育既是人才培养的平台，又是人力资源开发的重要途径。李克强总理在国务院常务会议上讨论发展现代职业教育时指出，“发展现代职业教育，不单单是一个教育问题，还是推动工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的重要一环，更事关中国制造业的核心竞争力、中国装备的市场竞争力”。［2］教育和人力资源开发有很大的交汇部分，但不是完全的重合。从整个教育的角度，教育部给出了提高质量的四个核心指标。而作为与经济产业发展联系更为密切的职业教育，应该更加凸显在服务地方、服务行业等方面的贡献，这是理解现代职业教育质量观的重要立足点。

现代职业教育发展的新制度是推进工作的思路和方向。无论是对课堂教学质量的评价，还是对教材质量的评价，都离不开2014年全国职业教育工作会议强调的职业教育发展制度，即“校企合作”。会议明确提出，坚持把校企合作作为办学制度，把促进就业作为办学导向，把立德树人作为办学根本。［3］《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（简称《规划纲要》）第59章“推进教育现代化”就各级各类教育发展提出的重要任务是：基本公共教育强调均衡发展，职业教育强调产教融合，大学教育强调创新人才培养，继续教育强调学习型社会建设。可见，“产教融合”是国家《规划纲要》对职业教育提出的制度性要求，要推行产教融合、校企合作的应用型人才和技术技能型人才培养模式，促进职业学校老师和企业技术人才双向交流，推动专业设置、课程内容、教学方式与生产实践对接。国家强调职业教育的产教融合，正是因为它事关职业教育质量提升的方向和制度。提高职业教育质量的一个重要前提是，能不能把“产教融合”落到课堂上、落到教材中、落到教学方式里，体现优质的职业教育。产教融合落不下来，那就未必是好的职业教育。在正确理解职业教育的国家要求和学术研究方面，中山大学原校长黄达人教授的观点值得我们学习：什么是现代职业教育体系？不同的人或许有不同的理解，作为学术研究可以各抒己见，但是作为工作思路和发展方向，现代职业教育体系的内涵应该以国家正式发布的文件为准。［4］

二、基于使命和目标的高职教育新型质量观

高等职业教育是我国教育改革发展中产生的高等教育新类型，横跨高等教育和职业教育两大领域，为适龄青年提供进入高校学习并掌握就业技能的机会，服务国家发展战略，对高等教育从精英阶段进入大众化阶段发挥了决定性作用。［5］近年来，国家大力发展高等职业教育，2015年我国高等职业学校达到1341所，招生人数接近普通高等学校招生总数的一半，提高高等职业教育质量事关高等教育转型发展，事关人力资源强国建设。什么是高等职业教育的质量？《中国高等职业教育质量年度报告》（简称《年报》）基于高等职业教育的使命和目标，提出高等职业教育的质量观由学生发展、教学改革、政策保障、服务贡献等多个方面组成。

第一，学生发展，学生成长成才是高等职业教育质量的核心灵魂，任何时候不能失去，它是根本质量。国家高职教育质量年报以学生发展作为主线，鼓励高职院校树立以学生发展为本的教育质量观。首先，高等职业院校要为学生潜能发展做出贡献，要使学生的知识、能力和态度从入学到毕业这三年得到持续提升。其次，在近年严峻的大学生就业形势下，对学生与家庭而言，尤其是城乡中低收入阶层，面临着“读高职院校能不能就业”的考量，他们最关心的可能是学生毕业后的就业前景，能不能找到工作，收入水平如何？2013年的年报采用了培养质量“计分卡”概念，把人们最关心的信息浓缩在几项关键指标里进行展示，使人们对现状或结果一目了然。第三，向政府和社会公开高职院校毕业生的后续发展，比如高职院校毕业生毕业三年后收入倍增的情况等等。

第二，教学改革，强调以提升学校办学综合实力作为基础质量，包括办学资源和教学过程，是衡量高等职业教育教学质量的描述性指标，在以往的教育评价中具有十分重要的地位。按照学校教育质量评估的通常假设，当“培养什么人”的问题得到解决后，“如何培养人”就成为教学质量评价的关键。尽管这一复杂问题经常被简单化为成本、资源、声誉和生源优势的评价，但是，高等职业教育面临的问题是，一方面培养什么人的问题还没有真正解决，文件明确的高职教育使命尚未细化为每个院校的使命；另一方面高职教育大发展的时间不长，不仅面临着投入和资源等问题，还面临转型发展的挑战。年报以教学改革为主题，就是要倡导优化院校布局和专业结构，建立多方参与的质量保障机制，以促进高职教育的使命达成。2014年起，国家高职教育质量年报沿着“计分卡”的思路，用了“教学资源表”来量化学校的办学综合实力。

第三，政策保障，是职业教育督导督政的重要依据，也是环境质量的重要评价指标。由于我国职业教育在同层次学校教育中具有经费投入低、回报率低和吸引力低的三低特征，政府引导、政府推动是高等职业教育发展的重要保障。面对当前大力发展现代职业教育的国家意志，尤其要强调政策保障，以政策落地作为环境质量的评价。为了进一步反映政府落实国家发展高职教育政策的情况，2016年起，国家高职教育质量年报采用“落实政策表”，其核心指标包括年生均财政拨款水平、年生均财政专项经费、教职员工额定编制数、生均企业实习财政经费补贴、生均企业实习责任保险补贴、企业兼职教师人均财政补贴、专任教师参加省级培训量等，更加强调政策的落地。

第四，服务贡献，以服务国家、服务地区、服务产业发展为社会贡献质量。服务国家全面建成小康社会的战略目标，服务中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，是高等职业教育在新形势下的新使命。2015年开始增加的“服务贡献表”，首先强调毕业生的就业服务贡献，重在考察毕业生的就业服务，包括留在当地的就业服务、到中小微企业和基层单位的就业服务、到国家骨干企业的就业服务。除了毕业生就业服务外，其他指标还有横向技术服务到款额、纵向科研经费到款额、技术交易到款额、非学历培训到款额和公益性培训服务的能力等。今后，国家高职教育质量年报还会就“社会服务贡献水平”发布全国50强院校榜单，期待能够引导更多的高职院校更加重视提升社会贡献能力。

三、推进高职院校适应社会需求能力评估

为什么今天要强化教育督导评估？这主要是因为体制在变化，由计划经济转向市场经济，由原来政府配置资源到今天强调市场成为配置资源的决定性因素，同时加强政府的领导作用。十八届三中全会明确提出使市场在资源配置中起决定性作用，在强化市场配置资源的情况下，迫切需要独立的科学评估机构和体制的整合完善。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求深化教育领域综合改革，并且将深入推进管办评分离和推进考试招生制度改革作为两项关键性的改革任务，要求强化国家教育督导、委托社会组织开展教育评估监测。国家强化教育督导评估，是建立独立的科学评估制度、推进教育综合改革的重要举措。由于现阶段缺乏成熟的社会第三方机构，委托社会力量开展评估来给政府教育督导提供有效的依据，然后由督导部门来推动行政部门改进教育管理，是当前体制下的有效机制。这也可以使职业教育向“政府宏观管理、院校和企业自主办学、社会实施评价”的管办评分离方向迈进，促进职业院校提高综合管理能力，加强学校领导的战略规划和顶层设计，避免管理上的随意性和主观性，规范职业院校办学。

更为重要的是，强化督导评估也是高职教育综合改革或者说是结构性改革的重要突破口和组成部分。当前，结构性改革是经济领域的热门话题，2008年国际金融危机爆发以来，一些经济学者认为，宏观经济需要解决大的结构性矛盾才能回到可持续发展的轨道上来。结构性矛盾既存在于产业层面，也存在于制度层面。前者是浅层，后者是深层，是矛盾的根源所在。在全球范围内，危机后学者和领导人的主要思考和研究集中于制度性的结构性矛盾，由此提出并推进结构性改革。［6］吴敬琏先生认为，结构性改革是指在市场经济条件下对部分制度架构和政府规制架构进行改革，特别是对政府职能进行改革，结构性改革不可与主要用行政方法进行的“结构调整”混为一谈，结构性改革主要是在制度层面，而非产业层面。［7］当前社会对职业教育质量的看法，比较集中的意见是职业院校毕业生难以满足高技能人才短缺的需要，职业教育供给与需求的结构性矛盾既存在于专业层面，也存在于制度层面，而后者才是根源所在。因为在成熟的市场经济国家，专业、课程等浅层次问题是可以通过市场进行调节的，而制度本身没法通过市场进行调节。因此，重在解决制度问题的结构性改革也应该是当前高职教育综合改革的突破口和着力点。管办评分离可以看作是在市场经济条件下对“政府评价”制度架构和政府规制架构进行的改革，是结构性改革的重大举措。强化督导评估，处理好政府、学校、社会之间的关系，有助于破除权力缺乏有效约束的体制机制弊端，有助于解决职业教育发展政策难以落地的深层次矛盾，发挥社会评价的公示性作用，减少对行政管理者和学校办学者的干扰，从而使制度、体制和政策环境等有助于高职教育中长期可持续发展的动力得到有效激发和维护，并保证它们切实发挥作用。

高职院校适应社会需求能力评估正是在当前社会发展大背景下产生的，它强调服务发展、促进就业的导向作用。我国正处在全面建成小康社会的关键时期，国家提出“五位一体”的总体布局、“四化同步”的推进要求以及“一带一路”重大战略构想等，亟需加快发展现代职业教育，培养并输出大量技术技能型人才。职业院校评估需要进一步发挥导向作用，在促进职业院校办学条件达标的基础上，将学生发展、校企合作、服务贡献等作为提高职业教育质量的重要方面，激励职业院校服务发展、促进就业。2016年3月，国务院教育督导委员会办公室同时印发《中等职业学校办学能力评估暂行办法》和《高等职业院校适应社会需求能力评估暂行办法》，把中职学校评估重点定位在办学能力，将高职院校评估重点定位在适应社会需求能力，具有明确的导向。总体上看，中等职业学校的办学能力还比较薄弱，根据《国家教育督导报告：关注中等职业教育（摘要）》（国教督［2011］3号），中等职业学校办学条件达标率普遍较低，按教育部《中等职业学校设置标准（试行）》的相关规定，在2009年全国近万所中等职业学校（不含技工学校）中，各项办学条件全部达到标准要求的仅有148所；面对“互联网+”的新时期，不少学校连最基本的学校网站都没有。所以，中等职业学校办学能力是提高办学质量的当务之急。而对于高等职业院校，则强调适应社会需求能力，希望给高职院校改革发展提供一个明确的引导。

高职院校适应社会需求能力评估共设20项指标。评估指标设计注重国家要求，注重发展导向，注重高职特征，注重网上可操作性。20项指标内涵丰富，指向鲜明，目的在于全面了解高等职业院校办学情况，引导高等职业院校充分发挥办学主体作用，加强内涵建设，促进产教融合、校企合作，激发学校办学活力，提高高等职业院校人才培养能力，更好地服务地方经济社会发展，适应行业发展需要。20项指标大致可以分为三类。

第一类是适应社会需求能力的基础能力或者叫办学基础能力指标，能够为社会提供需求服务的基础能力。这类指标包括年生均财政拨款水平、生均教学仪器设备值、生均教学及辅助和行政办公用房面积、信息化教学条件、生均校内实践教学工位数、生师比、“双师型”教师比例。其中，年生均财政拨款水平是一个检验政策落地程度的指标，《财政部教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》（财教［2014］352号）明确要求：2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于1.2万元。虽然31个省份都出台了高职生均拨款政策，但制定政策不易、落实政策更难，政策落地还有很大差距。生均校内实践教学工位数强调了学校实践教学设备设施情况，主要指学校校内实践（实习、实训）场所进行实践教学过程最基本的“做中学”单元数。

第二类是培养能力指标。这类指标包括课程开设结构、年生均校外实训基地实习时间、企业订单学生所占比例、年支付企业兼职教师课酬、企业提供的校内实践教学设备值、专业点学生分布、专业与当地产业匹配度。其中，企业提供的校内实践教学设备值是新指标，即企业把设备拿给学校，不计入学校固定资产总值，但同时让学校拥有设备的使用权。当经济社会开始进入共享经济的时候，学校不一定需要把企业设备纳入学校固定资产总值，但学校要有使用权，这样整个教育教学就能够更好地对接生产实践。专业点学生分布指各专业点在校生分布状况，数据采集要求每一所学校把所有专业都列出来，之后将会把所有专业的学生和老师情况做一个分析，看看哪些专业是没有实力办的，哪些专业是必须要办的。专业与当地产业匹配度，数据采集对“当地支柱产业”的界定是2010年以来当地“政府工作报告”曾提到重点发展的产业，时间跨度达到五年主要是考虑了教育的周期性，界定如此具体是为了便于操作，更重要的是要引导学校的专业设置与专业建设要注重分析研究地方的政府工作报告，更好对接地方经济社会发展。

第三类是服务贡献力指标。这类指标包括招生计划完成质量、毕业生职业资格证书获取率、直接就业率、毕业生就业去向、政府购买服务到款额和技术服务到款额。其中，招生计划完成质量指标强调的是完成质量，而不是完成率，包括统招计划报考上线率与第一志愿上线比例、自主招生计划报考率与完成率等，正如原教育部部长袁贵仁所说，“不以学校规模大小比水平，不以论文数量多少论英雄”。哈佛大学每年招生在1250人左右，我们的高职院校2014年校均招生达到2547人，但其中第一志愿真正填报高职院校的有多少人，值得分析和思考。毕业生职业资格证书获取率，原则上分为国家颁发的与专业相关的职业资格证书和行业企业颁发的与专业相关的职业资格证书，而数据采集要求的行业企业证书是需要有专门资质的企业颁发，例如近五年曾列入世界企业500强和中国企业500强排行榜的企业颁发、并得到公认的与专业相关的职业资格证书才可以纳入。

高职院校适应社会需求能力评估方式充分考虑了新一代信息技术变革提出的新要求。评估强调要充分利用互联网、大数据等手段，创新“互联网+职业院校评估”模式，发挥互联网与大数据的高效、便捷优势，揭示传统技术方式难以展现的关联关系，更加注重“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”，推动职业院校评估的网络化、智能化、协同化、便捷化。评估工具包括3表3问卷1平台，即高职院校基本情况表、师生情况表、专业情况表、校长问卷、教师问卷、学生问卷和数据信息管理分析平台。

自上世纪末高职教育快速发展以来，高职教育开展了两轮人才培养评估，即以规范管理为重点的高职高专人才培养工作水平评估和以内涵建设为重点的高等职业院校教学工作评估。评估工作促进了职业教育办学条件的改善，推动了管理的规范化和制度化，提升了职业教育的综合实力和社会影响力，为职业教育的大发展做出了重要贡献。我们期待，在构建现代职业教育体系的新时期，注重管办评分离、社会参与、数据应用的高职院校适应社会需求能力评估，在高职教育以结构性改革谋创新发展的征程中做出更多的贡献。

［1］习近平就加快发展职业教育作出重要指示［N］.中国青年报，2014-06-24（01）.

［2］李克强：让职业教育为社会源源不断地创造人才红利［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2014-02/27/ content_2624263.htm，2014-02-27.

［3］创新各层次各类型职业教育模式努力建设中国特色职业教育体系［N］.中国青年报，2014-06-24（01）.

［4］黄达人，王旭初.关于现代职业教育体系的一些思考［J］.中国职业技术教育，2016（10）.

［5］上海市教育科学研究院，麦可思研究院．2012中国高等职业教育人才培养质量年度报告［M］．北京：外语教学与研究出版社，2012：1.

［6］陈宪.激发供给侧动力，要拉好“三驾马车”［N］.解放日报，2016-06-07（09）.

［7］政府应“牵牛鼻子”，而不是“抬牛腿”——吴敬琏教授在上海交通大学安泰经济与管理学院的演讲［N］.解放日报，2016-05-10（11）.

责任编辑肖称萍

马树超（1953-），男，上海市教科院研究员，上海高职教育发展研究中心主任，上海师范大学博士生导师，江西科技师范大学职业教育研究院顾问，享受国务院特殊津贴专家，中国职业技术教育学会副会长，上海职业教育协会会长；郭文富（1983-），男，上海市教科院职成教育研究所助理研究员，上海高职教育发展研究中心办公室副主任，上海师范大学博士生。

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国现代职业教育体系建设研究”（编号：12JZD041），主持人：李进。

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