服务型政府话语体系建构问题探讨

罗忠桓（怀化行政学院科研处，湖南　怀化　418000）



服务型政府话语体系建构问题探讨

罗忠桓
（怀化行政学院科研处，湖南怀化418000）

〔摘要〕服务型政府建设路径具有多样化属性，其中，一个重要的方面是要建构与服务型政府相匹配的话语体系。由于管理型政府话语的影响弱化了政府的形象，倒逼话语重建，助推服务型政府建设。服务型政府话语不同于管理型政府话语，它具有自己独特的话语体系。当前，需从话语价值、话语逻辑、话语形态、话语方式等方面着手，建立一套体现民本内涵要求的服务型政府话语体系，不断提升服务型政府建设水平。

〔关键词〕服务型政府；话语体系；话语建构

服务型政府建设路径具有多样化属性，建构与服务型政府相匹配的话语体系，转变相应的话语方式，是服务型政府建设的重要路径。不同于管理型政府，服务型政府具有独自内涵的话语体系，虽然其具体结构为话语的形态和话语的方式，但背后却反映了一种权力观、价值理念和话语形成的思维逻辑内容。服务型政府话语体系的建构应从话语逻辑、话语价值、话语形态、话语方式等四个方面着手，以不断提升服务型政府建设水平。

一、管理型政府话语向服务型政府话语的转换

“话语是指人们说出来或写出来的语言，以及借助于行动所表达出来的意愿和意义。从更广泛和深层次来看，话语是社会行动者所说出来的话，即言说活动，如言谈、讨论、辩论和批评等；是指一种表达利益、意见、建议与需求的行为，参与决策等；是指一种相互关系或互动过程”〔1〕。高尔基说过，语言是一切事实和思想的外衣。话语兼具表述方式、思维方式和行为方式三种功能。不同的行业或社会生活领域有不同的话语，政府和官员需靠适当的话语方式来表达主张、传达意图，以推进工作，即以言说事，以言行事，靠嘴巴去“说”或展示一种肢体语言、情绪表达，达到推动工作的目的，因此，政府和官员话语是一种履行职责的行政活动与行动。这种“说”展示了一定的话语方式，形成了一套话语体系，展示着政府和官员自身的话语形象，体现了政府话语体系和官员话语的伦理价值。一方面，政府模式是政府行政理念、行政体制、行政职能、行政目标、行政方法等方面体现出来的一种综合特定性，它们彼此之间是相互联系的，有什么理念就有什么样的体制，而一定的政府理念和体制，必然要求有相应的行政体制和管理方法。另一方面，政府模式的区分不仅体现在理念、职能、体制机制和行政方式上，也体现在话语体系和官员的话语方式上，因而官员的话语体系直接体现了政府的模式，也就是一定的政府模式的语言形式。而不同的话语方式展示了不同的行为理念和行政方式，一定的话语方式服务于一定的政府模式，可见每一种政府模式需要建立起相应的话语体系，话语是政府模式运行的工具。任何政府模式都具有其特定的话语体系。管理型政府、服务型政府各有其话语体系和官员的话语方式，并体现出各自独特的话语特点。

政府模式是由行政环境决定的，一定的社会形态决定和产生与之相适应的政府模式，也就是说，政府模式是由生产力决定的，其中一个重要方面是生产工具。在农耕社会，生产工具是镰刀和锄头等铁器，由此产生了以皇权为中心的统治型政府模式，从它的行政理念、行政体制、行政职能、行政目标和行政方法来看，全部是以围绕皇权的巩固和运行为目的，行政权力不具有公共性特征。从行政方式和手段层次来看，统治型政府的特征主要表现为行政的强制性、随意性和不可预见性的“人治”方式。在这样的政府模式中，话语体系是一种以“统治阶层”为中心的自说自话的独白话语体系，话语方式是居高临下的，话语权是垄断在少数统治者手里的，民众只能绝对服从不能质疑，它表明的是一种话语霸权的话语逻辑，这种话语体系和话语方式维护了以皇权为中心的社会等级秩序。

从农业文明发展到工业社会后，铁器让位于机器，机器成为主要生产工具，社会结构迅速分解和重构，此时就形成了新的行政环境。行政环境的改变推进政府模式走向了管理型政府，这种政府模式的最大特点是以政府为中心，相应地构建了行政理念、体制机制、职能、行政方法等，建构了相应的话语体系。在管理型政府模式中，话语权掌握在政府手中，以政府为中心建立起了管理型话语内容和体系，独白话语成为其话语方式。话语议题由政府设定，话语规则由政府制定，话语进程由政府主导，话语内容由政府创造，话语真伪由政府裁判，分析范式由政府提供。从统治型的话语到管理型的话语是政府话语的发展进步，但这只是从以君主为中心的统治阶层极少数人的话语到以政府为中心的话语的转变，话语方式有实质的不同。

当工业社会发展到信息社会、机器工具让位于互联网和电脑工具时，社会主体由群体化走向分散化、个体化，公共问题和诉求变得多样化和个性化，技术进步和社会变迁的结果以及行政环境的彻底改变，进而倒逼服务型政府模式的产生，民本位的理念以及由此产生的职能、构建的体制机制和行政方式导致了话语权和话语方式的彻底改变，民众的话语权得到了极大的提升，有条件与政府进行对话与协商，从而表达自己的意愿。建设服务型政府，首先体现在实践上，如政府职能转变和体制改革等，但同时也表现在一定的话语体系上。实践是本质、是内容，话语体系是表现、是形式，但两者又有着紧密的联系，话语体系不可能决定实质内容，但它是实质内容的反映，也是实质内容是否广为普及、是否深入人心、是否得到普遍赞同的晴雨表、温度计〔2〕。

二、服务型政府建设催生着话语体系的重建

从服务型政府建设和发展的过程来看，无非有以下几条途径：从自身改革来看，有体制改革途径、职能转变途径、行政方式转换途径等；从外部推进的方式来看，有法治化途径、行政文化建设途径、公民社会建设途径等。但笔者认为，服务型政府发展不仅是体制机制和职能行政方式转变的过程，同时也是政府话语方式转变的过程，需要从管理型话语向服务型话语转变，建立一套服务型政府的话语体系，在话语方式、话语逻辑、话语形式、话语价值或理念等方面与服务型政府的民本理念、体制机制和职能相呼应。由此，从话语体系入手推进服务型政府建设非常必要。

（一）管理型政府话语的影响弱化了政府的形象，倒逼话语重建，助推服务型政府建设

管理型政府模式下，政府的动机和目的是建立一个良好的层级秩序，最大限度地包揽一切事务，提供一切公共产品。它存在的合理性在于现行的社会体制如早前的计划经济体制发挥作用的结果，它的弊端在于政府权力太多太集中，体现在话语权方面，表现为话语议题的设定、话语规则的制定、话语真伪的裁判及话语分析范式的提供基本上都是由政府掌握。由此造成的难以回避的负面影响是话语的单向性，往往贯彻的是单向的自身意志，降低了与民众之间的互动过程和相互言说关系的功能，弱化了话语在政府公共管理中的言说作用，有时容易出现严重的话语形象危机。话语形象危机是管理型政府的一个如影随形的潜在风险。

管理型政府的话语风险是的确存在的，若要预防政府的话语形象危机，需要转变新的思路，关键是按照服务型政府的要求，建构一种新的话语体系，乃为题中之要义、治本之策。

（二）话语空间的扩大化催生了话语权利的平等化，这是话语变化的一个重要显现，倒逼服务型政府建设

全球化、市场化、工业化、信息化以及公民社会发展推进了话语的平等化、分散化，尤其是网络时代的到来和其本身的威力使得民众的公共话语空间不断扩大。目前，网络已成为网民参与社会治理的一种重要方式，对助推公民自身权利意识、独立意识和参与意识的形成具有重要作用。民众通过网络参与大大拓展了话语空间、话语效力，开启了社会民众参与公共事务的便捷时代，如网上论坛、博客、微博、微信等以独特而强大的方式，成为畅通民意平台、完善民主监督、约束政府行为的有效载体。网络使社会参与真正成为现实，民众可以真正发挥自己的力量。在网民总人数已经超过数亿人的中国，网民们交换信息、发表意见，已成为最直接和最有力的公共舆论。网络参政议政正在成为我国社会生活中的一支重要力量，网络推动了民间话语的崛起，壮大了民间话语的力量，发挥了民间话语的作用。如对政府人员不恰当的言行进行“围观”，表达关注和批判；对于政府发布的统计数据或调查结果等，直接表示质疑或怀疑；提出批评“权力”的话语，如“欺实马”、“俯卧撑”和“被字句”等，表达对官方话语的抗议；建构新的民间话语，如网民自行调查或组织调查团去获取真相〔1〕。这些行为不仅弱化了政府的话语权，对政府部门和行政人员的行为也是一种监督。

除了网络对话语空间的重构之外，另一个重要方面是社会权力多元化，公民逐渐成为制约权力和话语供给的重要力量，公民广泛参与行政过程，体现公民主体资格。另外，社会治理走向多中心化，形成了多元化的利益表达格局，社会治理要平衡各阶层、各利益主体的利益，需要各个治理主体坐下来平等协商对话。政府作为主要的社会治理责任主体，需要构建多元化的对话渠道，听取各个利益主体的诉求，民众提出意见—政府回应—再提出意见—政府再回应，通过这样的互动与博弈，寻求官方话语与民间话语的契合点，以达成共识，解决公共问题。在这样的技术和时代背景下，话语议题的设定、话语规则的制定等不再由政府单方面来掌握。政府只有适应，扬弃原本以自己为中心的话语体系和话语方式，建构适应时代和民本位的话语体系、话语方式及话语秩序。

（三）话语重建也是促进公民利益表达、实现公共产品供需对接、实现服务型政府为人民服务的终极价值的重要途径

我说，估计是个小偷，看见我吓跑了。刘伟说，我们快撤，去蓝夜电影院拿钱！我惊慌起来：“你们干完了？就这一会儿你们就干完了？”“你做得很好，”刘伟说，“完事了，意想不到的顺利！”

为人民服务是中国共产党的根本宗旨，党的路线方针的落实需要建立一个服务型的政府来实施。在过去很长一段时期内，管理型政府提供公共产品通常是从自我本位出发的，因此出现供需矛盾，主要责任在政府这一边。公共产品供给的“供不应求”“供不合求”与“供非所求”的状况很大程度上是政府话语的独白和民间话语的独白、信息交流不畅造成的。话语沟通、有效回应是解决公共产品供求矛盾的一个重要方面。加强话语互动，增强话语共识，建立回应型话语机制，是政府话语价值实现的途径与选择，不失为解决公共管理和公共服务中公共产品供给的“供不合求”与“供非所求”问题的解码。只有话语方式转变成服务型的话语体系和方式，才能最终促进服务型政府建设走向新的阶段，实现服务型政府建设的终极价值。

三、职能转变背景下服务型政府话语体系的建构

服务型政府建设不仅是体制机制和行政方式转变的过程，同时也是政府话语方式转变的过程，需要实现从管理型话语向服务型话语转变，建立一套体现民本内涵要求的服务型政府的话语体系，在话语价值、话语逻辑、话语形态、话语方式等方面与服务型政府的民本理念、体制机制和职能相呼应。

（一）话语价值的建构

不管何种形态的话语，首先体现为一种价值的评判和反映。服务型政府的话语价值构建体现在公共价值、民本价值、服务价值等方面。

在服务型政府建设中，政府话语的价值既要体现在满足民众利益解决的公共价值层面，也要体现在满足民众的情感需求的精神价值层面，民众得到的政府服务不但是解决问题的结果，满足实现公共利益的要求，同时也要满足解决问题过程的情感愉悦与享受，政府话语需要适应当前信息化时代的行政环境、公民社会等社会变化的要求。在话语权由政府掌握的时代，话语价值的评判是由政府决定的。在当今时代，政府话语价值需要从个别行政人员“随心”向民众“满意”的转变，转变到民众的价值取向和情感意愿上来，民众是一个个鲜活的权利独立的主体，有自己的价值判断和选择。政府话语的价值要求，不仅要围绕效率，更重要的是要了解并且满足公民提出的正当要求，话语价值要以追求公共利益、公共价值的最大化为目的，以人为本，一切为了人民，一切依靠人民，一切为了人的全面发展。

话语价值要体现出贯穿服务的本质要求。政府话语既然体现了行政理念、行政方式，那么，构建话语体系话语方式必然要从政府模式的基本要素和内在特质要求入手，从而进行建构。服务型政府话语体系不同于以政府本位建立起来的话语体系和话语方式，它必须体现公共服务的要求，表达公共服务的内容，在具体实践中应本着以下原则来构建：以社会和公民为本位，以管理是服务的手段、服务是根本目标的要求来构建；走出管理型政府权力和组织的层级化要求，按照服务型政府权力来源于社会的委托以及社会组织扁平化的要求来构建；走出暗箱操作的行政方法，按照以制度为基础、以公开透明的要求来构建；走出万能政府、无限政府的误区，按照政府职能有限以及服务的职能来构建。

服务型政府模式下，政府奉行公共治理多元中心主义，与社会公共组织乃至私人部门合作，共同提供公共产品与公共服务，强调公民是社会的主人，政府的责任是为整个经济社会提供统一规则，提供科学有序的发展战略和发展规划。在这个规划和战略的框架下，由社会各种组织、社会公民采取协调一致的行动，去追求大家共同的公共利益和社会目标。由此可见，现代政府话语必须贯彻主权在民、治权在民的要求，必须通过道德、法律、责任、透明、廉洁、公正、平等、效率等原则的审判，任何违背上述原则的话语体系都不符合服务型政府话语体系的要求，都是与时代格格不入的，都可能引起政府与民众的话语冲突。以服务为要求的话语和表达方式是整个话语体系价值的重要体现。

话语逻辑根源于话语价值的思考，来源于思维方式的不同。从不同的话语价值和思维方式出发，其话语遵循的逻辑也不同。任何政府模式都有与之相应的话语逻辑，从不同的思维方式和逻辑方式出发，政府的话语体系和官员话语方式也必然不同。话语是权力的产物，伴随着政府从管理型向服务型的转变，从政府独白的话语转向多元对话的话语是行政话语转变的方向，是现代服务型政府话语方式转变的路径，也是现实逻辑。独白话语是政府与民众各行其道的话语楚河汉界，这种话语方式是根深蒂固的政府权力本位，体现了自身强烈的话语意志及权力意志，它往往是忽视民众情感、利益、意愿需求的带强制性的居高临下的政府“通告”方式。传统管理型政府并非不提供公共产品和公共服务，而主要是从自身意愿出发，有些服务得不到对方的认同和点赞。与管理型政府模式的话语逻辑不同，服务型政府的话语逻辑形成依据或表意在于：第一，话语不是基于权力，而是基于法律、义务、责任、服务的认知而形成，表意建立在这些认知的基础上。第二，话语不是来源于垄断和独断，而是基于民主协商的共识而形成，无论推理还是归纳，都把服务、协商的理念贯穿其中。第三，话语不是基于自身利益而是基于公共利益和民众利益，与管理型政府的权力部门化、利益部门化不同，这种话语表达是以公共利益为本位的。第四，话语不是基于自身感受，而是基于实践、基于民众感受。话语的认知来源不是自身的经验和感知，而是来源于实践，来源于真理的认知，基于理性形成的话语形式，如“以公民本位”“服务价值”“透明公开”“公共利益”“公民权利本位”“民众情感”“公共产品”“民主法治”和“道德规范”等，从这些概念与其所反映的对象的关系来看，它是服务型政府话语逻辑思维的出发点及逻辑推理和归纳所在，体现了服务型政府的理念和价值要求。

（三）话语形态的建构

话语形态是话语的形式和内容相结合的结构形态。根据话语产生的场域和情境可以把政府和官员话语分为文本话语、工作话语、会议话语、网络话语四种形态。文本话语也叫书面话语，主要有法规、文件、标语口号、媒体宣传话语等“公文”话语。工作话语有谈话、指导等话语形态。会议是推进工作的一种重要形式，会议话语关系到会议的效果，主要有报告、现场讲话等话语形态。网络话语主要是博客、微博、微信等话语形态。基于服务型政府的话语逻辑来构建词汇、语句，话语的表意必须贯穿服务型政府的理念要求。如“摸着石头过河、不管白猫黑猫逮着老鼠就是好猫、发展是硬道理、改革开放是决定中国命运的一招”等话语是表达改革开放初期我国政府行政的话语体系。当今，服务型政府话语体系应该是由这些词汇语句构成的，如“公民社会、公共理念、公共产品、公共服务、政府服务、以民为本、透明公开、依法办事、公共责任、公民权利、讲规矩、合作、协同、伙伴关系、多中心治理、职能转变、您好、需要为您提供什么服务”等等，这是服务型政府话语形态的词句表达形式。建设服务型政府，应该把与之相应的话语体系提炼出来，进行传播、普及，使大众接受、认同，话语形态的构建应走大众化道路，为民众所接受和认可。

（四）话语方式的建构

话语方式是话语的表达手段或言说方式、表意方式。所谓言说方式，从“言以表意”而言，实为表意方式。构建服务型政府的话语方式，要从训话、通告向记叙、描述讨论、说明的话语方式转变，也就是从独白到协商对话的转变。一般来说，任何行政话语都同时包含了独白和协商对话的元素〔1〕，协商对话是现代社会的本质，服务型政府话语是一种以协商互动为主的话语言说方式。协商对话是回归公民权力本位和权利本位的话语方式，这种话语方式改变了以往那种政府官员与民众的话语地位，政府从说教者转变成倾听者，从话语发布者转变成民众话语意愿的执行者。解决现代社会复杂的公共问题仅仅由政府采用强制性手段是难以行通的，需要多方主体、利益主体坐下来平等协商，找到解决问题的公约数和交集，政府应在尊重民意的基础上制定决策，解决公共问题，提供公共服务，协商对话的话语方式的根本要求是彼此平等和接纳、尊重和理解。文字表达、口头叙述、情感表现应以大众化为要求，通俗易懂，亲切平和，贴近群众；从独白到协商的话语方式转变实际上是从强制话语、专断性话语、主人话语方式向大众化话语、共识型话语、说理型话语转变。共识型话语是服务型政府的重要共识，是基于双方话语互动形成的。话语共识是政府与民众话语意愿的公约数，这个公约数越大，共识也就越多。话语共识的形成不仅取决于政府对民众话语利益诉求与愿望的回应和满足，也取决于话语方式对接民众情感的幅度。回应意味着政府对民众话语和要求的接纳与反应，从而采取措施解决相应问题，这是政府话语的终极本质，即解决公共问题、实现公共责任的担当。因此，如果在话语传递中，政府话语能够对民间话语有充分的理解和尊重，营造互动对话的机会，通过有效的协商，及时回应民众的诉求，就可以实现政府与民间积极的良性的话语互动，构建理性、和谐的话语互动模式。

四、服务型政府话语体系建构应注意之点

从理论上说，话语是政府模式实现的语言形态，每一种政府模式都有其相适应的话语形态，或者说话语形态是为一种政府模式服务的。法治化、道德化、行政体制改革是服务型政府建设的外在路径和手段，而职能转变、话语形态的建构则是其内在的内容和形态。服务型政府建设必须建构相应的包括话语理念、话语逻辑、话语价值、话语形态、话语方式等一系列子要素的各个方面的话语体系。但是在这里要特别说明的是，服务型政府的话语和民众的话语是辩证统一的、有机耦合的，不是对立的。民众话语是为了更好地表达公共利益的意愿，更好地参与公共事务的管理，更好地协助政府生产和供给公共产品，更好地配合政府实现公众利益。在服务型政府模式语境中，政府和民众的话语权地位“一边倒”现象不存在。民众的话语权地位提升了，在公共事务治理中能更好地表达自己的意愿，与政府协商对话解决公共问题，从而成为公共事务治理体系中的一个主体。因此“话语权转移”不是民众全面“接收”政府的话语权，否定政府的话语权；服务型政府话语从话语理念、话语逻辑、话语价值、话语形态、话语方式转变到以民为本位的轨道上来，只是话语体系要摒弃“替民作主”的观念，从“想当然”为群众谋利益到考虑群众意愿和意见后为群众谋利益，从原来的“管理理念”到现在的“服务理念”的转变，从而消除“供非所求”的现象和“好心办坏事”的现象。换句话说，把考虑群众的意愿和需要放在重要的位置，以更好地为实现公共利益服务，避免发生群众要“衣服”政府可能给“面包”、群众要“面包”政府可能给“面包车”的情况。这样一来，群众话语和政府话语的有机耦合就可实现政府供给和群众需求的有机统一。

从实际来看，新中国成立后建立的管理型政府具有中国特色，与学界从理论上定义的管理型政府的“造像”有着许多不同之处。因为我们的政府是在党的领导下的人民政府，各级人民政府都是把党的全心全意为人民服务的宗旨贯彻到自己的工作中，贯穿到公共事务管理中。习近平总书记提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，这就要求创新党的领导方式和机制。因此，从管理型政府到服务型政府的话语转变不是全盘抛弃，而是扬弃和发展。管理型政府话语体系适应了新中国成立后党治国理政的需要，充分发挥了历史作用，同时留下了宝贵的话语财富。服务型政府话语的建构需要吸收这些宝贵的话语财富，使之成为自己话语体系的重要内容，同时摒弃不符合现代政府要求的话语“遗存”。

总之，在服务型政府模式下，话语理念、话语价值、话语逻辑、话语形态、话语方式中任何要素的建构目的都是更好地契合实现党的全心全意为人民服务的宗旨，更好地契合党的群众路线，更好地契合党推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，更好地契合到党的“四个全面”战略中来。

〔参考文献〕

〔1〕韩志明.网络时代行政话语模式从独白走向对话〔J〕.东南学术，2012（5）：76-87.

〔2〕专家谈中国话语体系大众化：部分人嘲笑官方语言〔EB/ OL〕.（2012-05-15）.http：//politics.people.com.cn/GB/101380/ 17892304.html.

责任编辑李雯

〔作者简介〕罗忠桓（1970-），男，湖南新化人，怀化行政学院科研处副教授，主要研究方向为治理理论与实践。

〔收稿日期〕2016-01-园3

〔中图分类号〕D63

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009-1203（2016）01-0065-05