基于不动产登记服务的电子政务流程再造研究

蔡苏赟



基于不动产登记服务的电子政务流程再造研究

蔡苏赟

（漳州市房地产交易与房屋权属登记发证中心，福建漳州 363000）

党的十八大提出加快政府职能转变，进一步强化政府公共服务意识，建立服务型的政府职能，提升行政事业单位的工作绩效和服务水平。在这样的背景下，在不动产登记整合实施的过程中要运用流程再造思维，结合迅猛发展的互联网技术，对不动产登记的电子政务进行重组和完善，打破不动产登记传统服务模式，打造新型服务平台。

不动产登记；电子政务；流程再造；互联网+

电子政务是指政府行政部门运用现代计算机和网络技术，将其内外部的管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组等一系列程序后，再到网上实现，以打破时间、空间以及部门分隔的制约，从而为社会公众以及自身提供一体化的精简、高效、优质、廉洁公平的管理和服务[1]。电子政务运用现代计算机及网络技术，超越传统行政部门间及部门内部的界限，打造一个统一对外的完整的线上政府，使得民众可以比传统方式更加简易快捷的获得政府提供的各种服务和信息。

电子政务从20世纪90年代开始萌芽，一直被赋予提高行政理效率，实现“部门互联互通，资源共享”的期望。“十一五”期间中央明确提出电子政务要实现“全面提高政府的社会管理能力与公共服务水平，全方位的向社会提供优质、高效、规范、透明的服务”的重要职能，电子政务在发展目标与发展定位上的变化，深刻地反映了十六大以来我国政府体制正在经历“从管制型政府向服务型政府转变”的重大转型[2]。

传统的政务流程是建立在政府组织科层结构的基础上，行政机构根据职能进行条块分割，部门职能单一。行政部门的工作一般被分解成由基层一线工作人员收集资料、逐级汇总、分层分析决策、制定相应的行政决策，最后再指导基层执行等阶段。由于整个业务数据只能按物理距离和职能要求被分别安排在不同部门及位置，数据资料的传输增加了交接环节和复杂程度，其中也存在非常多的重复性劳动，许多单位甚至要建立专门的部门来交接和处理同样或由其他部门产生的信息，囿于过去的技术手段还无法实现整个流程的融合统一。这些情况导致了政府效率无法提升，部门间争功诿过。

政务流程再造（Government Process Reengineering，简称GPR）与企业流程再造异本同源，是根据企业业务流程再造的基本理论，针对政府行政部门内部业务流程的特点进行的改革，政府政务流程的优化升级必然给政府带来全新的面貌。

一、不动产登记概况特点及其电子政务建设设想

不动产登记是专门机关根据法定程序将不动产或者不动产权利记载或者不记载于特定薄册上，进而产生特定法律结果的现象，其中，专门机关被称为“不动产登记机关”，特定薄册被称为“不动产登记薄”[3]。随着经济的高速发展及社会形态的变化，不动产物权的地位也在发生深刻变化，不动产由过去“相对静止的状态”逐渐演变为 “频繁变化的状态”，这种变化直接提高了不动产物权在各种社会活动中地位。不动产登记在我国是一项面广量大、涉及亿万单位和家庭的巨大工程。但以往的不动产纸质登记程序繁琐，完成登记所需的程序及所耗时间与当今群众所要求的便捷高效相去甚远。随着社会的发展经济活动的活跃，在这样的大背景下，不动产登记电子化即不动产电子政务建设顺势而生。不动产登记机构作为提供公共服务的机构，直接面对的是广大办事群众，其服务质量的好坏，关系到权利人的物权交易能否及时高效的完成，关系到群众对公共服务的评价，直接关系到政府的办事效率及在人民群众心目中的形象。在不动产电子政务中，不动产登记机关依然存在，只是从窗口登记服务转变为后台信息审查的角色，不动产登记簿则由现代计算机所取代，电子登记信息依靠网络进行存储。

二、不动产登记现状分析

（一）不动产登记现状

1.政策现状。2007 年出台的《物权法》在第十条中规定“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”明确要求建立不动产统一登记制度。2013 年通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中，明确包括房屋登记、土地登记、林地登记、草原登记、滩涂登记等类别均统一整合为不动产登记。在此之后，中央编办在《关于整合不动产登记职责的通知》中明确了国土资源部门承担不动产整合职责，牵头建立不动产登记信息管理基础平台，以实现不动产审批、转移和登记信息的互通和共享，从而实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”。2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行，2016年1月1日《不动产登记暂行条例实施细则》开始实施，同年6月份，国土资源部出台《不动产登记操作规范（试行）》。这一系列工作标志着不动产统一登记制度作为成熟市场经济国家实行的一项基本的物权制度，在我国已从理论阶段走向实践操作阶段。

2.不动产登记现状。（1）效率方面。不动产登记职能的整合，既要维护不动产交易安全，确定不动产权利归属，保护不动产权利人的合法权益，同时也有提升登记效率的要求，这就要求不动产登记机构提高数据利用转换率，完善不动产登记数据公示公开。同时，由于不动产登记与户口、工商注册、抵押贷款息息相关，因此，不动产登记必须充分考虑效率问题。不动产登记启动伊始，人员问题、平台问题、工作程序都需要实践进行检验，如何提高窗口受理速度，减少申请人往返次数，提高窗口进件效率；如何规范不动产登记程序，减少自由裁量空间，提升登记效率，都是需要重点关注的问题。（2）登记电子自动化方面。由于传统的登记方式以纸质登记薄为主，尽管近年来在信息化建设的推动下，很多部门都开始了业务电子化的探索，但在某种程度上来说，只是将传统登记程序搬到网络上去，“重管理、轻服务”和“重电子、轻政务”的情况十分普遍。部门网站提供的服务形式有限、内容单一、与民众互动差，社会对登记信息的需求与信息供给之间存在差距；一些单位领导干部对信息化缺乏全面深刻的认识，纯粹为了信息化而信息化，忽视系统的实际应用，在技术和经济上缺乏后续开发和维护保障等等问题普遍存在。

（二）不动产登记电子政务建设的主要问题

1.信息孤岛现象。由于不动产登记是由房屋登记、土地登记、林地滩涂登记等不同登记类型整合而来，各登记部门原先已建立完整完善的信息系统且数据类型多样，数据资源在各个部门之间无法得到共享和交换，信息资源得不到有效的整合，造成一个个信息孤岛。在信息孤岛现象的影响下，各个部门信息系统无法协同工作，交流产生障碍，由此引起登记效率低下，公众服务满意程度低。

不动产登记过程中信息孤岛现象产生的原因有以下三个方面：一方面，现行的管理模式中，各个部门以职责为限各自为政，缺乏高一层级的管理单位的统一的管理和约束，而同级部门间的协调配合经验较少，合作意识比较薄弱；另一方面，标准体系建立这一基础性工作滞后于业务应用需求，各单位建立信息系统的存储标准、数据定义、数据关联均使用该单位系统国家部委制定的标准，而这些部委的标准并不一致，因此增大了各个部门间数据交换和共享的难度。最后是基层工作人员对于电子政务的认识存在不足，他们并不认可数据资源共享的必要性和紧迫性。随着社会的信息化发展的趋势愈演愈烈,社会公众提供信息资源服务已成为民众认为政府所履行的职责中的很重要的一部分。可是由于部分工作人员缺乏相关意识，认为信息资源的使用仅仅意味着收集和整理，并没有将信息资源看作是可共享互通的，才使得信息孤岛的情况不仅没有减少，反而不可避免的越来越多的出现。

2.片面重视电子化，忽视业务流程优化。不动产登记电子政务建设的重点应放在对现有业务流程和环节进行梳理、分析和优化，而不是简单将传统的工作模式照搬上网。许多部门在电子政务建设只是把传统的操作流程照搬上网，并没能做到以民众的需要为中心来进行完善和优化业务流程环节，不能化繁为简，所以不仅造成效率提不上去，还在一定程度影响了员工工作的主动积极性。另外，不动产登记往往涉及多个部门（如税务、房管、林业、农业、海洋等相关部门），需要多个部门流程的相互衔接，但是由于各部门各自为政，往往只重视本部门的局部流程，无法兼顾大局，结果往往不仅使得整个工作流程环节运转不顺畅，甚至相互制约，从而影响了电子政务系统的整体效能。

3.流程对外封闭，缺乏与民众的互动。电子政务要打造“流程清晰、运行透明、政务公开、监督高效的阳光政府”[4]，打破暗箱操作、消除信息垄断，杜绝权利寻租成为必然要求。而传统的登记流程存在的问题之一就是流程不透明，尽管有对外承诺完成的工作日时限，但能够清晰及时地了解事项的办理进度成为办事群众在信息化高度发达背景下对登记机构服务提出的更高要求。其次，互动形式单一，无论是受理登记的前期咨询，还是办理过程中的答疑解惑，办事群众与登记机构互动沟通的途径十分有限。

三、不动产登记电子政务建设对策

（一）尽快完成不动产登记机构平台整合统一工作

职责和机构整合不仅是不动产统一登记工作的前提和基础，也是不动产统一登记工作依法行政的组织保障。2016年1月7日，国土资源部党组书记、部长、国家土地总督察姜大明在全国国土资源工作会议上宣布，截至目前，全国335个市（地、州、盟）、2 789个县（市、区、旗）完成职责机构整合，占比分别达到100%和98%[5]，目前全国不动产登记机构整合工作基本完成。事实上，市场服务与管理功能同样迫切要求不动产登记机构统一，原因主要体现在两个方面：一方面，当事人需要一个信息量集中、种类集中的登记机构办理不动产登记事务。在社会主义市场经济活动中，涉及不动产的交易流转和抵押担保的登记越来越多，比如买房，就需要办理房产所有权登记、土地使用权登记，如要按揭贷款，还可能要进行房地产抵押登记等，这些频繁的经济活动需要一个统一又方便的登记机构，简化手续，提高整个不动产市场的流转效率。另一方面，公示相对方需要一个统一的机构或系统来快捷查询不动产物权信息。不动产登记机构是一个集中记载不动产物权及其变动的详细信息的重要场所，并为不动产市场提供信息服务，在法律许可的范围内将其提供给全社会。如果在统一的不动产登记机构公布各种不动产信息，相比在分散的各种不动产登记机构公布信息，既降低了成本，又利于传播[6]。因此，机构整合是不动产统一登记工作顺利开展的必要前提。但是，不动产登记开始启动，由于在平台建设处于初级阶段，多种数据还未完成统一融合，数据的使用效率低，纸质资料的依存度高。在这种情况下，登记工作的完成时间离群众的要求还有很大的差距，所以当务之急应是有序推进不动产登记平台的统一工作。

（二）不动产登记电子政务的流程再造

1.在流程再造过程中结合“互联网+”思维。“互联网+”就是指“互联网+行业”，指传统行业利用先进的通信网络技术，将传统行业与互联网平台进行有机结合，并利用大数据分析，提升效率，提高服务水平，以创造行业新的发展形态。互联网作为受众面最广，最便捷的媒介，用于不动产登记的政策宣传和公示，可以及时准确推送政策信息，用于建立不动产登记信息的公示和信息收集、反馈平台，可实时获知用户需求，从而改进、提升不动产登记服务；通过设立不动产登记预约平台，对收集到的不动产登记信息和申请人申请信息进行数据分析，可实现虚拟世界的零距离交流和现实中办理的无缝对接，将线上服务和线下办理（O2O）相结合，提前获取用户需求，提升不动产登记受理效率；用于搭建不动产综合服务平台，可以获取各类不动产基本信息，依托于大数据分析，可以为重大决策提供数据支持。

2.基于“一窗式”的流程再造研究。评价电子政务活动成效的最重要的标准应该是：公众是否需要，公众是否满意。因此对传统的不动产登记管理模式和流程的反思以及对未来网络环境下新的服务内容和工作方式的构想应该成为电子政务的一项重要的内容。在以往“一站式”政务服务的背景之下，不动产登记提供“一窗式”服务，可以为广大办事群众提供更加高效便捷的不动产登记服务。结合“互联网+”思维再造后的流程以群众满意为目标，具有两个基本特征，一是以群众的需求为中心，二是跨越职能部门所属单位的现有边界。在传统的不动产登记管理模式中，登记部门服务供给方式单一、部门之间及所属不同业务窗口均较为独立,要得到一项具体的服务可能需要个人直接与多个部门的有关业务窗口进行交流和互动，通常以报送纸质材料及申请资料为主要形式。在这一过程中，大量的沟通以及交流活动都需要由公众个人承担。我国现有的不动产登记，涉及的部门不止一个，常常包含房产、土地及税务、银行、公积金等部门，传统的不动产登记模式给公众的直接印象仍是手续复杂繁琐。结合“互联网+”思维再造后的流程，通过对多种多源异构的不动产登记信息进行整合，实现了不动产登记信息在不同部门间无障碍传输互动，减少纸质材料的重复递送，大大提高政务效率，极大赢得公众的服务满意度。

3.建立不动产登记预约平台。将不动产登记申请程序搬到线上，实现线上预约和线下办理，能较好的解决以往大厅办理登记排队等候时间长、过程繁琐的难题，通过系统的窗口指引性的填报申请表办理预约服务。可以结合各种新媒体，利用微信或者APP、微博等形式，开通预约平台，方便民众通过预约办理登记业务。由于提前掌握了申请者的相关信息，窗口人员可提前给予指导并录入相关信息，窗口进件效率得以有效提升。

[1] 王洗尘. 信息技术与电子政务一走进信息时代的电子政务[Ｍ]. 北京:清华大学出版社,2003.

[2] 张维迎. 中国电子政务研究报告(2006年)[Ｍ]. 北京:北京大学出版社,2007.

[3] 李昊,常鹏翱,叶金强,高润恒. 不动产登记程序的制度建构[Ｍ]. 北京:北京大学出版社,2005.

[4] [美]迈克尔·哈默,詹姆斯·钱皮. 改造企业——再生策略的蓝本[M]. 杨幼兰译,英国:牛顿出版公司,1995.

[5] 国土资源部地籍司司长、不动产登记局局长王广华受访.[J]. 聚焦国土,2015(1):37.

[6] 程啸. 论我国不动产登记机构[J]. 不动产登记论坛,2011,7(上半月刊):30.

（责任编辑：黄文丽）

The study of e-government process re-engineering based on real estate registration service

CAI Su-yun

(Zhangzhou registration and certification center for real estate transaction and housing management, Zhangzhou, Fujian, 363000, China)

The Eighteenth National Congress of the CPC proposed to accelerate the transformation of government functions, to further strengthen the concept of government's public service, to establish a service-oriented government, to improve the work performance and service levels of the administrative institutions. This paper mainly discusses, under this background, how to use the re-engineering thinking in the process of the implementation of integration in real estate registration, and it combines with the rapid developing Internet technology, to restructure and improve e-government for the real estate registration, to break the traditional service mode in the real estate registration and to create a new service platform.

real estate registration; e-government; re-engineering; internet plus

1673-1417（2016）04-0041-04

10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2016.04.0008

D630

A

2016－09－17

蔡苏赟（1984—），女，福建漳州人，经济师，硕士，研究方向：公共管理。