本案该不该处罚承租人

◎张趁心



本案该不该处罚承租人

◎张趁心

案 例

某乡供销社原有下属计划经济年代棉花收购站一处，面积2.3亩，有旧房5间，由于供销社经营业务调整，多年不再收购棉花，该地一直长期闲置。2016年乡供销社未经国土资源部门批准，以20万元期限20年出租给王某建宾馆，双方签订出租合同并对合同进行了司法公证。随后，王某将旧房拆除重建一座三层的宾馆。国土资源局发现后对该乡供销社立案调查处理，做出没收违法所得，并处违法所得一定比例的罚款。但在对承租方应该不应该处罚的问题上产生了两种意见：

第一种意见认为应该处罚承租人。

双方签订的出租合同违反了《土地管理法》第二条第二款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”依据《土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，应由国土资源部门立案调查，将违法建筑物移交财政部门给以没收。

第二种意见认为：不能对承租人进行处罚。

因为承租人是通过签订出租合同的方式取得该地一定期限内的土地使用权，如果违法那是供销社违法出租，首先应该追究供销社非法出租土地的责任，而不应该追究承租人的责任。因为出租人出租所以承租人才承租，承租人没有过错，承租方建设宾馆是不是违反双方签订的出租合同，应由法院做出裁定，属于民事行为的范畴，是另一种法律关系，不是土地管理法调整的范围。因此只能处理出租方某乡供销社，不能处理承租方王某。

分 析

笔者认同第一种意见。就本案而言，该乡供销社和王某通过签订出租合同的方式将棉花收购站的使用权进行了再次转移，而且还进行了司法公证，表面上看是出租，实际上进行了变相的非法买卖，以出租形式掩盖违法买卖行为。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条对划拨土地使用权的出租有着严格的限制条件，对划拨国有土地使用权的出租应当具备直接补交出让金或者以出租效益抵交出让金的条件方能出租，显然供销社的行为不具备以上条件。

一旦发现这种违法行为，执法部门只能先对出租方供销社进行查处，而对正在施工的承租方则没有适用的法律条款和手段进行制止和处罚，因为不属于直接的非法占地，只有在国土资源部门对出租方下达的《行政处罚决定》生效以后，出租方无异议或者双方出租的民事合同经过法院撤销的情况下，依据《土地管理法》第七十三条才能对承租方的建筑物移交财政部门进行没收。

虽然《行政处罚决定》生效后可以间接认定双方出租的民事行为违法无效，但是国土资源部门无资格、也无权力直接认定双方出租行为的违法性，一旦过早介入或者同时对出租方、承租方予以处理，国土资源部门可能要承担承租方提起的行政复议或者起诉的法律后果。

同时，供销社主要负责人涉嫌犯罪。通过变相出租实际上造成了划拨国有土地使用权的长期转移，实则是国有资产的流失。供销社一旦要解除合同收回该土地使用权，必然会给承租方经济补偿，到头来得不偿失，损害的还是国家的利益，所以应该追究供销社主要负责人私自买卖划拨国有土地的刑事责任，以儆效尤。

反 思

笔者从事执法监察工作多年，从执法者的角度和立场看，无论是现行的《土地管理法》还是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，都是对集体土地或者国有土地合法拥有者限制和处罚的条款较多，但对通过其他违法途径（比如非法出租和转让）取得使用权的单位和个人进行处罚的条款尚不确切或者不清晰，特别是对正在施工的违法建筑物的制止缺乏有效手段，有时显得力不从心甚至束手无策，导致在日常执法操作中存在一定的困难和风险，这也是国土资源法律法规亟待修改和完善的地方。

（作者单位：西华县国土资源局）