产业集聚区土地利用存在的问题与对策——以濮阳市为例

◎ 王玮 李建军



产业集聚区土地利用存在的问题与对策
——以濮阳市为例

◎ 王玮 李建军

我国经济发展进入新常态以来，党中央、国务院尤其重视土地节约集约利用问题，土地利用方式正在发生重大变化，节约集约利用，做优增量、盘活存量，以资源利用方式转变促进经济发展方式转变和结构调整，已成为土地保障发展的大方向。近年来，濮阳市8个产业集聚区建设取得了显著成效，但8个产业集聚区土地利用现状家底不清，土地利用低效、闲置现象比较普遍。

一、濮阳市产业集聚区概况

2008年底，濮阳市辖区布置了3个产业集聚区，县域布置了5个产业集聚区，规划总面积为8967公顷，其中建成区（起步区）2163公顷，发展区3116公顷，控制区3688公顷。2011年，按照上级安排，根据各自发展需求，除台前县产业集聚区外，其余7个产业集聚区分别进行了产业集聚区调整扩区，扩区后8个产业集聚区规划总面积11851公顷，其中起步区4780公顷、发展区2107公顷、控制区4964公顷。

据实地调查，2014年底8个产业集聚区共有建设项目710个，项目总用地面积3124.4736公顷，占规划土地总面积的26.36%。其中已批已供项目359个，用地1666.772公顷，分别占项目个数和总用地面积的50.56%、53.35%；已批未供已用项目104个，用地515.5714公顷，分别占项目个数和总用地面积的14.65%、16.50%；已批未供未用项目68个，用地505.4935公顷，分别占项目个数和总用地面积的9.58%、16.18%；未批未供已用项目179个，用地435.6287公顷，分别占项目个数和总用地面积的25.21%、13.94%。已修道路用地876.7275公顷，占产业集聚区规划总面积的7.40%；规划区域内农村原有建设用地1795.1473公顷，农用地6499.6542公顷。

二、土地利用现状分析

区位熵又称专门化率，是由哈盖特（P.Haggett）首先提出并运用于区位分析中，反映某一产业部门的专业化程度，以及某一区域在高层次区域的地位和作用。经计算，濮阳市经济技术产业集聚区区位熵最高，濮阳县、清丰县和濮阳市产业集聚区区位熵低于1，表明这3个产业集聚区工业集聚程度还没达到濮阳市8个产业集聚区的平均水平，不需要扩区，急需布置企业。

根据最新文件规定，结合濮阳市8个产业集聚区区位和经济发展实际，选择土地利用现状、土地利用效益和土地管理绩效3个方面、6个因素、14个因子建立评价模型，对濮阳市8个产业集聚区进行土地利用节约集约评价。采用特尔斐法，确定评价因子的权重，权重值在0～1之间，且同一子因素下各因子权重值之和为1。计算得出，8个产业集聚区土地节约集约利用程度较低，土地节约集约利用任重道远。

三、濮阳市产业集聚区存在的问题

规划选址仓促。2008年9月，省发改委要求每个县在年底之前必须规划定位一个产业集聚区。由于要求上报时间紧，各产业集聚区没来得及进行选址可行性研究和论证，在控规和有关规划没有审批，未完全依据本地产业优势和发展前景来科学规划主导产业和辅助产业的情况下，仓促划出一块区域，临时研究确定产业主导方向，就上报审批，留下“先有孩子、后找娘”的弊端，大部分产业集聚区有关规划到2014年才经审核获批。初始设计的缺陷，造成了产业集聚区规划的主导产业和新引进的大型建设项目不相匹配，形成集聚区内大量土地没项目入驻与个别大型项目因不符合规划和环评受阻无法入驻，以及产业发展规划、土地利用规划、空间布局规划相互不衔接、不协调等现象存在。实践中，个别县（区）在土地利用过程中表现为土地供给跟着项目走，为了吸引项目落地，随意调整变更规划，规划没有起到引导产业布局和筛选项目进区的作用。

缺乏节约集约用地观念。县（区）政府财政收入很大一部分要靠土地收益及企业纳税，在区位及工业基础优势不明显的情况下，靠土地、税收等优惠政策来吸引企业入驻，无暇考虑土地节约集约利用。为加快经济增长速度，急于见成效，招商引资竞相压价，在地价、税收等方面给予一系列地方性优惠条件，且突破了国家土地、税收法规及相关政策，个别县（区）不惜任何代价见资就引，却没有考虑到这些投资是否适合自身的类型，最终导致大量国有土地资产的流失。由于招商引资承诺的部分优惠条件与上位国家政策不一致，实际运行中有些条件无法兑现落实，投资商与地方政府之间出现矛盾纠纷，影响项目建设进度，致使企业土地闲置、低效利用和抛荒等现象时有发生。再者，地方为了产业集聚区的扩区升级，不考虑本地区位、交通、资源等条件和产业发展实际，互相攀比求大，盲目虚报项目，搞政绩工程，导致土地浪费现象普遍。8个产业集聚区年地均GDP产出为1534.5025万元/公顷，年地均税收81.3363万元/公顷。

土地征收率低。截止到2014年底，8个产业集聚区获批建设用地平均征收率为42%。近年来，由于“被征地农民土地权益得不到最大化”“被征地农民社会保障机制有欠完善之处，农民后顾之忧解决尚不到位”“征地历史问题解决不到位”和地方政府征地过程中的外部经济性违法违规用地行为等原因，濮阳市征地补偿安置工作进展缓慢，被征地农民拒绝领取征地补偿款，组织群体性越级上访，阻挠建设项目进场的事件时有发生，严重影响了社会经济发展和社会稳定大局。

土地利用率低，难以发挥集聚效应。目前，濮阳市工业用地公开出让前，对项目投资和容积率均做出了明确要求，并写进了土地出让合同。但项目建成后，因缺乏有效的实际投资到位核查确认机制，仅靠一个或几个部门很难核定项目投资规模是否到位，工业用地项目实际利用率和容积率偏低。濮阳市8个产业集聚区710个项目中，只有22个项目容积率大于等于1，且基本上为配套建设的公寓项目。平均建筑密度和工矿仓储用地平均建筑密度都在45%以下，远低于省国土资源厅规定60%的标准。标准厂房占地率与省定标准差距大，已批未供土地，占项目总用地面积的32.67%，70%以上的企业或车间都处于停产或半停产状态。

违法用地比例高。濮阳市8个产业集聚区内已批未供已用项目104个，面积515.5714公顷，分别占项目总个数和用地面积的14.65%、16.50%；未批未供已用项目179个，面积435.6287公顷，分别占项目总个数和用地面积的25.21%、13.94%。违法违规用地项目和面积分别占项目总个数和用地面积的39.86%、30.44%，产业集聚区内大部分已修道路、所有的驾校、80%以上的加油站都是违法违规用地，土地利用违法违规严重。

四、濮阳市产业集聚区土地利用工作的建议

充分发挥规划对产业集聚区用地的管控作用。严格落实土地利用总体规划对产业集聚区土地利用的整体安排，产业集聚区的设立、扩区、调区必须位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，不符合的应坚决予以取缔或核减面积。编制产业集聚区土地节约集约利用专项规划，细化各类用地节约集约利用要求，引导产业用地紧凑布局、集约发展。

支持战略性新兴产业发展，研究制定差别化政策。研究支持战略性新兴产业发展的地价、供地政策，促进新兴产业在产业集聚区集聚，推动产业集聚区的升级转型。研究制定差别化管理政策，强化分类指导，对资源紧缺、土地市场竞争激烈的产业集聚区，积极探索分期供地、租赁供地。积极建设多层标准厂房，引导无特殊工艺要求的企业通过租赁或购买标准厂房的方式进行生产。

加强用地结构控制，凸显产业用地主导特征。立足产业集聚区功能定位，适当加大工矿仓储用地比例。集中建设企业非生产性配套设施，提高基础设施共享程度和利用效率。严格控制房地产开发，产业集聚区用地不以产业为主的，应适时调整区位或予以撤销、核减面积。

积极推进土地市场化配置，提高资源配置效率。扩大土地有偿使用范围，严格执行土地招拍挂政策和工业用地最低出让价标准。强化合同约定与管理，探索将节约集约用地要求、处置方式和退出机制等作为产业集聚区土地出让约定条款，并实施动态监管。建立企业集约用地的奖惩机制。

坚持内涵整合挖潜，盘活闲置和低效用地。积极开展用地结构性挖潜，鼓励和引导企业对现有建设用地进行再开发、再调整、再利用，不断提高现有用地利用强度，增加有效发展空间，继续加大对闲置土地的处置力度。采取回购、鼓励二次开发等方式积极盘活利用低效用地。

完善集约利用评价考核体系，加快建立健全退出机制。研究建立土地集约利用动态评价体系，以亩产（亩均建设用地产出、亩均建设用地税收、亩均建设用地投资强度）论英雄，扩大评价成果应用范围，将其作为产业集聚区扩区、升级、退出、用地安排、指标奖惩等的基本依据。适时表彰节约集约模范产业集聚区，加大对先进典型的宣传力度。对土地利用效率低、发展状况差的产业集聚区，予以通报整改、降级、核减面积或撤销，引导产业集聚区合理珍惜利用土地资源，促进产业集聚区长远、健康发展。

（作者单位：甘肃农业大学 濮阳县国土资源局）