论国际金融组织表决权机制的缺陷与重构——兼论中国在亚投行的决策机制设计

李佳佳

(郑州大学 法学院， 郑州 450001)



论国际金融组织表决权机制的缺陷与重构
——兼论中国在亚投行的决策机制设计

李佳佳

(郑州大学 法学院， 郑州 450001)

国际金融组织与其他国际组织相比，具有主权性、股权性及双重性的组织特性，这也导致国际金融组织表决权机制存在公平与效率的矛盾、一票否决权的滥用等诸多弊端。因此，通过协调兼顾公平与效率的关系、完善表决权各类型的不足、规制一票否决权的滥用等措施重构国际金融组织表决权机制，既是国际金融组织自身改革的主要途径，也是各国重塑国际金融新秩序的重要举措。通过股权分配、表决规则、表决权重等制度设计，中国在亚投行的表决机制设计具有独到和开创性的意义。

国际金融组织；表决权机制；表决权；亚投行

国际金融组织是二战后国际组织的“后起之秀”，是战后各国重建及经济繁荣的重要推力，也是维系当今世界金融体系的支柱。但其发展至今在性质、表决程序和议事规则等方面多有弊端。面对美国主导的国际金融秩序，一方面国际社会渴望改革现存国际金融旧秩序，另一方面，由于美国手握各主要国际金融组织一票否决权，使改革努力多次功亏一篑。亚投行的组建将会打破这一局面。亚投行确立了自身新的规制、新的体系、新的主体，并广为发达国家与发展中国家所接受，东西方国家在建立国际金融新秩序的努力上也首度达成高度一致。

1 国际金融组织表决权机制一般理论

国际金融组织虽有别于联合国等政府间国际政治组织，也有别于世界贸易组织这类世界经济贸易组织，但在表决权机制的重要性及必要性认识上却无差异，表决权机制作为组织的“首脑”机制统领着组织的组建、决策、运行、改革发展等各个方面。

1.1 国际金融组织表决权机制定义和类型

国际金融组织表决权，目前在国际条约或国际组织协定及在学界或实务中均无明确的定义。根据各国国内法特别是公司法的规定，表决权(Voting right)是指公司股东因承担和履行了对公司的出资等义务，根据合同约定及法律规定而享有的在公司决策治理过程中自由、充分表达自我意志的权利[1]。表决权是股东权的重要构成部分，股东通过自己所享有的表决权来实现对公司的决策、运行和治理。据此，可以将国际金融组织表决权定义为：国际金融组织各成员方因参加国际金融组织，缴纳股本资金并依此获得的对组织的决策、运作和治理的资格权利。国际金融组织表决权机制即为成员方表决权的形成、分配和行使机制。

根据当今各主要国际金融组织的组建公约或协定中对表决程序的规定及表决权行使实践，现今国际金融组织表决权的行使方式及主要类型有：全体通过制、多数通过制(包括简单多数制和特别多数制)、协商一致制和加权表决制。其中，前两种表决权类型较为基础和普遍，广泛存在于国际组织的表决程序中，不存在理论和实践争议。而协商一致制与加权表决制相比而言均存有争议和质疑。首先，协商一致制强调通过一种非表决程序，并允许成员方做出妥协、保留和单方解释来协调各成员方不同意志，从而获得使条约或事项尽快达成共同一致的效果。这种表决程序以意见冲突方的意志协调方式取代正式的投票程序，因而成为一种非经表决的表决程序。该表决程序甚至不被认定为一种真正的表决权行使类型。其次，加权表决制的创立可以说是国际金融机构对国际组织表决程序的创新发展，它是组织在各成员方拥有基本投票权的基础上，综合考虑成员方的人口规模、经济实力、所做贡献等因素，给予成员方除基本投票权、股份投票权外的额外表决份额。实践中，加权表决权不能单独行使，必须依托基本表决机制，如全体通过制和多数通过制配套使用。因此，严格意义上讲，加权表决制并非一种独立的、完整的表决程序和类型。

1.2 一票否决权

有表决就会有否决，否决权是表决程序这枚“硬币”的另一面，否决权是表决权的重要内容。国际组织法中虽然没有对否决权的明确定义，但否决权却广泛适用于当今国际组织的表决权实践中，如联合国安理会“大国一致原则”和“双重否决权”、世界贸易组织争端解决机制中有关成立专家组决策中的“反向一致”否决权、国际货币基金组织中美国所拥有的实质否决权等。而一票否决权则是否决权程序中更为特殊甚至极端的表现形式。考察各国国内法及国际立法，也不存在对一票否决权严格和确切的定义。通过国际组织对一票否决权的充分实践，可以将一票否决权界定为：一票否决权又称单独否决权，即某一组织或集团内的单一成员方以其所拥有的全部投票权重，完全阻却组织或集团欲通过或达成的表决事项或共同意志的权力[2]。从表决的主体上来看，一票否决权是一种“少数否决多数”的表决机制；从表决权重上分析，一票否决权行使极可能是“集中股权否决多数股权”的行为。现代国际金融机构中一票否决权是普遍存在的，其优势在于表决权与管理权的权责统一，表决过程高效迅捷，但由于某些大国的滥用，其弊端也是显而易见的。

1.3 国际金融组织表决权的性质

公司法中，表决权是一种固有权、共益权和单独股东权[3]；政府间国际政治组织中表决权体现为一种国家的固有权利，表现出更为明显的国家主权平等性。国际金融组织虽具有国内法上公司法人机构的某些组织、运行和管理特性[4]，但却具有更强的国际性及政府公权力属性。也正是国际金融组织的这些特殊属性，使其表决权机制特性与其他国际政治、经济组织的表决机制存在较大差别。

(1)主权性。国家主权原则是国际社会普遍接受和遵守的基本原则，国家主权平等原则也是现代国际法的基本原则。当今国际组织，不论其成立目的、宗旨、性质和活动范围存在何种差异，均以尊重和维护各成员国主权为其前提要旨。国家以平等主权者身份参加国际组织，取得并行使表决权，共担责任，共享权益。因此，国家主权平等性也是国际金融组织及其表决权的第一属性。

(2)股权性。股权性是国际金融组织表决权最表征的特性。主要表现为国际金融组织表决权分配及行使的差异性。一方面，成员方通过股本认缴来分配股权，出于经济实力、参与程度的差异，各方股份占比也不尽相同。这就产生了表决权的第一次分配差异——股权表决权差异。另一方面，国际金融组织通过给予有能力方加权表决权重，使组织内表决权的构成由传统的“一国一票”发展为“基础票、股权票+加权票”的“一国数票”形式。这也极有可能造成表决权行使过程中投票权的过度集中和一票否决权的形成。国际金融组织表决权的股权性既是对传统表决权构成的突破，也是对主权平等性原则的冲击，且这种普遍的股权性投票权分配及表决程序，主要存在于国际金融组织之中，甚至可以说是国际金融组织表决权的特有属性，并且这种股权性对国家主权平等性的限制有时超出了对主权合理合法限制的范畴。

(3)双重性。国际金融机构表决权的双重性表现为两方面：一是国际金融组织表决权表现为主权平等性与股权性两者之间的相互依存关系。国际金融组织表决权的性质不能单一界定为主权平等性或股权性，两者虽然在某种程度上存在冲突，但不能简单地将它们对立看待，更不能以一方面否定另一方面。两者是对立统一的关系，即国际金融组织表决权的属性是具有主权性和股权性双重属性。二是国际金融组织表决权的双重性表现为国家主权平等性和股权性两者之间的相互限制关系。即在国际金融组织表决权机制中，国家主权原则应根据建立国际金融机构所追求的共同价值目标和谋求合作共赢的共同愿望而得到合理合法的限制，为此主权成员国应适度让渡相关国家主权。而表决权的股权性首先要受到主权原则的限制，其次要受到组织目的宗旨限制，最后要受到国际金融组织运行发展的限制，以防止股权原则的过度扩大化。

2 国际金融组织表决权机制的缺陷

2.1 性质之争——效率与公平的博弈

从表决权的行使角度看，国际金融组织表决机制的主权平等性与股权性的关系可以理解为表决效率与表决公平的关系。主权平等性要求表决程序与表决权的分配要尊重每个成员国的主权与参与诉求，每个主权成员国作为组织的一员平等地参与组织的组建、表决和管理。通过“一国一票”原则自由、完全地参与决策，每一成员国不论领土大小、人口规模、经济发展状况，所持有的投票权具有同等效力。因此，国际金融组织的主权属性是对公平正义的追求与体现。股东权则强调国际金融组织公司性这一组织特点，强调在机构决策和管理过程中的高效原则。严格适用的高效表决程序可以更迅速地将表决事项付诸实施，实现预期目的。但现实情况是，如果严格按照一国一票的投票表决程序，则国际金融机构的主要表决权重将属于数量众多的发展中国家，这将使投票权的分配与经济实力、金融发展水平产生倒挂，必将导致发展中国家与发达国家的矛盾冲突，不利于国际金融的发展，也不利于国际金融组织作用的发挥。但如果按照股权性要求进行股权分配和议事决策，则资金充足、金融发达、管理经验丰富的发达国家也必将挤压广大发展中国家的表决空间。因此，这种公平与效率的失调广泛存在于当今国际金融组织表决机制的设计之中。

2.2 国际金融组织表决类型的不足

现代国际组织虽早已摈弃单一的表决类型，而采用混合式的表决权行使方式，即针对不同表决事项，综合采用多种表决类型。这虽有效地解决了单一表决形式带来的弊端，但并未从根本上解决现行各类表决形式所固有的缺陷。首先，全体一致制的缺陷在于当某些或某个成员国利益及需求不能得到满足时，可能会出现少数或者一个成员国否决绝大多数国家的共同意志，从而导致表决意图的落空，这也将对国际组织日后运行及作用的充分发挥造成深远的负面影响。其次，多数通过制的缺陷在于“多数”可能不考虑“少数”合理的反对意见，强行推动并通过表决决议，即使表决事项或者程序与某些少数成员国具体国情或国家根本利益不符，进而损害这些成员国的国家利益，但因其处于“少数票”地位，得不到表决程序的支持和救济。再次，协商一致制的缺陷在于为了尽可能达成一致意见而允许成员国对决议及日后的执行做出保留或自行解释[5]，从而绕开严格的表决程序，借助漫长的协商程序逐步达成统一意见，表决效率低下；同时，这种不透明的、非正式的表决程序也易遭受强权政治及表决交易的干预，公正性受到质疑。最后，加权表决制则是一种非独立、从属性的表决方式，不仅本身不能独立实施，而且容易产生表决权过度集中的风险。

2.3 表决权过度集中与一票否决权的负面危害

表决权的过度集中与一票否决权的滥用，是当代国际金融组织表决权机制的最大弊端。

国际金融组织表决权过度集中主要有两种类型。一是表决权的绝对集中，即某一成员国所拥有的表决权权重绝对多于组织内其他任一成员国。以世界银行和亚洲开发银行为例，美国在世界银行的持股比例为15.85%，作为第三大股东的中国持股比例仅为4.42%。美国在亚洲开发银行的持股比例为15.57%，同期中国只有4.29%。因此，美国坐享世界银行和亚洲开发银行第一大股东权利，同时拥有两家银行一票否决权。二是表决权的相对集中，即某一成员国虽然在表决权份额上相较他国并不占有绝对优势，但由于表决规则设计缺陷、国家联盟的意见分歧、域外国家表决权的分散等原因，具有表决权权重相对优势的国家同样获得了一票否决权。以国际货币基金组织为例，美国在IMF理事会拥有的投票权虽不及欧盟的一半，但IMF规定所有重要事项表决采用85%的多数通过制，这就使得美国虽然在表决权重上不占据绝对优势，但却因议事规则的规定而变相取得了一票否决权。广大发展中国家及新兴经济体国家在国际金融组织及世界金融秩序中无力发声，各方多次努力的IMF改革方案，也因美国反复行使一票否决权而无果而终。

3 国际金融组织表决权的重构

3.1 公平与效率的协调兼顾

国际组织，包括国际金融组织存在的意义在于它是各国、各民族人民进行国际交往与合作的主要平台与途径，其目的宗旨在于消除摩擦、纠纷甚至战争冲突等不和谐因素，谋求国际社会共同进步与发展，促进国际社会繁荣和谐。同时，国际组织中的国际金融组织又有其个性。国际金融组织既要面对资本运作过程中市场波动、政局动荡、政府违约、货币贬值等风险，又要与其他类型国际组织间在竞争中保持合作关系，还需处理组织内部收益盈亏等问题。故高效的公司化资本运作形式和管理形式也是国际金融组织建立和发展所必须的。因此，国际金融组织目的和宗旨的公平属性和管理运行上的高效要求是国际金融组织存在和发展不可分割的两个方面，根本目标和宗旨的实现要以严守公平为本，具体管理运行过程中要坚持效率为先。以此协调两者的对立统一关系，可以找到共同发力的平衡点。

3.2 完善国际金融组织各表决权类型

国际金融组织混合式表决权机制的设计有利于取各种表决类型之所长，但却无法克其固有缺陷之所短。因此，要完善国际金融组织表决权机制，第一步则应革除各表决权行使类型的弊端。首先，全体一致通过制的优点在于表决的高效性，缺点则是易导致少数否决多数情况的发生。因此，应通过调整适用全体通过制表决事项的范围，实现扬长避短。即缩减实质性事项和业务性事项的适用数量，增加非实质性和非业务性事项的适用情形。其次，简单多数制虽然表决程序简单高效，但也为个别国家一票否决权的行使提供了程序上的可能和便利。特别多数制在表决的有效性上不仅要求法定投票权的多数，还要求参加投票主体的多数，表决结果是表决权重与投票主体的综合。因此，改革多数通过制，就应在表决事项设计上尽可能压缩简单多数制的适用范围，增加特别多数制适用空间。再次，改进协商一致制。一是要将其制度化、规范化，将其作为国际金融组织正式决策程序明确规定于法律文本中，赋予其正式的法律地位；二是要对成员国的保留和解释性声明等做出明确具体的限制，如有损组织的目的与宗旨，则启动成员国资格中止或退出机制；三是要对协商的时间过程做出限制，如耗时长久而不决，则立刻启动投票表决程序。最后，加权表决制虽不是一种独立意义上的表决程序，但它既可以破除表决权分配的一国独大，也可能导致一票否决权的产生。因此，要根据具体议事规则的设计并配合其他表决类型，合理规划和行使这把“双刃剑”。

3.3 规制表决权过度集中与一票否决权

国际社会的共同发展，国家间的合作共赢，国家意志的协调统一，以及合理的和运行良好的国际经济金融新秩序的建立，是国际金融组织的根本出发点，而表决权的过度集中及一票否决权的形成及滥用，都与之相背离。因此，国际金融组织必须重视和消除表决权过度集中及一票否决权滥用问题。具体措施有：一是通过章程与制度设计，确立表决权过度集中的标准，从根本上破除表决权过度集中及一票否决权的形成；二是通过股权分配设计，依程序或依成员方申请，稀释股权过度集中成员方份额，增加其他成员方持股比例；三是通过表决事项设计，明确区分国际金融组织管理运行中的实质性、业务性事项和程序性、非业务性事项，严格规制一票否决权在实质性、业务性事项中适用的情形；四是降低表决通过所要求的表决权比例，如可以规定表决事项如得到总投票权的65%即可通过。这样，即使一成员国拥有该组织30%投票权，也不能形成绝对的一票否决权；五是在国际金融组织中设立表决审议、监督和上诉机构，对表决权过度集中及一票否决权形成与行使进行严格审查、监督，对使用集中表决权(一票否决权)的表决议案，可依成员方申请或依组织职权要求上诉机构审议，上诉机构可根据法定情形决定是否维持、改变或撤销已决动议或提议重启表决程序。

4 中国在亚投行的表决权设计

4.1 亚投行的组织性质

根据《亚洲基础设施投资银行协定》对亚投行的组建目的、参加主体、募股筹资、运行机制等相关内容的规定，可对亚投行作出如下定性：首先，亚投行是原始资本来源于创始国及后加入会员国认缴的出资，并通过资本借贷重点支持意向国基础设施建设的专门性银行类国际金融组织；其次，亚投行57个创始国中有亚洲国家34个，欧洲国家18个，大洋洲国家2个，非洲国家2个，南美洲国家1个[6]，因此，从成员国数量及分布来分析，亚投行为区域性政府间开放型国际组织；最后，从资本构成及股权分配份额来看，亚洲域内国家占股权总数的75%，域外国家占25%，即亚投行是不同于北约、独联体组织等由某一国家主导的非主导型国际组织[7]。总之，亚投行是一个专门性、区域性、开放型、政府间、非主导型银行类国际金融组织，也具有国际金融组织的一般特性。

4.2 中国在亚投行的表决权重分析

按照亚投行协定的计算规则和创始成员国共同约定的出资比例，中国初始认缴股本为297.8亿美元，享有26.06%投票权，成为亚投行第一大股东，并暂时拥有一票否决权。对此，应全面、客观看待目前中国在亚投行的地位。首先，作为亚投行的最先发起人和牵头国家，同时又是最大出资方，中国取得第一大股东和一票否决权是各方共同制定的客观规则运行的结果，是其综合国力及权责担当的体现，是其他创始成员国对中国共谋发展诚意的信赖与支持。其次，亚投行是一个极具开放性的国际金融组织，除57个创始会员国外，将会有更多国家陆续加入并出资取得股权，届时中国的出资比例及股权占比将逐步得到转移和稀释，中国作为第一大股东的股权会逐步下降，一票否决权也将随之丧失。第三，与其他广大发展中国家一样，中国长期受制于在二战后建立并由美国主导的国际金融旧秩序。鉴于此，在组建亚投行过程中，中国绝不刻意谋求一票否决权，而会充分考虑广大发展中国家的意愿，协调组织内发达国家与发展中国家利益诉求，共同协商，共谋发展。最后，现存国际金融组织中，发展中国家虽占居成员国数量绝对多数，但主要股本及表决权无一例外地由发达国家掌控，发展中国家始终处于主体多数、表决权少数的地位。中国组建的亚投行有力地改变了这一局面，它是亚洲第一个由发展中国家组建并主导的世界性金融组织，也势必将广大发展中国家的愿望及代表性最大化。

4.3 亚投行决策机制设计

4.3.1 股权分配设计

亚投行的法定股本为1 000亿美元，远高于亚洲开发银行、国际复兴开发银行及国际货币基金组织，其股权分配有以下特点：第一，兼顾域内域外。亚投行协定规定域内国家资本占总股本的75%，域外国家占总股本的25%，域内国家占股比例明显高于亚洲开发银行域内国家占股60%的要求。这一设计使域内成员处于控股和支配地位，充分体现了组织的区域性，也实现了域内主导、兼顾域外的股权分配预期。第二，亚投行成员国中，域内国家多为发展中国家，域外国家多为在资金、管理和技术上处于优势地位的发达国家。这一股权分配设计，可以有效防止亚投行被域外国家“反客为主”，同时有助于利用域外发达国家资金、管理和技术上的优势。第三，中国在亚投行组建初期就做出承诺认缴股本500亿美元并在将来自愿稀释股本占比[8]，这既为亚投行的早日组建运行提供了资金支持，也反映了中国的大国担当与合作诚意。

4.3.2 表决权重设计

亚投行协定第二十八条规定了成员国表决权的构成。据此可知：首先，成员国投票权由基本投票权、股份投票权和创始会员国投票权三部分组成，其中给予创始会员国以独享的创始会员国投票权，这在当前国际金融组织甚至是国际组织中实属唯一，可谓创举；其次，亚投行表决权构成中并未采纳多数金融组织通行的加权投票权设计，其用意在强调注重平等合作、共促发展的意愿，破除加权投票权在现行国际金融组织中所产生的种种弊端。再次，规定基本投票权是全体成员基本投票权、股份投票权和创始成员投票权总和的12%。这既体现了各成员国间的平等性，又确保了基本投票权权重恒定，不因股份投票权的增长而受到额度上的稀释和权能上的削弱。最后，规定了成员方的投票权与股权份额相当原则。由于基本投票权与创始会员国投票权相对固定，成员国如要增加其股权，唯一途径是根据协定申请增加认缴或法定股本增加时依条件认缴。具体包括两种情形：一是新成员国加入认缴份额或原成员国申请增持，不能使域内成员持有股本在总股本中的比例降至75%以下，除非理事会超级多数投票通过；二是在法定股本增加时，各成员方如要增持股份，其增持部分占总增加股本的比例应与此次增资前其认缴股本占原总认缴股本的比例相同。

4.3.3 表决规则设计

亚投行协定第二十八条第一项明确规定了亚投行的表决规则为多数通过制，包括简单多数通过制、特别多数通过制和超级多数通过制，其中简单多数通过制是亚投行基础表决规则。首先，亚投行协定第一次提出了超级多数通过制的定义和概念，并且涉及亚投行在股本认缴、净收入的分配和处置、董事选任及董事会运作、理事选任及理事会运作、行长的任命、成员国权利义务、资产分配、协定修改等各方面重要事项，是适用最为广泛的表决规则。简单多数规制多适用于一般理事会事项之中。其次，亚投行超级多数通过制要求理事人数占理事总数的2/3以上，投票权不低于成员总投票权的3/4，因此在理事数及投票权占比上的要求均低于国际货币基金组织所要求的重大事项须得85%投票权的要求。再次，亚投行协定第五十三条规定，对退出银行的权利、第七条第三款和第四款规定的对负债的各种限制、第五条第四款规定的关于购买股本的各项权利的修改，须得“理事会全票通过方可进行”。该条款确定了一致通过制的适用范围。最后，根据协定第二十四条第三项及第二十七条第四项的规定，初显亚投行适用协商一致之可能。因此，亚投行表决规则的设计可概括为以简单多数为基础，超级多数、特别多数为支撑，全体一致为个别的表决规则体系。

4.3.4 决策及相关机构设计

首先，亚投行确立了理事会为银行的最高权力机关及决策首脑的权利运行机制。其次，形成了董事会行使银行章程权力及理事会决议的决策执行机制。再次，制定了以银行行长为核心的银行业务管理机制。最后，建立了包括仲裁在内的争议解决程序；同时规定，董事会、理事会可根据具体业务需要按协定规定设立与职权和业务相关的附属机构，并制定相关章程。

[1] 刘俊海.股份有限公司股东权的保护[M].北京：法律出版社，2004:252.

[2] 李佳佳.国际组织表决权制度探析[J].吉林省经济管理干部学院学报,2016(2):19-21.

[3] 张敬茹.公司股东权探析[J].西安财经学院学报,2003,16(4):65-66.

[4] 左海聪,安文靖.多边开发银行决策机制探析——兼论对亚洲基础设施银行的启示[J].中国高校社会科学,2015(4):108-158.

[5] 张长龙.改革国际金融组织表决权集中制度的新思路[J].法学论坛,2007(2):58-65.

[6] AIIB.MembershipStatus[EB/OL].[2016-05-15].http://www.aiib.org/html/aboutus/introduction/Membership.htm.

[7] 赵冠峰.国际组织分类方式新探[J].同济大学学报(社会科学版)，2010,21(6):52-60.

[8] 包运成.论亚洲基础设施投资银行决策机制的构建[J].河北法学,2015,33(8):125-134.

(责任编辑：张同学)

Key words: international financial institutions; voting mechanism; voting; AII

On the Defects and Reconstruction of the Voting Rights Mechanism of the International Financial Organizations——Also on the Design of the Decision Mechanism of AIIB

LI Jia-jia

(Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

The international financial organizations and other international organizations, compared with its sovereignty, ownership and dual organizational characteristics, which also led to the fairness and efficiency of the opposition, one vote veto the misuse and abuse of many drawbacks exist in international financial organizations of voting mechanism. Therefore, through the coordination of both the relationship between fairness and efficiency, improving voting rights of each type of lack of regulation, one vote veto abuse measures to reconstruction of the international financial organizations of voting mechanism, is reshaping the world international gold financial new order. Through the system design of the equity allocation, the voting rules and the voting weights, the design of the voting mechanism of AIIB by China is unique and creative.

2016—05—25

李佳佳(1986—)，男，河南信阳人，硕士生，主要研究方向为国际经济法、国际组织法。

1671-6906(2016)05-0064-06

DF962

A

10.3969/j.issn.1671-6906.2016.05.013