我国社会养老服务发展路径选择

李占乐， 王方方

(郑州大学 公共管理学院， 郑州 450001)



我国社会养老服务发展路径选择

李占乐， 王方方

(郑州大学 公共管理学院， 郑州 450001)

我国当前面临严重的老龄化形势，需要大力发展社会养老服务业。本文总结了我国社会养老服务发展的状况和成效，从居家养老服务、政府作用发挥和机构养老服务三方面分析了社会养老服务发展存在的问题，提出了坚持发挥政府的主导作用、扩大社会养老服务供给主体、丰富养老服务的内容和形式、拓宽养老服务的资金来源渠道、扩大养老服务的人员队伍等养老服务发展的路径。

社会养老服务；居家养老；机构养老

在工业化、城镇化迅猛发展的今天，生活成本、养育成本大大提高，加上我国长期实行一胎化计划生育政策，我国人口出生率逐渐降低。同时，基于科学技术的突飞猛进与广泛应用，医疗水平迅速提高，人口寿命得以延长。这些因素导致我国迅速进入了老龄化社会。全国老龄委发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出：我国60岁及以上老年人口数量到2020年将达到2.45 亿，到2050年将超过4亿；到2030年和2050 年，我国60岁及以上老年人口占总人口比重将分别超过20%和25%[1]。面临如此严峻的老龄化形势，需要大力发展社会养老服务业。如何选择合适的发展路径，实现社会养老服务的快速健康发展，是我国政府和社会各界一直关注和努力解决的重要课题。

1 我国社会养老服务发展的状况和成效

在传统计划经济时期，我国的社会养老服务主要由政府及单位主导，且多集中于城镇行政和企事业单位。在城镇，有工作单位的城镇居民的养老服务由其所在单位负责，单位负责提供退休职工的养老金和医疗、护理、娱乐等养老服务。无工作单位的城镇居民的养老服务则由民政部门负责，但民政部门一般只针对“三无”老人提供收养服务，且养老服务标准较低。农村的社会养老服务则较为单一，主要实行“五保”供养制度。即农村的“三无”老人由集体组织提供“保吃、保穿、保住、保医、保葬”5个方面的养老服务。这种养老服务体制与当时的经济体制相适应，基本上为人民群众提供了符合当时经济发展水平的养老保障。

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制改革的推进，人民群众生活水平不断提高，养老服务需求日益强烈，原有的养老服务体制已不适应社会发展的需求，养老服务开始向产业化、社会化、市场化方向发展，各种新的养老服务模式相继出现，如家庭养老、居家养老、机构养老、旅游养老、以房养老等。与此同时，各类资本纷纷投入养老服务产业，各类社会养老机构纷纷设立。我国的养老服务业形成政府提供养老公共服务、社会组织提供非营利性养老服务、企业提供营利性养老服务的三足鼎立格局，呈现出迅猛发展的态势。

在社会养老服务快速发展过程中，政府对社会养老服务供给体制和自身角色的认识由模糊逐步变得明确，对养老服务的责任承担由“缺位”向“到位”转变。21世纪初，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的社会化养老服务供给体制被政府明确提出。近年来，随着人口老龄化的日益严重，我国各级政府越来越重视发展社会养老服务业。

在政府政策引导与资金投入支持下，面对全社会巨大的社会养老服务需求，我国社会养老服务业发展势头迅猛。截至2015年年底，全国各类养老服务机构和设施11.6万个，比上年增长23.4%。其中:注册登记的养老服务机构2.8万个，社区养老服务机构和设施2.6万个，互助型养老设施6.2万个；各类养老床位672.7万张，比上年增长16.4%(每千名老年人拥有养老床位30.3张，比上年增长11.4%),其中社区留宿和日间照料床位298.1万张[2]。

2 我国当前社会养老服务发展存在的问题

近年来，我国经济发展迅速，已成为世界第二大经济体，人口老龄化问题也日益严重。虽然我国社会养老服务发展取得了显著的成绩，但是，与庞大的老年人口数量以及他们多样化的需求相比，目前的养老服务发展还远远满足不了社会需求。比如，就床位数来说，目前全国总供给量只占老年人总数的2.6%，与巨大的老年人院舍需求相比杯水车薪，与国际社会5%～7%的通行标准也相差甚远。此外，贫困、边远地区的养老机构以及依靠民间力量建立的养老机构由于缺少经费和资源，服务内容既单一，又与老年人日益增长的多样化需求拉开更大差距。

2.1 居家养老服务方面

(1)传统家庭养老难以为继。传统的大家庭不可避免地随着中国社会的现代化进程的推进而走向解体，这对于发挥家庭成员间互帮互助的作用是极其不利的。同时，随着社会人口流动的不断加快，空巢家庭更加普遍，单靠传统的家庭养老已经不现实，需要社会多方参与养老服务，实现由传统家庭养老为主向社会支持参与的新型居家养老为主、机构养老为辅转变。此外，受到原有计划生育政策的影响，独生子女家庭数量大幅增加，“四二一”家庭结构给年轻人带来的生活压力更大，再加上时间的有限和大家庭资源的缺乏，大大削弱了传统家庭养老的优势。

(2)居家养老服务内容单一。运用老年心理学理论，从社会支持系统的角度分析老年人的心理、精神发展趋势，可以得出结论：老年人可以通过自己的爱好来选择满足自身需求的方式，或者从社会可以提供的服务中提升自己的精神生活质量。养老服务的内容单一是目前居家养老服务面临的最大问题。现阶段，我国居家养老所能提供的服务还主要停留在日常生活护理和家政服务等基础性层面上，老年人心理呵护、精神慰藉以及社会参与支持等方面的项目十分欠缺。

2.2 政府作用发挥方面

(1)制度建设滞后。为了解决养老问题，国家制定的制度、颁布的政策也不少，有社会福利、养老服务等制度法规，有税收减免、补贴等优惠政策，也有关于养老服务方面的各种规划等。虽然我国社会主义制度具有优越性，经济发展也比较迅速，但是政府在养老等社会职能的履行上还存在欠缺：一是政策法规尚不健全，未能考虑到方方面面；二是制度执行、政策落实不到位，有的制度成为摆设；三是缺少科学的准入退出机制，在不同性质的服务主体之间缺乏公平竞争；四是缺乏完善的监督管理体系。

(2)政府角色缺位。目前，有些地方政府和相关职能部门对社会养老服务的重要性和紧迫性认识不到位，还没有将养老服务的发展纳入到当地经济社会发展的整体规划中去。此外，目前居家养老服务存在组织机构分工不明确、没有统一制度规范、管理漏洞较多等问题，难以有效满足社会养老的基本需求。政府在养老服务社会化方面存在缺位、越位的现象。比如，在社会养老服务的主导性上，对老年人需求的把握不到位，不能及时梳理和整合有限的养老服务资源，过多承担对独居老人的照料责任；在养老服务的社会力量引入方面，对社会组织的扶持培育及专业人员队伍的建设不到位，而给予的行政干预却过多；从养老服务社会化监管角度来讲，政府部门存在监管标准更新慢、价格监管力度小等问题；未能扮演好维护公平公正的角色，如对失独家庭、患病老人的关注度不够，服务资源配置不能实现全覆盖等[3]。

(3)资金投入不足。目前，我国政府购买居家养老服务的资金不充足，对社区老年人的补贴标准还比较低，这导致老年人享受到的服务内容较为有限，难以满足老年人的日常养老需求。此外，社会民间资本进入养老服务业较少，居家养老服务规模较小。笔者通过实地调查发现，不少老年人觉得有的服务项目收费太高而不愿接受。

2.3 机构养老服务方面

(1)公办养老机构难以满足老人需要。公办养老机构承担我国大部分的机构养老服务。目前我国公办养老机构提供养老服务的价格确定机制仍然是单一的政府定价机制，市场机制缺失。而且,在养老服务市场上，政府由于获取信息的能力有限，很难根据有限的信息对养老服务合理定价，政府确定的价格往往偏高。同时，由于历史原因，目前我国公办养老机构同时提供公共产品和私人产品两种性质的服务，引致总量供给不足、区域分布不均、种类搭配不合理、行业发展环境恶化、内部改善动力缺失等一系列问题[4]。

(2)民办养老机构服务质量不高。调查发现，当前我国民办养老机构存在以下问题：养老床位需求旺盛，但正常营业的民办机构规模难以满足现有需求；服务供给水平低；服务内容单一、服务项目不足；服务团队综合素质偏低、专业性不强；缺少合作的定点医院，医养结合难[5]。同时，这些机构自身发展也存在场地有限、自建房少、政府补贴较少、市场竞争能力较弱、民办非企业性质与企业化运营管理方式之间的矛盾等诸多困境。

3 我国社会养老服务发展的路径选择

如果一个国家的年轻人口数量与老年人口数量之比出现急速降低或者严重失衡，这个国家将为之支付高昂的经济成本和社会成本。如果不能有效预测或做好充分应对此种问题的准备，那么即使它是一个极其富有的国家，严重的老龄化问题也可能将其拖至崩溃的境地。为有效应对人口老化问题和规模不断扩大的养老服务需求，必须克服和消除我国养老服务发展存在的问题和困境。为此，应从以下5个方面着手，采取有力措施，促进和实现我国社会养老服务的快速健康发展。

(1)坚持发挥政府的主导作用。各级政府要加强政策指导，不断健全促进社会养老服务发展的政策；加大政府财政投入和政策减免优惠力度，充分发挥政府的资金支持和政策导向作用；研究制定社会化养老服务机构标准化体系，开展有针对性的养老服务机构标准化认证工作；采用试点方式进行社会养老服务模式的探索，并总结推广经验，扩大覆盖面；政府出台政策措施，加强养老服务队伍建设，提升服务人员的专业素质和专业水平。

(2)扩大社会养老服务供给主体。在养老服务的供给主体方面，除了促进财政支持的公办养老机构改革发展以外，还要为各种类型的民办养老机构营造公平公正政策环境，不断引入和扩大养老服务供给主体。主要措施包括：通过政府购买社会组织服务的方式鼓励有条件的社会服务机构参与养老服务供给；鼓励各类企业投资发展养老服务产业；在社区层面推广“小老人”服务“老老人”的老人群体自我提供养老服务的互助养老、合作养老新模式，等等。

(3)丰富养老服务的内容和形式。在实现养老服务社会化的过程中，应不断丰富养老服务的内容和形式，对老年人的日常生活、医疗护理、文化娱乐、精神慰藉等需求充分给予满足。目前，各地已经探索出许多养老服务的形式，如建立老年人个人信息档案和健康状况检测卡、发放养老服务代金券和高龄养老津贴、设立专业的老年人心理咨询站点或开通心理咨询服务热线、开展老年病预防等健康保健知识的宣传普及、举办各种空中老年大学、网上老年大学、老年家庭教育等[6]。这些行之有效的举措应大力推广和普及。

(4)拓宽养老服务的资金来源渠道。社会养老服务具有一定的公益性，投资回报率偏低甚至为零，私人资本和企业投资的积极性不高，因此发展资金短缺是其长期面临的难题之一。为此，除了传统的财政拨款、财政补贴、服务性收费、慈善捐赠等资金筹集方式之外，应不断拓宽养老服务的资金筹集渠道。应积极运用引进境外资本、举办拍卖义卖等慈善活动、发行社会福利彩票或体育彩票等资金筹集方式，不断增强社会各界对养老服务业领域的资金支持力度。

(5)扩大养老服务的人员队伍。尊老爱幼是中华民族的传统美德。提倡全社会尊老、敬老、爱老、养老，实现社会养老服务的全民参与，是我国社会养老服务发展的必然趋势。为此，应广泛动员社会各方面力量参与养老服务事业，充分发挥老人配偶、子女、兄弟姐妹、朋友、邻居、社区服务人员、社区企事业单位人员和志愿者队伍(只要年满18周岁)的作用，为社会养老服务业的发展壮大贡献力量。

[1] 全国老龄工作委员会办公室.中国人口老龄化发展趋势预测研究报告[EB/OL].[2016-05-28].http://www．Cncaprc.gov.cn/info/1408.html.

[2] 国家民政部. 2015年社会服务发展统计公报[EB/OL]. (2016-07-11). http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607/20160700001136.shtml.

[3] 谢润洁.城市养老服务社会化过程中区级政府角色定位分析[D].上海：上海师范大学，2013：41-44.

[4] 程启智，罗飞.中国公办养老机构改革改制路径选择[J].河北经贸大学学报，2016,37(2):48.

[5] 黎剑锋.民办养老机构服务供给现状及对策研究[D].厦门：厦门大学，2014：33-34.

[6] 白岩岩.上海市居家养老服务多元化实现路径研究[D].上海：上海工程技术大学，2014：78-103.

(责任编辑：张同学)

Key words: social pension services; home-based pension services: institutional pension services

The Development Paths of Social Pension Services in China

LI Zhan-le, WANG Fang-fang

(Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

At present, China is facing serious aging problem and needs to vigorously develop social pension services. This paper summarizes the current situation and achievement of social pension services in China, and analyzes the problems and difficulties in the development of social pension services from 3 aspects: home pension services, role of the government and institutional pension services. On this basis, the author puts forward the development path of persisting the leading role of the government, enlarging the supply sectors of social pension services, enriching the contents and forms of the pension services, widening the sources of funding of pension services and expanding the personnel team of pension services.

2016-07-16

河南省软科学研究计划项目(152400410431)

李占乐(1973-)，男，河南洛阳人，副教授，博士，主要研究方向为公共政策和社会保障。

1671-6906(2016)05-0043-04

D669.6

A

10.3969/j.issn.1671-6906.2016.05.008