论现代边海防：目标、模式与实现路径

张保平,　唐　超

(中国人民武装警察部队学院 边防系， 河北 廊坊 065000)*



论现代边海防：目标、模式与实现路径

张保平,唐超

(中国人民武装警察部队学院 边防系， 河北 廊坊 065000)*

摘要：在阐述现代边海防的涵义，明确其建设目标的基础上，提出了强大稳固的现代边海防建设的沿边开放带动模式、党政军民共建联防模式、边海防安全环境塑造带动模式和跨国安全合作模式，从边海防全面发展、安全防控、社会治理、政策制度、对外合作、软实力塑造六个维度，探索了现代边海防的建设路径。

关键词：总体国家安全观；现代边海防；建设模式；实现路径

习近平同志高度重视国家安全和边海防建设，提出要贯彻总体国家安全观，建设强大稳固的现代边海防。[1]建设现代边海防要站在新的历史起点和战略高度，明确建设目标，选择科学的建设模式，探索有效的实现路径。本文试就这些问题作一探讨分析。

一、现代边海防的涵义与建设目标

现代边海防建设涉及到多领域、多部门、多区域，需要权衡发展、防卫、治理、对外合作、边海防文化等要素，充分考虑我国边海防的特殊性，加强目标设计和资源配置，发挥各要素的整体作用，使现代边海防建设有愿景、有蓝图、有路径、有章法。

(一)现代边海防的涵义

现代边海防是相对于传统边海防而言的，是对传统边海防的继承和发展。现代边海防与传统边海防一样，都以“强大稳固”为追求目标，但是现代边海防更强调其在现代属性基础上的强大稳固，具体体现在：一是有强大的综合实力确保国家主权和领土完整不受侵犯，确保国家不被侵略和颠覆；二是具有与我国大国地位和安全需求相匹配的战略空间，并且能够长期维持战略空间的安全与稳定；三是陆地边境和沿海地区人心安定，国家认同感强，能够自觉抵制境外渗透，确保国家不被分裂。[2]现代边海防中“现代”的含义，是指“强大稳固”的边海防建设，不是恢复传统意义上封闭管控、单边防卫、军事威慑等传统手段，[3]而是在维持适当武装规模的前提下，进一步凸显现代法治、信息技术、合作交流、边海防文化等手段，通过边海防体制、机制创新和边海防软实力塑造，促进边海防建设，增进我国与周边国家的友好交往，实现开放条件下的边海防安全。

现代边海防建设更加注重合作、减少对抗，注重共同安全环境的塑造，是在与周边国家“竞合”过程中实现的，有别于传统意义上以武力威慑为主要手段的“零和”式的安全实现路径。建设强大稳固的现代边海防既体现我国捍卫国家主权和领土完整的强大决心和坚强意志，又体现“亲诚惠容”的周边外交理念，与中华传统文化中“远亲不如近邻”“亲望亲好，邻望邻好”“守望相助”等理念融合共通，是贯彻总体国家安全观的重要途径。

(二)现代边海防的建设目标

现代边海防建设坚持把国家主权和安全放在第一位，关注人的安全、文化安全、生态安全等内容。现代边海防建设不以牺牲人的利益为代价来维护国家边海防安全，而是使人民能够更多地分享到国家发展带来的福利，进而增强对国家的认同与拥护。人心稳固是现代边海防的根基，经济、社会、文化的综合发展是现代边海防建设的重要前提。具体而言，强大稳固现代边海防建设的目标：

一是使边海防安全与发展相互促进。安全与发展互为条件，相互促进。现代边海防建设是一项战略工程，不能为了边海防安全而牺牲边海防发展，也不能为了边海防发展而忽略边海防安全。在边海防开放、开发的过程中，要考虑是否已经有能力预防和管控潜在的安全风险；在边海防安全维护的过程中，要考虑是否会对边海防整体发展有影响。我国的综合国力和整体安全环境为实现这一目标提供了软硬两方面的基础。现代边海防建设要把边海防地区和边海防地区居民的发展放在更加突出的地位来对待，这也是落实总体国家安全观所强调的“以人民安全为宗旨”的必然要求。

二是将边海防地区建设成国家安全稳定的重要屏障和过滤带。习近平同志强调，边海防工作关系国家安全和发展全局，要坚持把国家主权和安全放在第一位。[1]当前形势下，一方面，要坚决捍卫国家主权和领土完整，筑牢边海防铜墙铁壁，坚决抵制恐怖主义、分裂主义等安全威胁。另一方面，要发挥边海防工作的政治、人文、基层治理和群众工作优势，坚决抵制来自境外和网络的政治、宗教、情报、意识形态渗透，打击跨境犯罪，化解边海防安全风险，发挥国家安全过滤带作用。

三是将边海防地区建设成为周边命运共同体的联接带。通过发挥边海防地区的区位、经济、文化等优势，加强与周边国家的经济合作、民间交往和人文交流，提高中国的地域影响力和文化凝聚力，增强周边国家对华的亲和度，提升他们对中国发展道路和发展模式的理解和认同，营造良好的发展环境，在建设周边命运共同体的过程中发挥边海防工作的独特作用。

二、现代边海防的建设模式

鉴于我国沿边沿海地区现状差异较大，在建设现代边海防的过程中，要以总体国家安全观为指导，立足各地特色，设计和选择合理高效的建设模式。

(一)沿边沿海开放开发带动模式

沿边沿海开放开发带动模式是指以重点开发开放试验区、沿边国家级口岸、边境城市、边境经济合作区和跨境经济合作区等为平台，深化沿边地区与周边国家和地区的合作。①以共同的经济利益为基础，带动我国与周边国家和地区的民间交往和友谊，推动双方在边海防安全领域的共识和合作。

一是通过“自贸区”、经济合作区的建设带动沿海沿边开放发展。在经济基础好、市场化程度高、周边环境安全稳定的边海防地区，可以探索设立“自贸区”带动现代边海防建设的模式。

经济的交流与融合能够促进合作双方的共赢，带来合作双方的人员、物流、信息的交流与往来，增进我国与周边国家的了解，消除隔阂，营造共同的利益基础和安全基础。自贸区的良性发展要求合作双方的交通环境、法律环境、通关模式、边境管理模式能够有效对接，高度融合。但是，随着边境开放度的增加，客观上有可能带来走私、偷渡、渗透等安全风险，需要法治建设、防控措施的及时跟进。

二是以边境口岸为依托，加大沿边、沿海开放的领域和力度。通过扩大沿边、沿海的开放，促进我国边境地区与周边国家的融合，吸引周边国家的资源和劳动力。

扩大沿边沿海开放，一方面可以促进经济往来，提高合作双方边境经济的发展水平和文化融合度，使我国的经济发展更多地惠及周边，为周边命运共同体奠定利益基础。另一方面，经济手段有助于解决法律、防卫等手段难以化解的矛盾。如沿边开放力度的加大和边境地区经济的发展，可以吸引周边国家的闲散劳动力，有助于降低境外人口非法向境内流动的风险。但同时，扩大沿边沿海开放客观上增加了境外风险因素流入境内的机会，增加了边境安全管控的压力。

三是“一带一路”主导沿边沿海开放开发。“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”贯穿欧亚大陆，东边连接亚太经济圈，西边进入欧洲经济圈，沿线国家同我国有着广泛的共同利益和合作基础。“一带一路”战略构想的推进，还面临着诸如边疆地区群体性事件、暴力事件、边界纠纷、跨国民族生存发展、海盗、海上犯罪、恐怖活动和极端组织活动等安全风险，[4]需要安全稳定的边海防环境作保障。以“一带一路”建设为平台，推动我国与沿线国家(地区)和周边国家(地区)的风险联合管控，实现发展与安全的双赢。

这一模式符合沿线国家的共同利益，得到沿线国家的认可，有利于打破原有点状、块状的区域合作与发展模式，拓展与周边国家的合作领域与合作深度，充分体现我国的主导作用，提升我国的影响力。该模式的推出，需要及时创新口岸布局和建设模式，以服务和保障“一带一路”战略的顺利推进。

(二)党政军民共建联防模式

党政军民共建联防是我国边海防管理的宝贵经验，这种模式强调发挥党、政、军、民的各自优势，通过合理的机制建设，发挥合力，共同维护边海防地区的安全、稳定和发展。各边境地区可以根据各自面临的主要矛盾加以创新，形成适合本地区安全形势的有效机制。

该模式在实际工作中已见成效，部分沿边沿海地区党政军民合力控边成效显著。现代边海防建设要求从理念、方式、途径、机制等方面对传统的党政军民共建联防模式进行创新，需要考虑全球化、市场化、信息化、军民融合等约束条件，确立国家利益导向，妥善处理好中央事权和地方事权之间的关系，实现新时期党政军民共建联防模式的创新。

(三)边海防安全环境塑造带动模式

这种模式适合于治安形势复杂、安全与稳定矛盾突出的沿边沿海地区。在这些地区，需要严厉打击与群众生活密切相关的违法犯罪活动，营造良好的安全环境和发展条件，提升群众的安全感和对社会的信任度。

该模式的优点是目标明确、力量集中、防卫体系牢靠。但同时由于沿边沿海地区矛盾复杂，反复性强，构建长治久安的边海防安全环境难度较大。

(四)跨国安全合作模式

由于边海防安全风险的广泛性和流动性，我国与周边许多国家和地区面临同样的安全矛盾。一些安全风险如毒品犯罪、人口走私、跨境犯罪、恐怖主义活动等呈现动态、跨区域的特点，需要加强战略协作、防卫合作、执法合作和情报交流，实现共同安全。

基于合作的现代边海防建设是实现共同安全的必要途径，有利于形成边海防安全治理的合力，根除边海防安全隐患，形成责任共同体，保障周边命运共同体的建设。[5]该模式的实施，需要建立良好的机制，以克服跨法律环境的安全合作中存在的法律障碍和沟通障碍。

上述几种模式都来自于实践创新，分别有各自的适用对象和优缺点。应当根据各地实际情况，选择适合的模式或模式组合。各模式的实施，尤其是涉外模式的实施，一定要坚持以我为主，发挥我国的主导作用，加强文化的辐射力和吸引力，避免单纯地以经济为主要手段。

三、现代边海防建设目标的实现路径

建设强大稳固的现代边海防，是一个战略工程，需要从边海防的现实出发，选择最优的路径。要以边海防安全和国家总体安全为目标，以发展为基础，以对内治理和对外合作为主要途径，体现边海防全面发展、安全防控、社会治理、制度建设、对外合作、软实力塑造六维一体的特色。

(一)沿边沿海地区全面发展维度的实现路径

经济基础是现代边海防建设的重要支撑。从宏观角度讲，由于我国边境地区、沿海地区与内陆地区的居民收入、基础设施、社会条件等方面差距较大，迫切需要发展作为后盾。从微观角度讲，周边安全环境的日益复杂，要实现现代边海防的系统性、开放性、综合性、智能性等功能，需要对传统的边境管控设施进行升级换代。为此，需要加大边境地区的经济建设和全面发展。

一要加强沿边沿海地区基础设施建设，尤其是生活、信息、交通、物流、医疗基础设施的建设，且使之与经济发达地区便捷联通。这是实现沿边沿海地区经济、社会发展的重要基础和必要条件。沿边沿海地区基础设施的建设，要充分考虑边海防的需求，使之成为军民融合发展的平台和巩固边海防的重要基础。加强沿边沿海地区全方位互联互通建设，为构建共同繁荣的周边命运共同体奠定基础。

二要统筹沿边沿海地区协同发展。首先，可以通过政策引导内地和沿海产业向边境地区转移，形成边境地区有力的经济增长点和产业优势。其次，通过政策引导和交通、物流体系的建设，引导西部沿边地区的产品向东部沿海地区流动，实现资源互补，促进交流与融合。“东部带动西部”不能仅靠西部剩余劳动力向东部转移的传统途径，更要推动西部沿边地区的商品、文化向东部沿海地区和内陆地区转移，着眼于“走出去”。

三要大力发展边境居民教育事业。通过政策引导，加强边境地区教学环境建设和义务教育教师的培训，鼓励内地教师驻边支教。依托信息网络条件，加强教育资源共享，积极吸收国际、国内的“慕课”教学资源，提升边境地区的教育水平，缩小边境地区与其它地区教育水平的差距。

四要充分发挥“一带一路”的平台作用，统筹发展与安全，提高中国经济的对外辐射力，惠及周边国家，增强他们对中国的信任和支持。通过进一步完善沿边沿海开放机制，创新边疆经济合作区、双边或多边跨国开发区、对外开放口岸、边疆经济合作区、合作带等经济合作模式，促进区域经济一体化，为建设周边命运共同体奠定物质基础。

(二)边海防安全防控维度的实现路径

尽管我国与周边国家关系普遍改善，传统安全风险有所降低，但周边的安全形势仍然十分严峻，传统安全与非传统安全风险依旧复杂突出。现代边海防建设强调现代化的治理手段，但绝不是放弃传统的管控措施，加强边海防管控仍然是现代边海防建设的重要内容，也是现代边海防的重要依托。需要在国家安全委员会的统筹指导下，发挥边海防委员会的组织协调作用，建设立体、高效的现代边海防安全防控体系。

一要合理配置边海防力量和布局。坚持陆海统筹，加强陆地和海上防卫力量建设，既清晰传递运用武力维护国家核心利益和边海防安全的信心和意志，同时展现中国热爱和平，致力于和谐周边的立场和本意。既凸显边海防防卫力量的实力威慑功能，又展示边海防防卫力量的和平守卫职能。

二要建立科学、完善的周边安全和边境地区社会安全环境评估、预警和危机管理机制。加强对周边安全和边境安全环境的监测和分析，及时发现和监测边海防安全风险信号，增强抵御风险、化解危机的能力，实现未雨绸缪的边海防安全管理效果。美国2012年推出了《2012-2016边境巡逻国家战略》(2012-2016 Border Patrol National Strategy)，聚焦于应对最高级别的威胁。基于风险评估维护边境安全，代表着边境安全风险管理模式的发展方向。

三要加强边海防防控体系的智能性。“9·11”事件后，美国和欧洲加强了智能边境(Smart Border)的建设，我国也提出要建设智慧边境线的目标。①边海防防控智能性的提升，要充分考虑各地地理环境，因地制宜地设计各边境地区的智能边境实现模式。要瞄准科技前沿，统筹规划卫星技术、无人机、物联网、监控技术，加强多源信息的融合，形成系统的智能防控体系。要注重边境社会信息的感知。要通过信息技术的投入，加强对涉及人权、宗教、恐怖主义、分裂主义网络活动的监管。依托网络和移动终端技术，鼓励人民群众利用移动通讯工具第一时间将身边影响边海防安全的事件、数据、变化、社会信息、异常情况等预警性、苗头性信息(如涉恐信息)发送至边海防管理数据集群，实现对边海防的“全维、全域、全时”的智能化感知。

(三)边海防治理维度的实现路径

十八届三中全会提出，要改进社会治理方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等多头治理方式。边海防地区管理主体多元、手段多元的现实条件下，要统筹内外两个向度，加强社会治理创新。[3]

一要建立边海防治理法治体系。以边海防地区在国家安全与发展中的特殊地位和面临的特殊安全矛盾为出发点，通过立法解决人口非法流动、走私、偷渡等问题，形成边海防治理法治体系。

二要构建边海防多元治理的格局。要考虑社会开放、数据开放、网络无处不在的大背景，充分发挥宗教组织、企业、民间团体、社会组织、网络精英、普通网民的数据力量和知识优势，形成边海防多元治理的局面。

三要构建边境和谐的民族关系。民族性是边境社会治理相较于一般性社会治理的突出之处，跨界民族是边境少数民族的突出特色。当前，西方敌对势力以民族问题和宗教问题为突破口，试图“分化”我国，[6]跨界民族被境外敌对势力政治渗透等现实问题比较突出。构建边境和谐的民族关系，要树立战略意识，以爱国主义为引导，提升边境少数民族群众的国家认同感，引导跨界民族群众关注和支持国家发展，发挥跨界民族群众在对外交往中的有利条件，宣传国家建设和发展的成就，使他们成为传播友谊的桥梁。

四要加强边境社会建设。党的十八大报告提出，加强社会建设要在改善民生和创新社会管理的进程中实现。要通过政策引导，提高边境地区的教育水平和就业水平，完善边境的社会保障体系，完善城乡社区服务功能，建立新型社区关系。

(四)边海防制度建设维度的实现路径

政策、制度是边海防地区持续安全稳定的重要保障。边海防发展政策、沿边开放政策、社会治理政策、出入境政策、对外交流政策等，都是现代边海防建设的重要组成内容。总体国家安全观为现代边海防的建设提供了理论依据和指导方针，是边海防体制改革和顶层设计的重要依据。政策制度的设计要兼顾中央事权和地方事权，兼顾边海防的共性和个性，既确保中央政策的权威，又赋予沿边沿海地区一定的政策灵活性。

一要创新边境管理区制度。回顾历史，我国边境管理区的划定原则上是以乡镇为单位，通过行政手段限制人员、物品的流动，以应对境内外安全威胁尤其是军事威胁。相较于境外军事威胁，当前，我国边海防地区的经济社会发展严重滞后，是建设强大稳固的现代边海防、实现中国梦的主要矛盾。应当赋予边境管理区特殊的发展政策，把边境地区地、市、州作为整体来经营，把由各部委组织的“兴边富民”“爱民固边”战略上升为“边境地区跨越发展国家战略”。

二要创新出入境管理制度，平衡服务和管控。依托信息技术，创新通关模式，探索人、货、交通工具的整合式通关，提高通关效率。创新适合自由贸易区、“一带一路”战略的出入境管理制度，加强口岸出入境安全风险评估，分类别地实施出入境边防检查，实现出入境服务与管控的平衡。

(五)边海防对外合作维度的实现路径

全球化背景下，边海防开放程度加大，边界的阻断功能逐步弱化，融合功能逐渐加强，边境安全风险源的跨界流动成为常态。恐怖主义、毒品走私、偷渡等成为全球各国共同面临的风险，通过合作实现共同安全成为全球化背景下边境安全建设的重要手段。如美加、美墨已分别签订协议，加强双边合作和技术手段保护边界安全。就我国而言，通过对外合作实现共同安全，是建设周边命运共同体的重要手段。

对外合作具体有三大途径：一是中央政府和地方政府主导的经济合作。这是当前最主要的合作方式。二是业务领域主导的合作。如军事合作、防卫合作、外交合作、反恐合作、执法合作等。三是我国与周边国家居民的民间交往。如基于亲缘、业缘、地缘、商缘的往来与合作，是凝聚周边国家民心、展现国家形象的重要途径。为此：

一要从国家总体安全的高度，加强边海防对外合作体系的设计。充分发挥中央国家安全委员会的统筹协调作用，科学设计对外合作制度和路径，提升对外合作的系统性和层次。建设边海防政治合作、军事合作、外交合作、反恐合作、执法合作、情报合作、文化交流为一体的对外安全合作体系。

二要建立健全对外合作的长效机制。积极参与区域和次区域安全合作，建立健全对外安全合作机制。在地区组织的框架下，强化与周边国家的务实执法合作。以友好协商方式和平解决边海防争端，致力维护共同安全。依托现有工作平台，加快建立由14个接壤邻国参加的边防执法合作论坛，主动设置安全合作议题，精心经营合作成果，引导规则制定标准，努力提升我国在周边安全执法中的影响力。

三要丰富合作模式。创新对外安全合作模式，探索双边、多边框架下的安全合作机制，深化边海防、反恐、海上救援、跨境犯罪、反走私、反偷渡、情报交流等合作议题，形成共同安全效应。巩固湄公河四国联合巡逻执法工作机制，进一步提高合作层次，扩大合作范围，探索建立更加灵活多样的勤务模式。

(六)边海防软实力塑造维度的实现路径

软实力能通过吸引力而非威逼利诱达到目的，是一个国家综合实力中除传统的、基于军事和经济实力的硬实力之外的另一组成部分。[7]沿边沿海地区是多元文化交融、交流的前沿，也是各种意识形态交锋的前沿，是渗透与反渗透、颠覆与反颠覆的战场。因此，文化、理念、宗教、信仰、价值观、国家认同感等软实力因素在边海防安全和国家安全中的地位日益凸显，软实力要素成为现代边海防区分于传统边海防建设的重要指标。

一要凝练、提升和宣传边海防文化。边海防文化建设是实现边海防长治久安和现代边海防全面发展的重要途径，有利于在全国人民尤其是边境地区人民群众心中建立起一道军事防线所无法代替的隐性的、长久的、稳固的思想防线。在我国边疆地理呈现不均衡的陆海二元格局背景下,要深化边海防文化联结和协调发展，促进边海防文化共同繁荣。

二要加强边海防文化教育，普及边海防知识。通过边海防文化教育，提高全国人民的国家主权意识、领土安全意识和边海防意识。提高沿边沿海地区群众尤其是少数民族群众的国家认同感，自觉抵制境外敌对势力的渗透，筑牢文化和信仰安全防线。

三要促进边境人文交流。充分发挥沿边沿海的区位优势和人员往来优势，促进与周边国家和地区的人文交流，增进与周边国家和地区的友好感情，打造人文共同体。[5]通过文化交流，彰显中华民族的凝聚力和影响力，打造和平友好的周边环境。边海防管理部门要做边海防软实力的倡导者和践行者，用自身的行动，促进边海防软实力提升。

四、结语

强大稳固的现代边海防是实现总体国家安全的重要基础，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分，兼具现实和长远意义。建设强大稳固的现代边海防，有总体一致的目标，同时，各地应选择适合本地特色的建设模式和实现路径。建设强大稳固的现代边海防，是一项重要的战略工程和复杂的系统工程，应当用战略眼光和系统思维来对待，努力实现边海防的长治久安，推动国家的持续安全和稳定。

注释：

①参见《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，(国发[2015]72号)，2016-01-07。

参考文献:

[1]强化忧患意识使命意识大局意识努力建设强大稳固的现代边海防[N].人民日报,2014-06-28(01).

[2]崔芝崑，张保平，唐超.论加强现代边海防建设[J].中国军事科学，2015(2):84-92.

[3]张保平.论现代边海防思想指导下边海防管控新常态的建构——学习习近平同志关于现代边海防重要讲话精神的思考[J].武警学院学报，2015(9):5-9.

[4]徐黎丽，巴责达.论边疆安全问题对丝绸之路经济带战略实施的影响[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版)，2015(4):54-62.

[5]刘振民.为构建亚洲命运共同体营造和平稳定的地区环境[J].中国军事科学,2014(6):8-11.

[6]马振超.跨界民族问题对边境安全的影响及对策研究[J].武警学院学报，2015(11):22-25.

[7]约瑟夫·奈.软实力：权力，从硬实力到软实力[M].马娟娟,译.北京：中信出版社,2013:5-7.

(责任编辑吴月芽)

On Construction of Modern Land and Sea Defense:Goals, Models and Realization Pathways

ZHANG Baoping,TANG Chao

(BorderDefenseDepartment,theChinesePeople’sArmedPoliticalForceAcademy,Langfang065000,China)

Abstract:On the basis of elaborating the meaning of modern land and sea defense and identifying its construction goals, this paper puts forward four models of constructing a powerful modern land and sea defense: following-frontier-opening driving mode, joint defense of the Party, government, army, police and the masses, land and sea security environment development driving mode and the transnational security cooperation mode. It then explores the pathways of constructing modern land and sea defense through the following dimensions: all-round development of land and sea defense, security control, social governance, policies and rules, external cooperation and building soft power.

Key words:overall national security concept; modern land and sea defense; construction models; realization pathways

中图分类号：E254

文献标识码：A

文章编号：1001-5035(2016)02-0043-07

基金项目：国家社会科学基金项目“全球化背景下的边境管理创新研究”(13BGL166)

作者简介：张保平(1965-)，男，河北滦南人，中国人民武装警察部队学院边防系教授；唐超(1982-)，男，河南汝南人，中国人民武装警察部队学院边防系讲师。

*收稿日期：2016-01-07