论生态损害的赔偿范围

殷　鑫

(广东交通职业技术学院 人文社科部,广东 广州 510650 )



论生态损害的赔偿范围

殷鑫

(广东交通职业技术学院 人文社科部,广东 广州 510650 )

生态损害赔偿的目的是阻止损害的发生与扩大,并使受损生态得以恢复。侵权责任法同时具备预防与填补损害的功能,其预防作用体现在对预防损害的发生与扩大的费用的赔偿。填补作用主要表现为对使损害恢复到损害发生之前的费用的赔偿。可见侵权责任法的作用极其符合生态损害赔偿的目的。以侵权责任法的预防功能为依据,可将阻止与减少损害的赔偿转换为预防费用和惩罚性损害赔偿，以其填补功能为依据可将损害恢复的赔偿转换为评估费用及主要与补偿恢复费用。

生态损害;责任;赔偿范围

DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2016.04.026

近年来,生态环境恶化问题日益突出,生态环境面临巨大的压力。生态损害责任是环境侵害人在做出环境侵害行为并对生态环境造成了损害之后应当承担的预防与填补损害的法律责任。我国现有立法中仅有《海洋环境保护法》明确要求责任人对纯生态损害进行赔偿,其他立法主要通过行政罚款的方式对责任人进行惩治。鉴于此,我国亟待进行立法改革,将生态损害的行政责任扩大到生态损害的赔偿责任,并在相关立法中制定生态损害赔偿范围的界定规则。

一、确立生态损害赔偿范围的法律依据

生态损害包括对生态环境本身造成的损害,不包括对人身、财产权益及纯经济利益所造成的损害。在环境污染和破坏行为发生后,为了避免损害扩大,将已发生的损害恢复到损害发生前的状况,行为人应当承担生态损害赔偿责任。

根据我国《侵权责任法》,环境责任事件中,仅有人身和财产损害及纯经济利益损失可以得到赔偿,而生态损害却无依据得到赔偿,原因在于生态利益属于公共利益,并非该法保护的权益范畴。

环境法在预防生态损害发生的方面起了重要作用,但是在实际损害发生或者即将发生的情况下,环境法自身亦无法解决生态损害赔偿的问题。原因在于,环境法中所规定的法律责任均为行政责任,而没有对污染和破坏行为造成的生态损害赔偿责任做出规定,其行政处罚方式主要包括罚款、停止违法行为、没收违法所得及对相关人员的行政处分。然而这些罚款及违法所得总额不足以填补行为人所造成的损害,因此环境法并未解决生态损害赔偿这一重要问题。

侵权责任法对损害赔偿额的确定一般是通过计算实际损失的经济价值,同时还会考虑可以预见的损害。然而大部分非私有的生态资源均不具备经济价值,因此我们很难通过计算受损资源的经济价值来计算生态损失的大小。由于生态损害后果具有严重性与难以恢复性,在某种程度上生态损害的预防大于救济,所以生态损害赔偿的目的除了恢复受损生态外还应当包括预防损害的发生与扩大。笔者建议对生态损害赔偿范围的界定应当以生态损害赔偿的目的为依据,将赔偿范围划分为预防性赔偿与恢复性赔偿两大部分。

二、生态损害的预防性赔偿

预防费用为在极有可能发生或者已经发生的情况下,为阻止实际损害的发生或者损害的扩大而采取的措施所花费的费用。

在损害还未发生但却极有可能发生的情况下,能够尽早发现危险情况或者损害发生的未造成该危险的责任人,应立即停止危险活动,并采取措施预防实际损害的发生是十分必要和有效的。如果责任人没有能力实施预防措施,那么应当及时告知有关部门,且必须向有关部门说明危险或损害发生的情况。对相关部门及其他人因采取预防措施的费用由责任人承担。目前大多数国家的立法及国际公约都将预防费用纳入了生态损害赔偿的范围。

欧盟Directive 2004/35/CE仅对预防措施的概念及实施做了概括性的界定,而未对预防措施所包含的种类做出具体规定。该指令第2条规定,预防措施是指,因侵害行为对环境造成了巨大威胁的情况下,为了预防损害发生或者将损害减少到最小程度所采取的任何措施。第5条又将预防措施限定为必要措施,是能够消除损害发生的危险,控制损害的扩大,并将损害减小到最低限度的措施。预防措施的实施主体包括责任人和主管机构。在生态损害还未发生,但存在损害发生的危险时,责任人应当立即采取必要措施预防损害发生,并及时向主管部门报告危险发生的状况及相关信息;主管部门则可以要求责任人实施预防措施,并要求其提供危险发生的情况和信息,对责任人实施必要的预防措施做出指导,或者亲自实施必要的预防措施。主管部门实施预防措施的费用由责任人承担。但是在责任人拒绝实施预防措施或者无法确定责任人的情况下,由主管部门负责实施预防措施。

美国CERCLA将预防措施界定为“应急措施”,包括移除或清除(remove or removal)及补救行动(remedial action)。其中移除或清除是指将有害性物质从环境中清理或移除出去的行为,且这些措施应当可以有效地避免该物质对环境造成损害,并可以有效地检测、估算有害物质的危险程度。此外,清理措施还包括对被移除的清理物的处理,以避免污染物质对环境及人类健康再次造成威胁。补救行动是指为阻止有害物质的溢出或者减少有害物质的溢出量而采取的措施。

目前我国仅在2009年颁布的《防治船舶污染海洋环境管理条例》中规定预防措施费用赔偿,该条例将预防措施称为“应急预案”。依据条例第37条,在我国管辖的海域内外发生了船舶污染事故,且该事故造成或者可能造成我国管辖海域污染的,应当采取措施控制和消除污染;或者在发现船舶作业活动可能对海洋环境造成污染之时,应当立即采取相应的应急措施，费用由造成海洋环境污染的船舶、有关作业单位承担。但是条例没有规定预防措施的概念,而是对具体的预防措施进行了列举,然而现实中所采取的预防措施并不限于条例规定的措施。由此,笔者认为,该条例规定的预防措施范围过窄,建议将来的立法中应当扩大预防费用赔偿范围,并且应当对预防性措施的概念进行抽象性界定,而不应限于一些具体措施。

(二)惩罚性损害赔偿

我国《防治船舶污染海洋环境管理条例》第67条规定,未依法采取应急措施的责任人,处2万元以上10万元以下罚款。虽然此规定属于行政处罚条款,但却具备惩罚性损害赔偿的功能。我国《侵权责任法》第47条对惩罚性损害赔偿做了规定,但仅适用于产品责任。

惩罚性损害赔偿是在实际损失之外,要求责任人对受害人予以额外的金钱赔偿[1],体现了侵权责任法对损害的补救功能、对责任人的惩罚功能，以及对违法行为的预防功能。生态损害的后果是极为严重,且难以填补的,因此对生态环境污染的预防极为重要。如果责任人在发现其行为极可能造成或已经造成了生态损害的情况下,而未采取措施阻止损害的发生或扩大,并因此造成了损害的发生或者损害程度的严重化,则应当承担相应的惩罚性损害赔偿责任。

农民处置土地的权利是指农民将土地视为土地占有者的权利，土地占有者的财产权在法律规定的范围内，其主要包括抛弃、出租、入股、转让和抵押等。但是，农民的土地处分权是受到限制、不完整的，如农民的土地不可以进行买卖[2]。

三、生态损害的恢复性赔偿

恢复性损害赔偿,是指采取恢复性措施将受损生态恢复到损害发生之前的状况，提供替代资源以填补未得以直接恢复的受损生态，并提供替代服务以补偿恢复期间受损生态服务功能的损失所花费的费用。恢复费用包括评估费用、主要恢复费用和补偿恢复费用。

(一)评估费用

评估费用是指,因评估损失和选定恢复措施所花费的费用。评估措施可分为两个阶段,即损失评估和恢复措施的选定。

1.损失的评估。美国国家海洋和大气局在美国《油污法》的授权下制定了《自然资源损害评估规则》(PART 990-Natural Resource Damage Assessments Regulation, 也称为OPA regulation或者OPA-NRDA)*美国的《自然资源损害评估规则》有两部,一部是美国内政部DOI (Department of the Interior)依据CERCLA制定的,一部是美国国家海洋和大气局NOAA(National Oceanic and Atmospheric Administration)依据OPA制定的,此处的NRDA为后者。。

依据OPA-NRDA,损失是指受损自然资源或其服务功能发生的可测量或可估算的不利变化。损失的估算包括：第一,损失的确定,包括直接损失和间接损失。直接损失是指污染源与自然资源直接接触所造成的直接损害后果,如油污造成的海中鱼类及植物的死亡;间接损失指的直接损害后果对该自然资源相关的物理、化学及生物因素造成的进一步损失,如溢油造成的食鱼鸟类数量的减少。第二,损失的量化。量化的内容包括损失的程度、范围与恢复时间、因自然资源的损失而对其服务功能造成的损害、恢复期间的服务功能的损失量等。量化的方法为,首先确定基线状况,即损害发生前的自然资源及其服务功能的状况；而后考察损害发生后的自然资源及其服务功能的状况；最后对两者进行比较,得出最终数据。

参照1992年CLC和美国的《油污法》,我国于2007年颁布了《海洋溢油生态损害评估技术导则》(以下简称《导则》)。《导则》与OPA-NRDA规则对损失评估的相同之处在于两者确定损失值的方法，不同之处主要在于两者对直接损失与间接损失的界定不同。此外,《导则》规定生态服务功能的损失量为生态系统在恢复期间的公益价值的损失减少量,但却没有对生态系统的公益价值做出界定。虽然《导则》列出了各类生态系统的单位公益价值,但其仅指各类生态系统的单位市场价值,而生态系统的价值却是远高于市场价值的,因此无法通过《导则》给出的单位公益价值数对生态服务功能损失做出准确的估算。

2.恢复措施的选定。《导则》规定的恢复措施较为单一,仅包括排污恢复和人工补充种群,而缺少关于生态服务功能修复措施的规定。在生态损害特别严重的情况下,采用这两种修复方式难以使受损生态得以恢复,因此建议增加恢复措施的选择范围。关于恢复措施选定的范围、方法和步骤,我们同样可以借鉴美国的OPA-NRDA规则。

依据美国OPA-NRDA的规定,恢复措施的选定包括三个阶段。第一阶段，制定多种恢复措施,每一种备选方案都应当包括主要恢复措施(primary restoration)和补偿恢复措施(compensatory restoration)两种。其中主要恢复措施是指对受损生态的修复与替换提供等价值的资源。补偿恢复措施是在恢复阶段提供与受损自然资源服务功能相同或近似的替代性资源。主要恢复措施的制定需要考虑的因素有,该措施恢复的水平及效率的高低。制定补偿恢复措施所参考的因素为,该措施是否能够提供与受损自然资源的服务功能、特征及价值相当的资源与服务。如果选择的补偿措施所提供的自然资源及其服务功能的价值低于受损自然资源及其服务功能的价值,那么还需要对价值差额进行计算,并需要补足差价。第二阶段,对备选措施进行比较。比较的依据主要包括技术的可行性、恢复的可能性、副作用大小等。如果通过比较选择出了两种或以上的措施,那么将通过“成本—收益法”(cost-benefit)做进一步比较,最后选用成本较小但收益较大的措施。第三阶段,制定最终的恢复措施计划,分为计划的起草和最终方案的制定两个步骤。在计划草稿中确定恢复措施计划的目标,对恢复结果做出预测。调查公众对恢复措施的意见和满意度,据此对计划草稿做出修改,并制订最终的恢复计划。

(二)主要恢复费用

主要恢复费用是指因将受损生态恢复到损害发生之前的状态,及在无法恢复的情况下,提供替代性资源所花费的费用。主要恢复措施又包括直接恢复措施和替代恢复措施。其中直接恢复措施是指直接在受损生态上实施的使其恢复到损害发生之前的状况所采取的措施;替代恢复措施,是指在直接恢复措施无法实现的情况下,为受损生态提供替代栖息地及替代生物资源所采取的措施。《导则》中的恢复措施仅包括直接恢复措施,而没有替代恢复措施。在直接恢复措施无法实现或全部实现的情况下会造成恢复失败与无法赔偿的困境,鉴于此，笔者建议将替代恢复措施费用纳入损害赔偿的范畴。

1993年欧共体理事会针对环境损害的民事赔偿责任制定了《卢加诺公约》,该公约对恢复措施概念进行了界定,即为了使受损生态得以恢复所采取的合理措施,或者引入与受损环境等值的替代物。前者属于直接恢复措施,后者属于替代恢复措施。欧盟Directive 2004/35/CE的附则2规定的主要恢复措施包括直接恢复措施(Primary remediation)和替代恢复措施(Complementary remediation)。前者是指将受损资源及服务功能恢复到基线状况*欧盟指令规定了基线状况的概念,即损害没有发生时的自然资源及其服务功能的状况,该状况通过最佳信息进行判断。所采取的任何措施;替代恢复措施是对直接恢复措施的补充,包括提供替代性功能栖息地和向受损资源及服务引入一种功能性替代物。可见欧盟指令较卢加诺公约中的替代恢复措施的种类多了提供替代性功能栖息地。

与欧盟指令相比,美国《油污法》的主要恢复措施的范围更加广泛,其直接恢复措施包括恢复和修复,替代恢复措施包括替代受损害的自然资源和获得同等价值的自然资源。为了更好执行OPA-NRDA,NOAA于1996年制定了与OPA-NRDA相配套的《1990年油污法下的自然资源损害评估规则指导文件》。该文件分别对恢复、修复、替代受损害的自然资源，获得同等价值的自然资源这四种措施进行了界定。第一,恢复措施(restoration),是指将受损自然资源及服务恢复到损害发生之前的状况。第二,修复措施(rehabilitation),与恢复不同,修复并非是将受损自然资源及服务恢复到基线状况,而是使最终的修复状况比基线状况更加有利于环境和人类。第三,替代受损害的自然资源(replacement),是指对受损自然资源及服务进行同功能替换。如在受损栖息地之外建立新的栖息地,并依照受损栖息地的功能对新的栖息地进行改造;或者引入新的物种以提供与受损自然资源相同的服务功能。第四,获取同等价值的自然资源(acquiring the equivalent),是指通过取得与受损自然资源及服务价值等同的自然资源的所有权或其他权利而获取收益,并将收益用于阻止未来损害的发生[2]。上述这四种措施均包括对生物栖息地的恢复和对栖息地上自然资源的恢复,责任人需要对采取一种或多种恢复措施所花费的全部费用承担赔偿责任。

(三)补偿恢复费用

补偿恢复是对受损生态在主要恢复期间的生态服务功能损失所进行的恢复。界定补偿性恢复赔偿的方法主要有两种：其一,金钱赔偿法,将每单位栖息地的价值乘以受损面积得出日损失额,之后将每日的价值损失额乘以恢复天数得出总损失额[3]。其二,补偿恢复费用赔偿法,其排除对主要恢复期间自然资源服务价值损失的直接计算,代之以提供同种类型、质量的服务来填补损失,并要求责任人对因采取补偿恢复措施所花费的费用承担赔偿责任。如果不能提供与受损自然资源同种类型与质量的服务,那么应当提供与受损自然资源的服务功能相近似的服务。如果所提供的自然资源服务功能价值小于受损自然资源的服务功能价值,则要求责任人对差额部分承担赔偿责任。目前采用第二种赔偿方法的立法主要有美国OPA-NRDA及欧盟的Directive 2004/35/CE。笔者赞同第二种赔偿法,在自然资源能够同时直接向人类和生态系统提供服务的情况下,该资源可能同时具有市场价值和非市场价值;但是在自然资源不能直接向人类提供服务的情况下,该资源则不具备任何市场价值。我们很容易对市场价值的部分做出估算,但是却很难对非市场价值部分做出界定。《导则》直接给出了各种类生态系统的单位公益价值,但是该公益价值又是如何计算得来的?如要确定单位栖息地的价值,首先要明确栖息地的价值内涵,而后需要明确价值的计算方法。但是目前这两个问题在世界各国都没有找到令人满意的答案。与金钱赔偿法相比,补偿恢复费用法更易于把握,且更有利于填补受损生态在主要恢复期间的服务价值损失。

欧盟Directive 2004/35/CE附则2规定,补偿恢复措施(compensatory remediation)是指因补救受损自然资源和/或服务在恢复期间的临时性损失所采取的任何措施。临时性损失是指受损自然资源和/或服务因其在恢复期间无法向其他自然资源或者社会公众提供生态服务功能所造成的损失。附则2对补偿恢复措施的种类及选择顺序均做了规定：第一,应当选择提供与受损自然资源服务的种类、数量和质量相同的替代服务。第二,在该措施无法实现的情况下,可选择提供与受损自然资源服务的种类、数量和质量具有可比性的替代服务。第三,在前两者均无法实现的情况下,需要计算受损自然资源在主要恢复期间服务功能的价值损失量,进而使替代自然资源所带来的服务价值收益与受损自然资源服务功能的价值损失量相等。

四、生态损害赔偿数额的确定:全额赔偿抑或限制赔偿

损害赔偿原则有多个方面,其中全部赔偿原则和限制赔偿原则直接影响着最终的损害赔偿结果。全部赔偿是指责任人需要对赔偿范围下的全部损失承担赔偿责任,限制赔偿是在相关立法中规定全部赔偿数额的上限：如果赔偿数额超过了该上限,那么赔偿额为最高限制额;如果赔偿数额未超过该上限,则赔偿额为实际损失额。目前很多国际公约和国家立法在生态损害赔偿方面均采取限制赔偿原则。采取限制赔偿原则的主要目的是为了解决环境保护与经济发展之间的矛盾冲突。恢复受损生态需要大量的资金,如果要求全赔,那么足以使许多中小型乃至是大型的企业破产。企业为市场的基本组成部分,其破产会对经济造成不利影响,此外还会造成一些社会问题,如工人失业。但是生态环境是人类生存的根本,生态环境的恶化会对人类的生命健康造成极大威胁,在生存权都无法保障的情况下,何谈经济的发展、社会的进步。随着现实环境问题的日益突出,目前国际油污损害赔偿金的最高限制数额已经被多次提升[4]。

美国《油污法》对油污损害赔偿采取限制赔偿原则。为了解决最高限制额赔偿不足的问题,《油污法》还设立了“石油泄漏责任信托基金”(Oil Spill Liability Trust Fund,以下简称OSLTF),最高赔偿额为10亿美元。1989年3月24日美国阿拉斯加州威廉王子海湾的埃克森·瓦尔兹号油轮重大溢油事故,导致1100万加仑原油入海,溢出的油污中含有剧毒性物质,对该海域的生态造成了巨大的损害。至2008年埃克森公司已对瓦尔兹号溢油造成的环境损害赔偿了10亿美元,此外还偿付了21亿美元的清理费用。可见《油污法》及OSLTF所规定的最高赔偿额根本无法充分填补大型溢油事故造成的损害。又如2010年4月的墨西哥湾海上钻井平台爆裂事件,BP公司实际赔付的数额已远远超过了《油污法》及OSLTF所规定的最高上限。据估算此次溢油造成的损失高达数百亿美元。在BP公司赔付了50亿美元之后,其完全可以依据《油污法》拒绝承担剩余部分的赔偿。美国参议员罗伯特·梅内德斯在事故发生后,向参议院提交了《2010年石油企业救助预防非限制责任法案》(Big Oil Bailout Prevention Unlimited Liability Act of 2010,以下简称《非限制责任法案》),要求将《油污法》中的限制赔偿责任转变为全部赔偿责任[5]。2013年4月25日,美国国会通过了该法案,颁布了“Big Oil Bailout Prevention Unlimited Liability Act of 2013”,规定取消海上石油设施的限制赔偿责任,变“限制赔偿”为“全部赔偿”。

《非限制责任法案》在得到了许多参议员、国会议员及学者和公众支持的同时也遭到了一些人的反对。反对的意见主要有：首先,要求全部赔偿无疑会提高石油企业的责任风险,从而会导致保险人提高溢油损害责任保险的保费。然而一些小型的石油企业根本没有能力承担如此高昂的保费,为了避免承担全部的溢油损害赔偿责任,他们只有选择退出市场,最终仅有那些能够承担起高昂保费的大型石油企业存留下来,从而会导致风险的逆向选择[6]。其次,美国石油企业数量的减少,还会导致美国本土供油量不足,因此需要从其他国家进口大量的原油。而原油基本依靠海上运输,美国原油进口量的增大会造成海上运输次数的增多及运输量的增大,从而会提升油轮溢油事故发生的风险,对其他国家的海域及公海造成更多的威胁。

针对全部赔偿原则的缺陷,有学者提出参照美国核工业的《普莱斯-安德生法案》(Price-Anderson Act),建立同行业共同承担环境责任风险的双层环境责任保险机制。依据该法案,在首层责任保险下,投保的任一核能源企业均可从保险公司中获取3.75亿美元的保险金额以用于填补其造成的环境损害。如果3.75亿美元不足以填补损害,则可以启动第二层的责任保险,由该法案中所规定的104家核能源企业依据其规模、风险及其经营状况按比例交纳的最高不超过1.19亿美元的保费来填补剩余部分的损害。双重责任保险机制可促进环境保护与经济的共同发展,并且也不会将责任转嫁给消费者或者纳税人等其他社会公众。此外,还可以促使该行业中的企业为避免承担生态损害责任而共同合作,互助共进,互相监督,从而降低核能源污染的风险。还有学者提出应当增强政府对原油企业的管理和监督,加强油污防治措施,同时还应当提升《油污法》的最高限制数额,增加可供利用的生态损害责任基金等。

笔者认为,对责任人赔偿责任范围的界定,应当采用全部赔偿原则,该种方法更能够对责任人起到威慑作用,进而能够促使责任人积极采取措施避免损害的发生与扩大。此外,对于生态损害责任保险与生态损害赔偿基金应采用限额赔偿,而保险与基金没有覆盖的部分仍由责任人单独承担。此外,为了实现代内公平,笔者建议借鉴美国核工业的双层保险机制,建立同行业共担生态损害赔偿责任的保险制度。

[1]张新宝.侵权责任法原理[M].北京:中国人民大学出版社, 2005:469.

[2]National Oceanic and Atmospheric Administration. Primary Restoration Of Natural Resource Damage Assessment Under the Oil Pollution Act of 1990[EB/OL].[2016-02-20].http://www.darrp.noaa.gov/library/pdf/prd.pdf,2012-11-25.

[3]Marisa J.Mazzotta et al..Natural resource damage assessment:The role of resource restoration[J].Natural Resource Journal,1994(1):153-178.

[4]Hui Wang. Shifts in governance in the international regime of Marine oil pollution compensation: A legal history perspective,in Michael Faure et al.:Shifts in compensation for environmental damage[M].Wien:Springer Vienna Press,2007:197-198.

[5]Lindsay K.Scaief.Upping the Ante in the oil industry:Why unlimited liability for oil companies WillI Deal America a Bad Beat[J].Texas Tech Law Review,2011,43:1319-1353.

[6]Joseph Guajardo. Deepwater Horizon:Rethinking OPA’S liability limitations in the wake of environmental disaster[J].Houston Law Review,2011,48:625-657.

Discussion of the scope of ecological compensation

YIN Xin

(Guangdong Communication Polytechnic,Department of Humanities and Social Sciences，Guangzhou 510650,China)

The aim of ecological damage compensation is to to avoid further loss and recover the ecology damage. Tort Liability Law could both prevention and remediation the ecological damage. The prevention function could be demonstrated by compensation of damage appearance and expansion. The function of remediation could be demonstrated by compensation of remediation the ecology to the original condition. Therefore, the function of Tort Liability Law have correlative the aim of compensation for the ecological damages. According to the prevention function of Tort Liability Law, To prevent and reduce the compensation for damages could be transformed to preventive cost and published damage compensation. According to the remediation function of Tort Liability Law, Restorative damages could be transformed to assessment fee, the main recovery cost and compensation recover cost.

ecological damage;liability for damage;scope of compensation

2016-04-21

殷鑫(1985-),女,河南周口人，讲师，法学博士,郑州大学法学博士后，研究方向为民商法学、环境法学。

D922.68

A

1671-9476(2016)04-0100-05