论农民工培训质量监管机制建设

2016-02-15杜永红

职教通讯 2016年4期

杜永红,张　艳

论农民工培训质量监管机制建设

杜永红,张艳

摘要：伴随农民工培训规模的扩大，农民工培训质量备受社会关注，加强农民工培训质量监管显得尤为必要。当前，农民工培训质量监管面临着培训机构资质监管不严、培训资金使用监管不力、培训过程监管缺失、培训评估监管不到位等多重困境。为此，在建立健全统一、协调的农民工培训管理体制的基础上，确立明确、全面、多元、科学的农民工培训质量监管路向，构建“四维”互动的农民工培训质量监管机制，从而促进农民工培训质量的整体提升。

关键词：农民工；培训质量；管理机制；监管路向；监管机制

近年来，随着城市化进程的快速推进，农民工培训日益受到重视，培训规模亦迅速扩大，这给农民工培训质量保障带来诸多挑战。为此，国务院办公厅发布《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，强调农民工培训要搞好统筹整合，努力提高培训质量。［1］要实现提高农民工培训质量这一重大目标，建立健全培训质量监管机制是有效保证。这既是保障农民工培训质量的需要，也是促进农民工培训管理规范化的体现。面对农民工培训质量监管的多重困境，如何构建农民工培训质量监管机制是当前亟需深入研究的问题。

一、农民工培训质量监管的内涵及其价值

（一）农民工培训质量监管的内涵

农民工培训质量是指农民工接受培训后所获得的理念、知识、技能满足社会需要的程度，是一种价值评判。［2］培训质量的最终标准是用人单位对培训机构培训的农民工是否满意，表现在农民工上岗后能否在工作中应用所训知识与技能。农民工培训质量监管是指监管机构根据既定的农民工培训质量目标，采取一定的方式和手段对训前、训中和训后阶段所涉及的培训机构资质、培训资金使用、培训过程各环节、培训评估诸方面进行监测和调控，以确保培训质量达到预定目标的管理活动。据此，农民工培训质量监管可分为“监”与“管”两个方面，“监”是手段，主要指对农民工培训质量进行监督、检查；“管”是目的，主要指通过有效管理措施和活动保证农民工培训质量达到预期目标。

（二）农民工培训质量监管的价值

1.保障农民工培训质量的关键手段。农民工培训质量是由多种因素共同决定的，诸如培训目标、培训课程、培训师资、农民工个人素质、培训方式、培训条件、资金投入、培训实施、培训考核、培训管理水准等，它们都是动态的，自身处于不断变化与更迭之中，它们之间的优化组合与协作匹配程度直接制约着农民工培训质量。监管机构对影响农民工培训质量的诸因素实施有效监督管理，极大地支持了政府、培训机构实时规范、调整培训及其进程，矫正培训中出现的种种偏差，协调影响培训质量诸因素之间的关系，促进培训主体充分发挥潜能，以保证培训质量达到预定目标。可以说，农民工培训质量监管既利于体现农民工培训的重要性，也益于规范农民工培训市场；不仅能推动农民工培训实施到位，而且能促进农民工培训整改落实，最终保障农民工培训质量。

2.优化农民工培训管理的重要环节。管理学原理认为，任何管理工作都是由计划、组织、指挥、协调、监控五项基本要素组成的活动过程。监控的作用就在于及时、准确接收、处理和利用诸种反馈信息。一旦管理工作在实施中偏离了组织预设的目标和要求，监控系统就能够及时发现并作出分析，以便采取相应措施进行纠正。因此，监控是管理工作中不可或缺的重要环节。［3］农民工培训管理是政府主管部门根据农民工培训政策、培训目标的要求，为推进农民工培训正常、规范实施，保障农民工培训质量而对整个培训工作与活动进行积极、主动的计划、组织、指挥、协调与监管，涉及培训需求管理、培训计划管理、培训实施管理、培训考核管理等活动内容。通过监管这一重要环节，保证农民工培训管理全过程不断优化，农民工培训各个环节正常、和谐运行，提升农民工培训管理的效能。

二、农民工培训质量监管面临的困境

（一）培训机构资质监管不严

随着国家对农民工培训的日益重视，农民工培训规模迅速扩大，但“重数量轻质量”现象也凸显出来。究其前提原因，政府主管部门对培训机构参与农民工培训的资质认定不严。虽然目前我国现有农民工培训机构多数是定点式的，但政府主管部门没有制定统一的培训机构资质审核标准，导致这些培训机构的资质好差不一。部分培训机构的师资匮乏、设备短缺，培训基本上依赖于课堂教学，实训操作因设备陈旧、场地缺乏、数量不足而无法有效开展。［4］这些低水平重复设置的培训机构，扰乱了农民工培训市场秩序，妨碍了农民工培训质量的提高。

（二）培训资金使用监管不力

农民工培训资金的来源主要依靠政府财政补贴，先由中央财政拨出一定数额的农民工培训专款，并按一定比例分配给农业、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、扶贫、教育等中央主管部门，再由其对口发放给省（直辖市、自治区）、市（州）、县（区）地方主管部门，最后划拨到承担培训任务的培训机构。由于监管机制尚未形成，在这种层层发放农民工培训资金的过程中，一些单位、机构违规截留、违法套取培训资金。个别主管单位在下拨农民工培训资金的过程中，要求下级或培训机构报销不应报销的费用，或要求下级违规返回部分农民工培训资金，为本单位谋取部门利益；一些不负责任的培训机构趋利钻政策空子，违反农民工培训资金使用规定，挪用资金，搞假培训，编假名册，骗取国家的培训资金。［5］正是因为培训资金使用监管不力，致使培训资金不能完全、真正用于农民工培训，资金不足制约了农民工培训质量的提高。

（三）培训过程监管缺失

在农民工培训实施过程中，政府主管部门缺少对培训过程各个环节的监管。部分见利而上的培训机构，利用政府主管部门对培训过程疏于监管，极力追求利润最大化，只顾培训数量和规模，不管培训质量和特色，粗制滥造；有的培训机构只为完成上级下达的培训指标，被动应付、敷衍了事，不讲究培训效果，如培训内容脱离实际需求，课程设置无针对性，培训模式单一，培训方法缺乏灵活性，甚至还随意缩短培训时间，减少培训内容，直接导致培训供给与需求脱节，影响了培训质量和效益。

（四）培训评估监管不到位

1.培训评估过程缺乏监管。为了节省人力、物力、财力，部分评估主体并未对培训需求调研、培训项目确立、培训方案设计与策划、培训组织实施过程进行全方位监督、检查、评价、指导，造成培训评估流程不完整、评估项目遗漏等问题，导致培训评估只是对培训效果进行“检验式”评估，而不是对整个培训项目进行“分析式”、“改进式”的过程控制。这就不能准确发现农民工培训中的弊端，难以查找培训质量问题的根源，从而不利于有效改进培训质量。

2.培训评估结果反馈缺乏监管。由于没有强有力的培训评估监管制度和政策约束，因而培训评估反馈环节缺乏有效监督，培训评估结果缺乏系统的记录管理，培训评估反馈信息不少是零散而无序的，并且反馈时机迟滞，达不到保障、提高培训质量的目的。

三、农民工培训质量监管机制的构建

（一）建立健全统一、协调的农民工培训管理体制

农民工培训的多主体、多对象、多内容、多形式、多层次、多要求的特点，决定了培训质量监管工作的复杂性。有效建立农民工培训质量监管机制，必须总体规划和统筹管理，实行政府统一领导、部门分工合作的培训管理体制。具体来讲，既要建立政府组织领导，主管部门（人力资源和社会保障）具体实施，相关部门（农业、教育、科技、住房和城乡建设、扶贫等）积极配合，省（直辖市、自治区）、市（州）、县（区）、镇（街道）四级整体联动机制［6］；又要形成中央与地方、输入地与输出地、地方部门之间、政府与培训机构之间相互沟通、相互配合的组织协调机制。

（二）确立明确、全面、多元、科学的农民工培训质量监管路向

1.监管目标要明确。明确的监管目标是农民工培训质量监管机制建设的基础，也是其出发点和归宿点。为了真正落实保障农民工培训质量的终极目标，监管机构必须认识到农民工培训质量监管不是为了监管而监管，从监管方案设计到实施都必须以规范农民工培训市场、改进农民工培训活动、提高农民工培训质量为目的。

2.监管内容要周全。影响农民工培训质量的因素是多方面的，既有物的要素，如培训条件、培训内容、培训手段和方法等，又有人的要素，如培训者、教师、受训者、农民工，所以，农民工培训质量监管的范围应涉及到训前、训中、训后环节的方方面面。

3.监管主体要多元。农民工培训是一项多方受益的公共服务，受益方既有政府、企业，又有培训机构、农民工与社会，农民工培训质量应体现在满足国家、企业、社会和农民工个人的需求上。因此，在建设农民工培训质量监管机制时应吸收这些培训受益方参与，外部监管与内部监管相结合，构筑以政府（人力资源和社会保障部门）为核心主体，企业、培训机构、农民工、第三方（行业协会、专业人士、社会其他人员）等多元主体涉入的监管机制。

4.监管方法要科学。在农民工培训质量监管中，应采取法制监管与行政监管相结合，制定资金使用和审核制度、培训管理政策，健全培训机构资质认定制度，完善培训评估结果反馈制度，通过培训信息监管、培训制度监管、培训评估监管等方法，按照监管、评估、调整，再监管、再评估、再调整的循环方式对培训全过程进行监管，不断促进培训质量的提高。

（三）构建“四维”互动的农民工培训质量监管机制

构建全方位、多层次的“四维”互动的农民工培训质量监管机制，包括培训机构资质认定维、培训资金使用维、培训过程管理维、培训评估督导维。其中，培训机构资质认定维是前提，培训资金使用维是基础，培训过程管理维是保证，培训评估督导维是促进，“四维”相互联系、相互推动。

1.健全培训机构资质认定机制。（1）制定培训机构资质标准和市场准入制度。为了保证和提高农民工培训质量，政府应该成立专门的农民工培训资格审定小组，确立农民工培训机构资质标准，规范定点培训机构的申报程序，通过向社会公开、公正、公平招标的方式，严格选拔在师资、设备、场地等方面符合资质标准的高（中）职院校、社会培训机构和企业培训机构作为农民工培训单位，达不到要求不予批准。［5］（2）实行培训机构市场退出制度。政府主管部门定期开展清理整顿农民工培训机构的活动，对通过资质认定的农民工培训机构进行检查，根据举报投诉查处、取缔违规违法农民工培训机构，规范培训秩序，保证农民工培训市场健康有序运行。［7］

2.建立培训资金使用机制。（1）在资金管理上，设立专门的管理机构，对农民工培训资金进行统一、专门管理，保证专款专用。中央设立农民工培训专项资金管理委员会，负责农民工培训资金的统筹安排和使用。地方设立与中央对口的部门，负责落实培训资金的调配、安排和使用，从行政职能上保障农民工培训资金的正常合理使用。［8］（2）在资金使用上，明确申领程序，建立享受培训补贴政策人员、单位的数据库，有效甄别培训补贴申请材料，严格补贴对象审核和资金拨付，防止出现冒领行为；同时，向社会公开培训资金使用管理情况，接受监察、审计部门和社会的监督，严肃查处虚报、套取、私分、截留、挪用培训补贴资金等行为，追究相关单位和人员的责任。［1］

3.完善培训过程管理机制。（1）实行定期“双随机”抽查。建立农民工培训机构名录库和农民工培训检查人员名录库，将每个农民工培训机构都纳入检查，农民工培训过程中的每类培训事项都有对应的检查人员。在公证人员监督下，通过计算机随机抽取方式，定期从农民工培训机构名录库中随机抽取检查对象、从农民工培训检查人员名录库中随机选派检查人员，不发抽查通知、不透露抽查信息、不听培训汇报、直入培训现场，按照政府主管部门向社会公布的农民工培训事项监管清单进行公开检查。对于抽查不合格的培训事项和不合格的培训机构，责成限期整改，并在下次“双随机”抽查时复查；若复查不合格，则严肃处理并向社会公开发布。通过实施事项公开、程序公开、结果公开的定期“双随机”抽查，规范和落实农民工培训过程监管。［9］（2）完善并强化培训机构的内部自我控制。培训机构应制定与落实培训过程管理制度，在培训中定期对培训目标、培训内容、培训师资、培训方法、培训课时等培训事项进行抽查，及时自纠不按培训计划、不符合培训要求的培训行为，以规范培训教学过程、确保培训质量。（3）加强社会公众监督。政府应发挥社会公众的优势，形成自下而上的社会监督通道，建立公示制度，设立举报平台，把培训机构名称、培训任务、培训专业、培训时间、培训补贴标准、就业去向等内容通过各类媒体向社会公布，使培训机构的各项培训活动接受社会公众监督，增强透明度，提高培训质量。［10］

4.强化培训评估督导机制。（1）实施培训评估方案专项评审。培训评估方案设计主要集中在评估目标、评估内容、评估主体、评估方法的确定上，需要第三方（专业人士）以专业标准来审视监管机构所制定的培训评估指标是否科学，以提高培训评估的有效性，进而促进培训质量的改进。（2）加强培训评估过程监督。加大力度对培训评估执行过程中评估主体行为的监督，规避评估主体既是“裁判员”又是“运动员”现象，对于主观随意、缩减评估程序等不规范评估行为予以惩处，提高培训评估的有效性。（3）规范培训评估结果反馈。监管机构要加强对培训评估结果反馈环节的监督，核实反馈的培训评估结果，对虚报、造假信息准确辨别，并对虚报、造假行为进行追责与处理。

参考文献：

[1]国务院办公厅.关于进一步做好农民工培训工作的指导意见[Z].国办发〔2010〕11号,2010-01-21.

[2]杜永红,张艳.农民工培训质量保障中政府行为偏差及其优化[J].职教通讯,2012(22):37-41.

[3]陈宇晖,熊新山,冯朝章.高校教学质量监控工作的思考[J].高等农业教育,1998(10):33-35.

[4]张思芊.农民工就业培训中的政府行为研究——以江苏省建筑行业为例[D].南京：南京理工大学,2010:18.

[5]郭灿章.当前农民工培训问题探析[J].中国商界,2010(8): 174-175.

[6]王政,石铮.劳动力输入地农民工培训问题研究[J].世界农业,2007(2):61-64.

[7]张晓.我国农民工培训的政府责任研究[D].汕头：汕头大学,2010:56.

[8]尹纪梅.农民工教育培训的政府责任与对策研究[J].职教论坛,2011(25):49-53.

[9]国务院办公厅.关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知[Z].国办发〔2015〕58号,2015-07-29.

[10]刘义文.进城农民工职业技能培训的现状及对策研究[D].长沙：湖南农业大学,2008:32-33.

[责任编辑金莲顺]