发达国家科技创新推动政策的制定及对我国的启示

2016-02-15陈道喜

郑州航空工业管理学院学报 2016年4期

关键词：科技研究

陈道喜

(黄河科技学院，河南　郑州　450063 )

发达国家科技创新推动政策的制定及对我国的启示

陈道喜

(黄河科技学院，河南郑州450063 )

西方资本主义传统市场经济理论不提倡国家干预市场，认为竞争纯粹是企业之间的事情，企业需要通过自身技术进步和提高产品质量以赢得市场竞争。但是，现代全球化的市场竞争已经从企业行为变成国家行为，竞争的结果将决定本国的命运。为了在全球经济竞争中取得胜利，发达资本主义国家果断放弃不干预政策，制定了大量政策法律推动本国科技创新，力图以新技术不断促进本国产品竞争力提高，科技创新因此成为各国重要的经济发展战略。发达国家促进科技创新政策具有共同特点，普遍强调要重视科学基础研究，加大科研资金投入，搞好产学研结合，加强国际科研合作，以科技促发展。我国政府科技政策的制定也应借鉴这些良好经验，赶上世界科技创新工作的步伐。

发达国家；科技创新；政策制定

新技术革命正在对全球经济格局产生极大影响，世界各国都认识到科技在社会发展中的重要作用。科技创新正从企业的自发行为转变为自觉行为，政府也积极参与到科学研究活动中来，形成了创新活动中资本与政府高度协作的局面。双方都认识到科技在保障国家安全、维护经济稳定、促进资源保护和利用，以及保证国家权力和社会的有效运转等方面所起的作用。为了在国际竞争中取得胜利，政府投入大批资金进行或支持科技研究，并制定专门的科技创新政策以营造良好的发展环境。本文拟通过对世界发达国家科技创新推动政策的比较分析，总结其经验，以为我国科技政策的制定提供借鉴。

一、发达国家科技创新推动政策的制定状况

从一定意义上说，各国科技创新的竞争在政府层面也是一种制度创新的竞争，一个好的科技创新环境得益于政府政策的维护。

1.美国政府科技政策制定状况

美国作为世界唯一的超级大国，当前在几乎所有的关键技术领域，都领先于欧洲和日本，或者与之持平，处于全球不可撼动的地位。科技进步使美国的劳动生产率高于世界其他任何国家。为激励科技创新，美国政府不遗余力地采取政策手段来主动作为。例如，在知识产权保护政策上，制定有《专利法》《兰姆法》《联邦商业间谍法》《美国发明人保护法》。在科技创新和转化政策上，有《史蒂文逊—怀德勒技术创新法》《贝赫—多尔专利和商标修正法》和《国家合作研究法》。在鼓励私人企业与政府联合创新上，有《大学和小企业专利程序法》《联合研究开发法》《联邦技术转移法》和《巴耶—多尔法》。20世纪90年代，为鼓励企业投身信息科技研发，又颁布了《加强小企业研究与发展法》和《再投资法》。为保证政府对科技的投资，制定有《美国竞争法》《为有意义地促进一流技术、教育和科学创造机会法》和《美国复苏与再投资法案》。在科技税收优惠方面，有《国内税收法典》相关规范和《经济复苏税法》。除了法律之外， 1976年美国国会通过了《国家科技政策、组织和优先法》，明确联邦政府和州政府都应加强对技术评估、技术规划和政策制定的干预，赋予政府制定科技发展政策的权力。美国政府对科技创新的干预有很多政策性文件，这些文件主要以白宫报告的形式出现，比如《技术促进经济增长报告》(1993)、《面向可持续发展的未来技术报告》(1994)、《国家安全科学技术战略报告》(1995)、《塑造21世纪的科学与技术报告》(1997)、《美国竞争力计划——在创新中领导世界计划报告》(2005)、《先进制造业国家战略计划》(2012)、《国家全球变化研究计划2013-2021：美国全球变化研究计划的战略规划》(2013)等。

2.日本政府科技政策制定状况

二战前日本已经是世界主要工业国家之一，战败后认识到科技的重要性，因此把科学研究放在国家发展战略的重要位置，确立了科技立国的目标。与经济建设的市场为主加政府推动模式一样，日本科技发展也体现了企业与政府的大力协同开发。日本政府从20世纪50年代初期开始到现在，随着经济发展阶段的不同，制定了一系列的科技创新政策和法律。1950年，日本政府颁布了《外资法》和《外资委员会设置法》，以利于更好地引进国外先进技术。1958年日本政府发表了副标题为“从依赖外国到自主创新”的科技白皮书，正式将科技政策的重点从引进技术转变为自主研发，以适应经济高速发展的需要。1966年日本政府通过《经济社会发展计划》，1968年发表副标题为“推进自主技术的开发”的科技白皮书，强调坚持走技术自主开发的道路，赶超世界技术水平。20世纪70年代日本政府提倡开发节能环保技术，以应对能源危机。在经历20世纪80年代的经济泡沫破裂和美国信息技术革命的竞争冲击后，日本政府再次提出“科技立国”口号，要在新科技革命的潮流中走在前列，并于1995年颁布《科学技术基本法》。在基本法公布之后，又及时颁布了第一期 “科学技术基本计划(1996-2000年)”，动员全社会力量进行科技创新研究，促进产、学、研相结合，完善科技成果产业化机制。2000年后日本政府又实施了“产业集群计划”和“知识集群计划”，旨在加强产学研的合作关系，建立一批在世界科技前沿领域具有创新能力的科研中心，以前沿科技凝聚高技术企业进行集中联合，并从联合中引发新技术的产生。目前，这两项计划已经进行到第三期。

3.欧洲主要国家科技政策制定状况

欧洲作为老牌资本主义发达国家聚集地，一向重视科学技术的创新，在二战以前甚至是世界科技中心。当前欧洲科技政策的目标是要保持该地区的科技先进地位，回应美日等国的科技竞争。以英德两大代表性国家为例，英国政府科技政策主要有《我们竞争的未来》白皮书(1998)、《卓越与机遇——21世纪的科学和创新》白皮书(2000)、《科学与创新战略》报告(2001)、《对创新投资发展战略》(2002)、《在全球经济下竞争：创新挑战报告》(2003)、《英国十年科学与创新投入框架》(2004)、《从知识中创造价值》(2004)、《科学与创新投资框架(2004-2014)》(2004)、《创新英国》(2006)、《冲击科技顶峰报告》(2007)、《公共资助研究的优先级别设置》(2010)等。英国政府对科技创新的重视使该国成为在科学基础研究上世界排名第二的国家，其科学产出率高于美日。另外，德国作为世界高端制造业翘楚，在科技创新方面不遗余力，同样出台了一系列政府政策。主要有《企业技术创新风险分担计划》(1996)、《中小企业创新与未来技术计划》(1996)、《联邦与州政府研究与创新协议》(2004)、《德国高科技战略》(2006)、《加强德国在全球知识社会中的作用：科研国际化战略》(2008)、《高科技战略行动计划》(2012)等。尤其值得关注的是，欧盟自成立以来就致力于联合各国的科技研究力量，制定公布了不少条约、计划和战略。最新版政策举动是2010年《欧洲2020战略》，规划了后10年的欧洲内部科技发展目标。

二、发达国家科技创新推动政策的特点

虽然主要发达国家所处的科技水平不一样，科技政策出台的方式和名称不同，但是从具体内容上看，基本上具有以下共同特点。

1.将科技创新作为重要国策

1995年美国国家科技委员会发表了《为了国家利益的技术》报告，该报告认为“保持技术领先对美国的国家利益从来都没有像现在这样至关重要，在这世纪更替之际，技术实力的掌握和尖端技术突破的能力将在很大程度上决定美国国家繁荣、国家安全和美国在全球影响力的大小，并由此而决定美国人民的生活水平和生活质量”。 2011年奥巴马政府发布了《美国创新战略——确保我们的经济增长和繁荣》，阐明了如何通过创新来促进美国经济领导地位和未来繁荣，强调要大力投资科技研发。2015又发布了《美国创新战略》，阐述了建立社会经济创新生态系统的具体规划和步骤。英国2005年“科技政策白皮书”认为本国科技成就是卓越的，要抓住机遇确保英国科技领先地位。日本在《科学技术基本法》中明确提出“要以科学技术创造立国”的口号，2000年后又相继提出“知识产权立国战略”“新经济增长战略”口号，意图以先进技术打造高科技产品，作为日本参与全球经济竞争的手段。德国2010年发布《德国2020高科技战略》，确定5大领域700个创新科技项目，打造高端市场产品，维护其全球领先竞争力。

2.重视基础科学研究

基础研究创新是科技创新的根本，是对未来发展的投资。没有基础研究创新，一国的科技发展只能受制于人，因此各国都非常重视基础研究工作。美国对基础研究一向不遗余力，从20世纪70年代中期开始，基础研究的资金投入以10%增长。里根政府时期，投资进一步增长，除政府投资外，民间投资基础研究资金上升至40%，1988～1991年，基础研究经费增长35%。1995年克林顿政府宣布在7大领域的27项关键技术上要取得世界领先地位。2013年美国政府对三大基础科研机构的基础研究资金投入达到131亿美元。对基础研究的重视是美国科技实力长期持续领导全球的原因。再如，德国“高科技战略”瞄准的是当代尖端和基础科技研究，包括信息技术、纳米技术、生物技术、航天技术、环境技术等。而日本1995年《科学技术基本法》将基础研究放在创新首位，其2009年国家科技战略目标再次明确以关键科技为中心，大力推进基础科学研究。2011年日本政府财政预算中竞争性基础研究经费大幅增长32%。还有，韩国1989年颁布了《基础科学研究振兴法》，强调发展科技基础研发，并根据世界科技发展潮流不断调整。2015年10月22日韩国总统朴槿惠提出：“应该把科学基础性研究作为核心的源泉，使之成为体系，并应用于产业当中。此外，作为韩国优势领域的加工、组装技术，由于不会一直有效保持世界前列的位置，所以确保创造出可持续性、有竞争力的核心材料和技术就显得迫在眉睫。”这个讲话充分显示了韩国政府对前沿性基础研究的重视。

3.重视产学研三方合力

各国政府非常重视科技创新中的产学研结合，以获得持续不断的科技成果研发和转化动力。20世纪80年代开始，美国政府通过国家科学基金会采取一系列措施加强国家实验室、企业、高校之间的科研合作。比如在高等学校内设立工程研究中心，连接高校和企业；指令联邦政府部门以工程研究中心为模式，在高校中建立跨学科的科学技术中心，以此加强政府、高校和企业的研发合作。《联邦技术转让法》还允许国家研发机构可以将具有商业价值的技术向企业转让，并将技术转化作为联邦研发机构的一项任务。日本早在20世纪80年代就确定了“产官学”合作体制，并颁布了《产官学合作促进法》《技术转让促进法》等。企业向高校和科研院所提供资金，政府也向研究机构提供财政拨款。为促进产学研更紧密结合，日本在20世纪90年代大力兴建技术城邦和科技园，吸引高技术企业和科研机构入住。2000年以后又实施了“产业集群计划”和“知识集群计划”，以形成产业与科研互通、创新和转化相连的机制。产学研结合已经成为各国科技创新的共同选择手段。

4.确保科研创新的资金投入

先进科技研发需要大量资金投入，发达国家在此方面投入巨大，力求首先实现突破。2013年全球R&D经费规模达到13 958亿美元，四年增长率为5.2%，其中美国科技研发投资居世界首位，达32.5%，其他依次为中国(13.7%)、日本(12.2%)、德国(7.8%)、法国(4.5%)、韩国(3.9%)、英国(3.1%)。从总体情况看，中国和韩国近几年科研经费增长速度大大超过全球水平，美国和德国经费增长稍高于全球平均水平，法国与英国经费增长低于全球平均增长水平，日本经费负增长但绝对值大。为鼓励科技创新，各国政府采取了多种激励手段。如政府专门财政预算资金拨款，科研机构成果转化所得收入免征所得税、科研经费支出税收抵免、科研设备加速折旧、对教学与科研的慈善捐赠税前扣除等。

5.瞄准关键核心技术以占领世界科技制高点

各国根据本国情况和全球科技潮流走向，在科技创新政策中都决心集中资源，发挥自身优势，确定科技创新目标，意图在关键技术领域走在世界前列。2015年《美国创新新战略》强调了九大战略领域，包括先进制造、精密医疗、大脑计划、先进汽车、智慧城市、清洁能源和节能技术、教育技术、太空探索和计算机新领域。日本2015年产业报告公布了未来十大产业领域，有“纳米碳材料” “人工智能”“功能材料”“IOT计算、物性及电子器件”“氢”“超导”“车用蓄电池”“环境保护(氟利昂)”“机器人”“大功率激光器”等。德国《高技术战略》重点选择了25项关键领域的技术创新，包括信息技术、生物技术、纳米技术、航天技术、健康和医药技术、新能源技术、IT技术、食品质量和安全技术、建筑和住房技术、防辐射研究、无人地面、空中和海上搭载平台等。

6.加强科技研究的国际合作

当前科技研发越来越复杂，所需设备非常昂贵，重大科研项目需要多国共同合作才能完成，如欧洲伽利略计划、人类基因研究、超导研究、大型对撞机、空间探索研究计划等。韩国政府特别制定科技合作计划，与美国、日本、英国、中国、法国等40多个国家签订有国际科技合作协定，向美英日中等8国派有科技官员并设有科技合作中心。美国2007年通过《国际科学技术合作法》，设立专门机构负责对外国际技术合作。截止到2012年，美国与120多个国家和地区建立了科技合作与交流关系，与37个国家签订有政府间科技合作协议，其中在22个领域内与75国签署有900多个多边或双边国际科技合作协议。

三、发达国家科技创新推动政策对我国的启示

在当前科技决定生产力水平的时代，我国必须高度重视科技创新工作，吸收其他国家政府对科技的激励手段，制定和完善科技创新政策体系，尽快将我国从劳动密集型、资源密集型产业为主转变为技术密集型产业为主。故此，要从思想上重视科技创新工作，明确目标，加之以良好配套措施和手段，产学研共同协作，以争取在新一轮的全球经济竞争中取得发展的主动权。

1.要把科技创新作为立国之本，将经济增长的动力由粗放型转变为产品质量型

作为全球制造业大国，我国主要是外向型出口加工贸易，依靠低廉人力资本进行规模化生产。随着人力资本成本上升，环境问题加重和国际政治环境复杂化，这种“薄利多销”的生产方式已无法持续。以美国作为对比，《2016全球制造业竞争力指数》调查显示，2015年美国产业员工平均工资每小时为37.96美元，日本是23.95美元，而中国只有3.28美元。但是，2013年美国制造业产值虽然只占国内生产总值(GDP)的12.3%，但却高达18 200亿美元，超过中国的17 568亿美元，比日本的10 008亿美元多8成。《全球制造业竞争力指数》显示，自2010年开始，美国制造业竞争力不断攀升，2014年为第四，2016年为第二，预计2020年将重回世界第一宝座。这些成绩的背后是美国领先全球的先进技术所支撑的高端制造业，这些技术主要包括计算机和电子技术、生物纳米技术、制药、先进复合材料、金属加工、先进设计、人工智能、清洁能源等。高科技是未来全球制造业的生命，而关键核心技术是花多少钱也买不到的，我们必须将科技创新上升到国家发展战略高度。从十八大以来，党的工作报告和政府报告将创新经济提到前所未有的高度，号召要“大众创业，万众创新”，这是科技创新已经成为中国国家发展战略的标志。我国各级政府都应当将推进“创新经济”作为工作重点，为科技创新提供良好的制度环境和保证。

2.要重视科技领域的基础研究工作，集中资源在关键核心技术上进行突破

科学基础研究的突破可以带来一个新兴的产业，如互联网科技带来了美国20世纪90年代信息产业的高速发展，给整个社会带来巨大变化，并带动人类走进信息时代。基础研究的突破还会带来产品的更新换代，使产业利润和竞争力保持增长。如治疗重大疾病的新药品、转基因农产品、克隆技术等就是建立在现代生物技术和基因技术研究的基础上。这些技术研究既解决了人类面临的最大难题，也为技术所属国家和企业带来丰厚利润，并占据国际市场垄断地位。随着全球知识产权保护力度越来越大，谁掌握了核心技术，谁就控制住了进入一个行业的大门。我国产业水平不高的原因就在于技术落后，而技术落后的原因就在于科技基础研究落后。现在我国科技研究经费投入已经居于世界第二，已经有充分的力量进行科学基础研究工作。

3.要从资金投入上保证科技研发，调动全社会的力量

重大科技攻关需要耗费巨大资金，没有充足和持续的投入，就不可能有成功的科技创新。以全球领先的通信科技华为公司为例，2014年研发投入经费为408亿元，为其营业收入的12%，比A股154家化工+166家机械设备+14家机床业+67家医药近400家企业的总和还多几十亿。技术研发使华为公司到2014年已累计获得专利授权38 825件，其中90%以上是发明专利。2014年华为全球销售收入2 882亿元，纳税337亿元，两个指标都超过BAT的总和。可以说没有对科技研发的高度重视，就成就不了华为这一伟大企业。美国的科技发达，其原因也在于投入的资金很大。反观我国，《2013年全国科技经费投入公报》数据显示本年度全国研发经费为11 846.6亿元，R&D经费投入强度为2.08%，在历史上首次突破了2%。但是，美国二战之后R&D经费投入强度从未低于2%。OECD数据显示1997～2006年，美英法德日R&D经费投入强度都超过2%，日本从1999～2006年更是在3%以上。

4.要大力促进科技创新中的产学研结合，实现科技成果转化

科技成果要符合市场需要和社会需要，不能无的放矢。任何科技研究如果没有潜在的市场运用价值，那么将很难获得持续的资金支持。我国近几年来非常重视科技成果的产业化，鼓励科研机构、高校和企业联合科技攻关，并制定了相关的法律与政策，从用人体制、税收、财政等方面给以支持。2008年财政部、科技部、教育部、中华全国总工会、国务院国资委、国家开发银行六部门联合发布了《关于推动产业技术创新战略联盟构建的指导意见》。目前我国推进产学研结合的一个主要措施是建立产学研创新示范基地，包括区域性产学研合作创新示范基地、园区型产学研合作创新示范基地、特色产业集群和创业园区等。

5.加强科技创新的国际交流，实施走出去战略，避免闭门造车

国际科研合作要作为一项长期计划来实施，政府要从政策层面制定合作方向和措施，规划好科技合作整体框架，搞好顶层设计。对外科技合作要注意方式、方法，从本国需要出发进行合作。在弱势领域积极加强与先进国家的合作，而在优势领域要通过合作掌握该领域的主导权，将我们的技术标准变成国际标准。政府还要积极推动民间科技合作，鼓励企业在国外设立研发机构，利用外国科技人员提升我们的技术，鼓励高校、科研院所和科学家个人进行对外研究双边合作。要花大力气培养高技术人才，提供条件使国内科研人员走出国门去学习发达国家的技术，同时提供优越工作环境和条件，吸引海外高技术人才。

[1]Clinton.Technology in the National Interest[EB/OL]. July, 1996, available at: http://www.eric.ed.gov/PDFS/ED449029.pdf．

[2]郑宇冰．战后日本科技政策演变及其执行力研究[J]．科学管理研究，2013，(10)：108-112．

[3]朱斌．当代美国科技[M]．北京：社会科学文献出版社，2001．

[4]2014年我国R&D经费特征分析[EB/OL]．中华人民共和国科技部网站．2016-04-13日访问．

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[6]张秋菊．美国国际科技合作调研[EB/OL]．http://www.docin.com/p-608446766.html．2016-04-15访问.

[7]美国制造业竞争力将跃居全球第一[EB/OL]．美国驻华大使馆新浪博客. http://blog.sina.com.cn/s/blog_67f297b00102wrvr.html.2016-04-22日访问.

[8]华为的研发投入经费相当于A股400家企业总和[EB/OL]．腾讯网.http://tech.qq.com/a/20151128/008987.htm.2016-04-20访问.

[9]段联合，杨帆．美国R&D经费投入强度分析及对我国的启示[J]．中国科技论坛，2008,(10)：121-125．

责任编校：张静，罗红

2016-05-05

2015年度河南省政府决策研究招标课题(2015B057)