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工业园区配套住房的成本分担机制——以东北某市谋划的“廉租家户式公寓”为例

2016-08-11李银海史官清

郑州航空工业管理学院学报 2016年4期
关键词:工业园区住房农民工

李银海,史官清,冯 康

(泛华集团城市发展研究院,北京 100070)



工业园区配套住房的成本分担机制
——以东北某市谋划的“廉租家户式公寓”为例

李银海,史官清,冯康

(泛华集团城市发展研究院,北京100070)

农业转移人口市民化成本是新型城镇化推进的主要障碍,其中住房成本占有较大的份额。工业园区是农业转移人口的就业集聚区,现有的保障性住房供给体系并未将农民工全面纳入,尚未充分考虑农业转移人口的临时性居住问题。东北某市运用成本分担机制谋划的“廉租家户式公寓”项目,实现了农业转移人口短期居住的“优区位、高品质、全配套、低租金”,形成了政府、企业、个人三方积极参与、合作共赢的格局。该模式的核心要义在于政府的克己惠民,或将成为工业园区周边配套住房供给的可推广模式。

工业园区;廉租家户式公寓;成本分担机制;农民工

一、引 言

新型城镇化的要义在于人的城镇化,核心在于农业转移人口的市民化。在保证城镇化率稳步提升的同时,需克服一系列传统城镇化过程中的顽疾,如:人口不完全城镇化、要劳动力不要市民,使大量农业转移人口难以融入城市社会,城市管理压力大、社会问题突出;土地城镇化快于人口城镇化、要地不要人,城镇用地粗放低效,以物质资本大量投入为驱动要素;城市历史积欠多,工业过度集中、环境污染严重,城市公共服务能力欠缺等。农业转移人口市民化的主要障碍,包括成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥以及承载力约束等方面,其中成本障碍是农民融入城市社会的根本性因素。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》将建立农业转移人口市民化多元可持续的成本分担机制作为四个难点问题之一单独予以提出,并鼓励社会资本参与到保障性住房供给中来。2014年6月5日,中央多部委共同签发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》(发改规划[2014]1229号)更将这一问题作为试点的方向,要求各地区先行先试,探索可复制、可推广的经验。

农业转移人口市民化的投入成本可分为公共成本(政府成本)、个人成本和企业成本三部分。住房成本是农民工市民化过程中集中支付成本最高、最难以解决的问题之一。尽管政府普遍采用廉租房、公租房、经济适用房等重大保障性安居项目,但目前仅少量公租房面向农民工供给,而实际得到保障的农民工仅占城镇保障住房总量的0.6%(2010年)。加之廉租房与公租房面向城市特困人口,政策执行过程中均设定了人均居住面积上限与人均月收入上限,并对一些重点优抚对象进行统筹考虑;经济适用房成本略低于普通商品房但仍旧超出农民工的购买能力,且执行过程中存在建设面积偏大与“寻租”行为。身份区隔、经济区隔等一系列限制使农民工被排除在政府的保障性安居工程之外,而以政府投入为主的建设模式给政府带来巨大的资金压力,项目对新型城镇化推进中农业转移人口的居住问题作用较小,自身可持续运营能力较弱。

工业园区作为农业转移人口就业相对集聚的地区,是产与城不能融合发展的典型地区,工业优先发展的策略曾是提振城市经济的重大战略,但相关公共服务供给不足,使工业园区成为城市发展的孤岛。农业转移人口收入水平参差不齐且普遍偏低,难以形成商品房产权交易市场的有效需求,一定时期内对住房租赁的需求超过购买的需求。

为满足区域内中低收入群体的多元化住房需要,东北某市谋划改变现有的政府主导建设、运营的模式,采用政府租用、改建等多种方式降低政府资金压力,通过委托企业运营来提升保障性住房的运营效率,以“廉租家户式公寓”丰富工业园区农业转移人口的居住选择。

二、当前保障模式问题简析

农民工住房问题的解决既是关乎个人及家庭生存与发展的重要问题,同时又是政府保障房体系的重要内容。当前我国的城镇保障性住房存在着保障房供给结构单一、需求方补贴不足等问题,补贴资金以地方财政补贴为主、中央财政补贴为辅,一些地方政府探索的住房保障体系也存在区位不优、条件简陋、配套不齐、租金过高等问题。

1.保障房供给结构单一

尽管在全国层面,农民工在政策上已被纳入城镇住房保障体系,但实际保障水平低。现阶段我国城镇住房体系,包括商品住房、限价住房、危改房、集资房,其中,除了商品住房以外,限价住房、经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房等均有保障属性,其保障的程度存在差异。

在我国现阶段的城镇住房保障体系中,农民工属于公共租赁住房的对象。但实际上,城镇保障住房体系能够覆盖的农民工只是极小的一部分。2010年12月,国家人口和计划生育委员会对全国流动人口的动态监测结果表明,仅有0.6%的农业户籍流动人口享受城镇政府提供的住房保障。这说明农民工在城镇的住房保障处于低水平状态,住房保障对于改善农民工的居住条件的作用十分有限,向农民工提供的保障性住房亟须增量提质。

2.供给方补贴多于需求方补贴

农民工住房保障方式基本是补贴给供给方,需求方补贴基本为空白[1],该政策尚不足以解决农业转移人口的居住问题。政府的住房保障是与市场机制相对应的一种住房配置方式,其实质为财政补贴,可分为供给方补贴与需求方补贴。供给方补贴是政府直接介入住房供给并提供财政补贴的住房保障方式,需求方补贴是政府向住房需求者提供财政补贴的住房保障方式。我国的住房保障主要以“补砖头”的供给方补贴形式出现,辅之以“补人头”的需求方补贴,农民工的住房保障方式以供给方补贴为主。对供给方补贴的具体形式主要通过政府减免保障性住房的政府土地出让收入,或者政府直接新建或收购保障性住房以增加住房市场的保障性住房供给。供给的保障性住房的保障标准是单套建筑面积以40平方米左右的小户型为主,租金水平由市县政府根据租金水平和供应对象支付能力等因素确定;而包括需求方补贴在内的廉租房,尚未将农民工纳入其供应范围。而由用工单位向农民工发放的住房补贴,如无财政的明确支持,其实质为农民工的劳动报酬,不在政府住房的保障之列。

3.地方政府补贴多于中央财政补贴

住房保障是以社会公平为目标的一种收入再分配,政府则成为主要的责任主体。供应覆盖农民工在内的公共租赁住房,属于我国保障性安居工程的一部分。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对于廉租住房和公共租赁住房的支出责任划分为:市县政府负责,省级政府给予资金支持,中央给予资金补助。而资金划分上以地方财政投入为主,中央财政投入为辅。《中国统计年鉴》数据显示,2011年全国保障性住房支出3 821亿元,其中,中央财政支出占9%、地方财政支出占91%。

4.农民工住房保障体系的地方政府行为

地方政府层面对农民工住房保障进行了多方探索,较为典型的有五大模式:将空置房或烂尾楼改造为农民工公寓的“重庆模式”;利用城乡接合部农村集体土地建设农民工公寓的“长沙模式”;在工业园区集中建设农民工公寓的“上海模式”;建立适应农民工特点住房公积金制度的“湖州模式”;以及将农民工纳入城镇住房保障体系的“北京模式”[1]。

综合来看,“上海模式”在39平方米的狭小空间居住高达8人,完全没有考虑居住生活质量及带眷问题;“长沙模式”的公寓类似于小产权房,且距离城市较远,农民工无法享受城市公共服务,子女教育饱受奔波之苦;“重庆模式”虽然节约了公共成本,但烂尾楼的初始设计很难适合于农民工居家生活的需求;“湖州模式”与“北京模式”在保障金转移接续方面具有极大的便利性,但农民工不得不承受市场上的高房租,不能从根本上解决住房问题。

三、创新模式探索

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出要拓宽住房保障渠道,“采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。完善商品房配建保障性住房政策,鼓励社会资本参与建设。农民工集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房,农民工数量较多的企业可以在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍……把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系”。

据测算,东、中、西部的个人住房成本分别高达12.6万元、8.4万元和9.1万元[2],农业转移人口的收入难以在短期内满足自住需求。工业园区岗位充足,是农业转移人口的聚集区,但居住功能配比不足。

在吸收各种模式有益经验的基础上,东北某市以成本分担机制在工业园区周边谋划廉租家户式公寓项目,以解决农民工的短期租住问题。该项目将有助于节约农民工的生存成本、拓展其发展成本,早日实现住房自有。

该市位于东北中西部地区,农业转移人口市民化的私人住房成本达9.1万元,成为限制新型城镇化推进的最为重要的成本之一。农民工人均年收入约2.5万元,如考虑抚养比(34.4%)后的可支配收入约为1.8万元,不足以支付个人的生存成本与发展成本,更难以承受购房成本。如将这1.8万元全部用于购房支出,将要用5年的时间才能够解决住房问题,临时性的租房不可避免,舒适性已经是一种奢求。大部分农业转移人口的月收入在2 000元以上,属于被排斥在保障范围之外的无房户。解决这一部分人的临时住房需求,就解决了农业转移人口市民化的绝大部分。

该市政府原则上鼓励企业集中建设工人宿舍或公寓,改善农业转移人口居住环境且提升企业用工吸引力。考虑到企业安全生产与农业转移人口居住安全的需要,通过租房市场破解区域内的产城融合问题已经成为现实的路径之一。为解决农业转移人口的临时性安居需求,围绕重点产业片区建立集中连片租赁房屋,采取政府让利、市场化运营,政府限价并对配套条件提出严格要求,在保障农业转移人口宜居的同时,降低其生活成本、扩展其发展成本。

针对房屋租赁市场的旺盛需求,在项目选位方面注重城市低效用地的再开发与再利用,以低租赁价格为项目建设的主要目标,全方位降低租赁成本,创新项目建设模式,以保障多方共赢。

1.住房租赁市场需求旺盛

东北某市工业园区面积较大,产业基础较好,但居住功能配比不足,已经建设十余年的工业园区尚未有配套的居住功能。以当前的基础数据计算,工业园区的就业岗位为19 000个,如果计算每个岗位带来的眷属人口,租房需求人数将达4万人至5万人,居住需求旺盛。随着周边城市新区的加速建设,城市新区以及工业园区招商引力提升,农民工的数量将会更大。

而目前市场上基本没有成熟的产品与之对应,绝大部分的居住点都散落于工业园区周边的村镇及城市边缘地带。在村镇的居住质量较差,如水、电、厨、厕等家居公共设施不到位,在居住条件相对较好的城市房租又难以承受。新型城镇化是人的城镇化,核心在于农业转移人口市民化,农业转移人口存在城市公共服务、子女义务教育、便捷性等需求,因此,如能建成质优价廉的出租房屋将是新型城镇化的重要推力。

2.项目选址

一般来说,为工业园区配套的租房项目呈散点型,以满足工人居住的便捷性。但从新型城镇化推进的角度来看,该市不适宜打造散点型的租房项目,而适于集中建设。原因在于工业园区规划面积虽大,但目前仅启动区建设即将完成。从工业园的四围来看,北侧为园区拓展区,东侧与南侧是缺少城市公共服务的乡镇,仅西侧的城市新区最适合布局。

将项目的选址定位在城市新区与工业园区交界处,进行集中建设。该地块面积约120亩,该选址的优点首先在于经济性。该地块左侧被铁路分割,成为城市新区的一块“飞地”或“废弃地”,如开发商业项目,将难以集聚人气和商机,开发价值有限。其次在于与老城区、城市新区交通联系的便利,农民工可便捷地享受城市的公共服务。最后,该地块距离目标客户群近,对工作于工业园区的农业转移人口具有区位引力。

3.项目定位与建设困境

为了让农业转移人口进得来、留得住、过得好,该市将项目定位为“廉租家户式公寓”。廉租是指以低于市场的租金体现价格优势;家户式公寓是指以相对齐全的配套条件与适中的面积满足农业转移人口的带眷需求。

项目位于铁路沿线会损失一定程度的舒适性,但如租金得当、其他服务配置完善,对于亟待解决居住需求的农业转移人口仍然具有巨大的吸引力。拟将户均面积设定为40平方米,并配套水、电、气、厨、厕等基本设施,让暂时无稳定住房的农民工能够相对舒适地居住,在购房的缓冲期乐享城市生活。对配套功能的高要求必然导致开发运营的高成本,成本问题成为决定项目成败的根本性问题。

通过简单测算,项目可满足约4 000户(户均2~3人)的居住需求。如果政府不让利,由开发企业单独承担,盈亏平衡点的月租将达到502元(未计算运营成本和税费),过程计算如表1所示。

表1 投资测算、租金匡算(市场运营)

注:投资测算未让利.

502元的房屋租金高于老城区的同等面积同等条件的使用住房,且已经超出了月收入2 000元的农民工的承受能力,将导致房屋空置。该项目无法通过市场运作得以实现,亟待成本分担机制的创新。

4.成本分担机制创新

该市拟改变保障性住房的政府主导模式,着力引进社会资本共建保障性住房,形成由政府、企业、农民工共同参与的廉租房建设运营模式。政府投入土地净值、市政费用、绿化费用与税收减免,并对项目提出面积、租金、配套功能等方面的严格要求。企业作为建设运营主体,企业开发项目微利运营,并逐渐获得土地净值。农民工支付低于市场价格的租金,节约生存与发展成本,加快住房购买进度。

为防止企业一次性获得土地而将土地抵押套现,从而影响项目的正常进行,需要在制约机制上进行设计。一是通过引入社会资本、信托、平台、运营公司、建设公司联合实施。政府通过平台,以土地作价入股运营公司,通过制约机制,如阶梯性股权转让或信托代理等方式,使得运营公司在实现政府指定的低价租赁经营时,获取足以弥补其机会成本的投资收益。二是政府方通过平台公司,将土地及相关成本作价入股开发运营企业,为保证企业持续稳定盈利,将通过适度让利,向开发运营方转让股权、分红返还等方式,承担土地及相关成本。为避免企业追求短期利益,可通过财务监管、阶段性股权转让、信托代理等方式约束企业不恰当的资本运作。

而企业在进行租赁经营时,需要执行政府制定的价格和准入等政策,建设高质量连片居住区,实现集聚人口和集约用地的目标。运营方通过低价运营保持资本基本利益,通过政府的土地股权免费让渡获取额外收益,形成本项目的招商动力。

(1)投资及租金匡算

前置条件不变,机制创新后,月租金仅需280元即可保本运营,较初始的502元租金几乎降低了一半,计算数据见表2。

表2 机制创新后廉租房建设成本分析 (元)

注:投资测算让利后.

土地净值参考周边商品房拿地价格估测.

(2)约束条件

土地过户。政府股权以10年为限做梯次过户,每年过户目前总量的10%。10年后,开发商完全获得该地块剩余60年的使用权限。

价格政策。前3年价格不做调整,定为300元,第4年起可每年调整一次租赁价格,调整幅度不超过5%;至股权转让全部完成,土地及地上建筑已完全归开发商所有,其可以选择市场价租赁或改变地上建筑物形式。政府如对其继续限价,则需支付一定数额的财政补贴。

(3)建设时序

项目实施进度计划如表3所示。目前,已完成相应地块的土地整理,项目谋划已基本完成。预计开工时间为2015年4月,施工周期二年,交付时间大约在2016年11月。

表3 项目实施进度计划表

5.参与主体效益评价

(1)企业成本收益分析

前置条件不变,假定公寓出租率为100%,运营成本以每年300万元计算,若全部投资均由市场主体完成,总投资额为3.4亿元,按7%的利率测算回报,则基本月租金需要达到502元,企业2030年实现正利润。机制创新前企业现金流量见图1。

图1 机制创新前企业现金流量

图2 机制创新后企业现金流量

若政府承担土地、市政、绿化、税收等费用,则企业总投资降至1.9亿元,月租按300元收取。企业于2022年实现正利润,资本收益率达到12.5%,远高于市场利率的7%,相对来说对企业具有吸引力。机制创新后现金流量见图2。

本项目由于政府以土地价值进行补贴,在其经营周期内,可以稳定微利经营。在项目锁定期后,区域将发展成熟,经营方改变土地用途以获取更高的市场价值。

企业在政府让利后,大幅降低了现金流的需求,同时项目的投资回收周期也缩短,将原来的微利长期项目变成一个具有投资价值的项目。若企业同时配套食品、百货、生活居家服务等低端商业业态,将获取更高的价值。另外,随着城镇化的持续进行,本项目选址优势愈加明显,土地增值收益可观。

(2)政府的成本效益分析

政府的投入包括显性投入与隐性投入。政府的显性投入包括:1)土地净值(当前值7 200万元);2)市政报价(6 400万元/月);3)绿化报价(约1 600万元)。隐性投入包括:1)项目运营税式支出(税收减免);2)适当的监管成本。

在此项目中,政府无直接的经济收益,潜在经济收益在于项目开发带来的周边土地升值。但社会效益明显,至少包含以下六个方面:一是通过盘活项目地块,变“废弃地”为宝地,落实了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》“城镇低效用地的再开发”要求;二是通过廉价、集中的租赁性住宅建设,破解工业园区产城融合难题;三是通过近期4 000户租房项目的建设,满足包含眷属在内的1万人的居住需求。考虑到工业园区的未来发展以及铁路南侧可用地供给,未来可能在该片区内形成4万人的人口聚集区。人口的集聚将衍生相关商业业态的集聚,这一“废弃地”将成为投资的热土;四是通过低价出租房的建设,使得社会发展的基本资源——劳动力得以集聚,解决区域范围内的用工难题,强化工业园区和城市新区的招商引力,促进相关产业的发展,整体提升区域的竞争力,辅助区域性中心城市集聚力提升;五是通过人口聚集,形成板块热点,提升周边土地价值,衍生出新的产业机会,包括服务业和制造业的产业发展机会,形成集聚效应的良性循环,解决人口集聚与产业发展的协调问题;六是通过引进社会资本及其运营模式,将提高项目的运营效率。相比于政府直接供给土地的传统保障房补贴模式,该模式中土地一次性划拨、产权梯次转移,达到了租金限价、降低农民工住房成本的目的;七是最为重要的一点,通过成本分担机制中政府的“克己惠民”,大大降低了农业转移人口的临时性居住成本。农民工临时性居住成本的结余用于解决其他生存成本与发展成本,保证其进得来、留得住、过得好,提升融入城市社会的能力,早日实现安居梦想。

四、结 论

政策性保障房是惠民项目,针对农业转移人口的保障性住房供给是推进新型城镇化建设的重要手段,而如何根据市情、区情确定项目区位、供给模式、运营模式成为保障房供给效率与效益的核心问题。

东北某市的廉租家户式公寓项目,选址于工业园区和城市新区的接合部,采取标准面积、标准配置的建设方案,既满足了农业转移人口的带眷需求,又方便其享受城市的公共服务,其生活、工作半径小,成本低,是有别于几大传统模式的新模式。

采用政府和企业共同分担的机制,建设居住条件相对优越的低价租赁宿舍区,实现对人口的集聚、对产业的吸引以及农业转移人口生存负担的减轻。以低廉的租金辅助农业转移人口实现居住城镇化,为工业园区及城市新区集聚了最为重要的生产要素——劳动力,增加了园区的经济活力与招商吸引力,增进城市的集聚力与辐射力,提升区域竞争力。

通过成本分担机制的设计,政府以1.5亿元的显性成本,取得了广泛的社会效益和该地开发价值。可见,惠民工程若要突破成本瓶颈,在成本分担机制设计时,首先需要政府能够“克己惠民”,敢于让自己过得苦一点,让百姓过得好一点;其次,要充分考虑企业的参与意愿,需要对其现金流进行规划,除满足其基本建设运营成本能够收回外,还需要使其收益超过其机会成本;最后,必须前瞻性地排除项目运营中的重大风险,设置相应的控制机制。

[1]董昕.中国农民工的住房政策及评价(1978-2012年)[J].经济体制改革2013,(2):70-74.

[2]单菁菁.农民工市民化的成本及其分担机制[M].北京:社会科学文献出版社,2013.

责任编校:田旭,马军英

The Exploration on Cost Sharing Mechanism of Matched Housing of Industrial Parks

LI Yin-hai,SHI Guan-qing, FENG Kang

(Pan-China Constrution Group,Beijing 100070,China)

Currently, it has become a major obstacle to the new urbanization process that the cost of agricultural residents transforming into city residents. Within the reasons, the cost of housing accounts for a large share. Industrial Park is the working community for transformed agricultural population, however, the existing affordable housing system has not been fully taken the temporary housing issues of agricultural population into account. In Northeast of China, X City has run the "Low-rent Apartment" project by applying the cost-sharing mechanism, which has solved the housing problems for agricultural population during their living in cities. The effect of the project is described as "excellent location, high-quality, full-supporting, low rent", and it has formed a all-win situation among the government, enterprises and individuals through their active participation and cooperation. The core of the mechanism innovation is that the local government provides welfare to its people by sharing cost and responsibilities, and it may become the model which can be promoted among the governments who are willing to solve the same problems.

industrial park;low-rent apartment; Cost Sharing Mechanism; migrant worker

2016-06-01

李银海,男,北京人,硕士,研究方向为城市战略、产业规划、区域经济、项目投融资等。

F293.31

A

1007-9734(2016)04-0117-06

史官清,男,内蒙古赤峰人,经济学博士,研究方向为经济增长、财税理论与政策、科技管理、区域经济等。

DOI:10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.04.019

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