高等学校财务管理制度变革的动因分析

2016-02-15吴烨

职教通讯 2016年32期

关键词：财务制度体制财务

吴烨

高等学校财务管理制度变革的动因分析

吴烨

随着我国公共财政体制改革不断深化和高等教育事业的快速发展，我国的高等学校财务管理制度也逐步改革发展。因此，总结高校财务管理制度的历史发展历程，分析其制度变革的内在动因和外在动因，并进一步提出高校财务管理制度的未来发展趋势。

高等学校；财务管理制度；变革；动因；趋势

一、问题的提出

随着我国经济体制和高等教育体制改革的深入推进，我国的高等学校财务管理体制也逐步改革发展。关于财务，顾名思义，即与资金、资本、货币或价值相关的概念。财务活动是指资金的筹集、使用与分配等一系列行为和过程。关于财务管理的定义，李海波（2000）指出，财务管理是组织企业财务活动和处理财务关系的一项经济管理工作，是企业管理的一个重要组成部分。[1]陆正飞（2006）指出，财务管理就是对企业的资金进行规划运筹和控制的一项管理活动。[2]而荆新，王化成（2006）则把财务管理的概念做出过一个系统的概括，企业财务管理是企业管理的一个重要组成部分，它是根据财经法规制度，按照财务管理的原则，组织财务活动，处理财务关系的一项经济管理工作。[3]综上所述，笔者认为，财务管理是财务主体在生产运营过程中组织财务活动，处理财务关系，以期获得财务效率的一项经济管理活动。

高等学校财务管理体制是高等学校财务管理工作的核心内容，是高等学校组织财务活动、划分财务管理权限和处理财务关系的一项根本制度。[4]财务管理活动也是市场经济条件下高等学校最基本的活动之一。高校财务管理研究对于认识教育问题和经济、管理问题都有重要意义，笔者通过对高校财务相关文献进行梳理，发现国内既有研究，主要集中在以下四个方面：（1）从高校管理的大架构下来研究高校财务制度。如蒋后强（2006）从高校自主权的视角切入，剖析了高校制度缺陷的原因是在于制度设计理论混乱、制度设计技术选择不合理以及制度实施中的机制缺陷；[5]（2）从现代大学制度建设、变迁、创新的角度进行研究。彭黛云（2014）认为，高校的财务管理制度作为现代大学制度的重要组成部分，无论从理念、体制机制以及整个体系的建立健全，都在向着完善现代大学制度的方向迈进；[6]（3）从研究当前高校财务管理制度的特征、缺陷的角度出发，为高校财务制度建设、创新提出对策和建议。李国俊（2009）在《我国高校现行财务制度特点及弊端分析》一文中，就对当时的高校财务管理制度的特点、高等教育财政拨款模式缺陷和高校财务预算管理体制缺陷进行研究，并提出改革建议。[7]现行的高校财务管理制度是2012年重新修订过，并在2013年实施的；（4）从高校财务制度的某一方面入手进行研究，提出对策和建议。杜育红（2008）在《关于高等学校预算管理的几点思考》一文中提出，支出预算制度的缺陷在于预算基本单位、定额标准、负债预算的额度、预算范围等规则的不精细。[8]现有研究成果已十分丰富，并为本文奠定了坚实的理论基础，但是较少研究涉及高校财务制度变革的原因分析，笔者试图分析高等学校财务管理制度的历史变革，从而找出高等学校财务管理制度变革的动因，并进一步提出高校财务管理制度的未来变革发展趋势。

二、高校财务管理制度的历史沿革

自建国以来，我国的高等学校财务管理工作已经历经六十多年的发展历程了，随着国家经济体制和高等教育体制的变革，大体上经历了三个阶段。

（一）第一阶段

从1949年建国到20世纪90年代之间，主要是“集中制”，即由政府“统一领导，集中管理”。此阶段，高校的经费来源是政府拨款，同时，经费的使用也是按照政府的计划指令执行，高校的内部管理也是按照指令进行，高校的二级单位的所有事务运行都必须按照高校统一的指令性计划行事。因此，高校的财务管理工作主要是在计划经济体制控制下，按照全额预算拨款事业单位的模式，实行高度集中统一管理。这种高度集中的财务管理体制使高校长期处在以强调行政控制为基础的制度环境中，统得过多，管得过死，部门理财缺乏积极性、主动性和创造性。[9]

（二）第二阶段

20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制改革和高等教育体制改革的日益发展，以及高校作为独立法人主体地位的确立，使得政府拨款不再是高校经费来源的单一渠道，还包括学生交纳的学杂费；社会团体、企业、个人的赞助；学校各学院等二级单位为社会服务收取的各种费用等资金来源渠道，当然政府财政投入仍然是高校经费来源的主要渠道。1997年，经财政部教育部批准颁布了《高等学校财务制度》，自1998年1月1日起，正式实施。这项制度实施以来，对于提高高等学校资金使用效率，规范高等学校财务行为，加强高等学校财务管理，促进高等教育事业的发展起到了巨大的作用。

（三）第三阶段

经济环境的发展变化，促使高校的业务类型更趋复杂化、多元化，出现了大量的银行贷款、新校区建设、社区捐赠等业务活动。随着我国高等教育体制的深化改革，为适应高校等事业单位经济业务发展的需要，财政部先后对事业单位财务规则、高等学校会计制度等修订征求意见，并先后颁布了新的修订稿。2012年12月，财政部会同教育部根据《事业单位财务规则》（财政部令第68号），对《高等学校财务制度》进行了修订，新制度自2013年1月1日起施行。[8]新制度规定高等学校仍然实行“统一领导，集中管理”的财务管理体制，对于规模较大的学校可以实行“统一领导，分级管理”的财务管理体制。[10]

三、高等学校财务制度变革的动因

笔者尝试综合运用教育学、经济学、管理学等多学科视角，对建国以来的高等学校财务制度变革的动因进行分析。

（一）国家公共财政管理制度的改革与发展

王善迈（2011）在《公共财政框架下的公共教育财政制度研究》一文中对公共教育财政制度作了如下定义，认为公共教育财政制度是财政自身公共化和财政在教育领域公共化的一种制度安排，是建立在市场经济体制基础之上的一种教育财政模式[11]，也是国家公共财政制度的一个重要组成部分，国家公共财政管理制度在相当大的程度上会促进跟制约着公共教育财政制度的发展。此外，国家公共财政是需要与市场经济相适应的，改革开放以来，社会主义市场经济体制的建立与完善，同时，也推动了公共财政制度的改革与完善。从2000年开始，以政府采购、国库集中支付、部门预算、政府收支分类、非税收入管理等为主要内容的财政管理制度改革在不断深入，并且在改革进程中，我国公共财政管理体制得到不断的提高与完善。高校经费主要来自财政资金，高校提供的是准公共产品，因此，高校必须建立与公共财政体制相适应的高校财务管理体制，结合自身财务管理实际，对一系列具体的财务管理做法进行探索，使财务管理的经验得到不断丰富，内容得到不断的充实，财务管理的手段也得到不断的创新。

（二）制度变迁的需求与供给

制度可以视为一种公共产品，它是由个人或组织生产出来的，这就是制度的供给。由于人们的有限理性和资源的稀缺性，制度的供给是有限的、稀缺的。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实现预期增加的收益。所以，制度的变迁总是由一定的行为主体来发动和实施的，而这种推动制度变迁的行为主体就是那些能够从制度变迁中获益的社会群体。我国的高等学校财务制度是一种强制性的制度变迁，它是通过政府出台的法律、法规来强制变迁，由政府的权威来保证制度安排的较好运行。即制度的供给方式是国家制度供给。制度变迁的主要动因是获得制度收益，减少制度成本或交易费用。[12]而教育具有正外部性，整个社会都是教育的受益者，因此，高校财务管理制度的变革是社会发展的必然趋势。

（三）现代教育产权制度的不断完善

华中师大的汪文琪（2007）在《新制度经济学视野中的高等教育制度变迁》中，利用诺斯的产权理论为我国计划经济制度的失败找出了根据，这就是产权界定的不清晰，导致了创新活动的收益得不到保障，从而认定学校制度的核心是产权。[13]以政府拨款为主要经费来源的格局正在被开放型、多元化的筹资办学形式所替代，高校办学的社会开放度越来越高，与社会存在大量的资金往来。因此，高等学校的资金来源日益多元化，业务活动日益复杂，相关利益主体对高等学校的财务状况更加关注。根据丁明鲜（2006）对教育产权的定义描述，这里的相关利益主体主要包括三种类型：（1）教育资产的投资主体，即各级政府、企事业单位、其他社会团体以及公民个人等；（2）教育资产的经营主体，即高等学校；（3）教育资产的交易主体，在外延上与投资主体一致。[14]因此，合理的学校产权安排是学校资源配置最优化的基本要求。高校财务管理制度实际上是一种产权制度，它以财权为核心，高校财务制度的改革实质上是产权关系的调整，目的是为了使产权明晰，交易费用降低。现代教育产权制度的不断完善，产权关系不断的调整，推动了高校财务制度的改革。

（四）高等学校内部组织管理变革

高等学校也是一个组织，学校组织管理既有组织管理的一般特征，也有学校组织的性质特点。高等学校的财务管理是学校组织管理的重要组成部分，离不开高校组织变革的影响。我国现代学校组织经过一个多世纪的发展，把西方的、苏联的、我国的经验结合在一起，形成了自己的学校组织体系和管理原则。随着现代大学治理制度的逐步建立，高校内部的组织结构安排也会随之而改变，高校内部组织管理体制的变革是高校财务管理体制变革的内生动力。

四、高校财务管理制度变革之趋势

（一）深化高校财务管理体制改革

要想深化改革高校财务管理体制，首先建立符合现代财政制度的高校财务管理体制。楼继伟（2014）指出，建立现代财政制度主要包括三个内容：现代预算制度、税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制。[15]而与高校相关是现代预算制度和事权与支出责相任适应的财政体制。

1.高校预算管理体制改革与完善。预算管理是高校财务管理的重要环节，而预算编制则是高等学校预算管理的核心环节。目前，高等院校执行是部门预算，按年编制的各项收支全部纳入一部预算并上报同级财政部门。随着财政改革的深入，高校部门预算在编制和执行过程也存在一些急需改进问题，如年度预算编制缺乏长期规划意识、预算不透明，缺乏监督等问题。滚动预算是现阶段有利于高等学校长期稳定发展的科学、合理的预算编制方法。因此，推行滚动预算改革，利用滚动预算优化资源配置，提高高校经费使用效益，应成为高校预算管理体制改革的重点。

2.收入与支出管理。高等学校的正常运转和持续发展，需要有充足的收入作保障。每项支出需票据为证，要严格执行支出的范围和标准，严格执行国库集中支付制度和政府采购制度。现行的高校会计核算基础多为收付实现制，可将企业会计核算基础的权责发生制引入高校会计核算中，推进高校会计改革。作为会计核算基础之一的权责发生制，不同于收付实现制只以交易或事项的实际收付作为确认和计量标准，而是将凡是当期实际已经发生的收入和费用，无论款项是否实际收付，都应确认为当期的收入和费用，并要求在一定会计期间内发生的收入和费用要能够相配比，进而能够提供更准确全面的成本信息。在权责发生制基础下，由于收入和费用的确认时间与现金实际收付之间存在差异，资本化的资产和负债因此而产生，将高校会计的对象扩展到整个预算资金运动的连续过程及高校活动累积的结果上，从而更能真实地反映会计主体的财务状况。相对于收付实现制基础上的财务报告，以权责发生制为基础的高校财务报告可以更加全面、真实地反映政府的财务状况、运行绩效和受托责任，更有利于公众和其他信息使用者的决策和问责。

（二）高校财务组织结构转型与变革

长期以来，我国高校的财务组织架构是按照行政体制设计的，而行政体制下的组织架构容易产生僵化和制度的路径依赖，学校财务管理的改革，无论是在体制、内容还是组织形式上，都难以革新。然而，随着我国高等教育改革进入“深水区”，大学“去行政化”的趋势更加明显，因此，高校财务组织变革显得愈发重要。

（三）构建安全、完善的内部控制体系，加强风险管理

随着高校“自主办学”主体的进一步确立，高校开始拥有越来越多的自主权，市场机制和财务风险的引入使得高校的办学环境日趋复杂化。为保障高校各项经济活动的顺利开展，高校必须建立安全、完善的内部控制体系，及时准确地识别财务风险，合理规避财务风险，促进学校持续、健康、稳定发展。对于风险的评估与管理是现有高校内部控制体系中普遍缺乏的环节，高校应加强对风险的评估与监测，通过定性分析与定量分析相结合的方法，结合管理学、运筹学、计量经济学、统计学及会计学等学科知识构建一套行之有效的财务风险管理机制，定期对高校偿债能力、运营能力和成长能力等方面的财务指标进行监控，及时反映高校财务风险的情况，为学校重大战略的决策提供可靠的数据分析。[5]并以学校财务报告反映的信息为基础，采用科学有效方法，系统分析学校的财务状况、运行成本以及中长期可持续发展水平。进而充分利用高校财务报告反映的信息，识别和管理财政风险，更好地加强高校预算、成本、资产、负债和绩效管理。

（四）完善高校财务监督制度

高等学校对财务运行的全过程实施监督；将内部监督与外部监督相结合；形成事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合监督机制；建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度；自觉依法接受主管部门和财政、审计部门的监督。[4]通过编制反映学校资产、负债、费用和成本的财务报告，以利于政府相关部门的经济决策并对学校运行绩效进行有效的管理和监督，满足不同财务会计信息使用者的需求。

[1]李海波.财务管理[M].上海：立信会计出版社，2000.

[2]陆正飞.财务管理[M].大连：东北财经大学出版社，2006. [3]荆新，王化成.财务管理学[M].大连：东北财经大学出版社，2006.

[4]浙江省教育会计学会.高等学校财务管理与会计核算[M].杭州：浙江大学出版社，2014.

[5]蒋后强.高等学校自主权研究[D].重庆：西南大学，2006. [6]彭黛云.基于现代大学制度下的高校财务管理体系构建[J].福州大学学报（哲学社会科学版），2014（4）:53-56.

[7]李国俊，廖宏伟.我国高校现行财务制度特点及弊端分析[J].会计之友，2009（10）：57-59.

[8]杜育红.关于高等学校预算管理的几点思考[J].会计之友，2008（4）：5.

[9]李鑫.高等学校财务管理体制研究[D].天津：南开大学，2008:16.

[10]李月婷.新旧高校财务制度比较分析[J].会计之友，2014（16）：106.

[11]王善迈.公共财政框架下公共教育财政制度研究[M].北京：经济科学出版社，2011.

[12]徐大伟.新制度经济学[M].北京：清华大学出版社，2015：208-209.

[13]汪文琪.新制度经济学视野中的高等教育制度变迁[J].理工高教研究，2007（2）：15-17.

[14]丁明鲜.教育产权研究综述[J].四川师范大学学报（社会科学版），2006（4）：76.