制度视角下的城乡义务教育资源均衡配置探析

刘小华（湖南理工学院马克思主义学院，湖南岳阳414006）



制度视角下的城乡义务教育资源均衡配置探析

刘小华
（湖南理工学院马克思主义学院，湖南岳阳414006）

摘要：随着教育改革的逐步推进，教育公平问题引起公众的广泛关注，城乡义务教育均衡发展成为实现教育公平的根本保证。城乡义务教育资源配置失衡的原因、特征与制度障碍、制度供给不足等密切相关。制度层面的创新成为促进城乡义务教育均衡发展的路径选择。

关键词：制度视角；城乡义务教育；教育资源；均衡配置

“公平”是当今社会所追求的重要价值目标，教育公平是社会公平的实现基础。教育资源的均衡配置直接关系到教育公平的实现，是公众平等接受教育基本权益的前提条件。在教育公平的实现进程中，城乡义务教育资源配置的失衡是一个阻碍教育公平实现的根本性的制度问题。基于此，认真探讨当前我国城乡义务教育资源配置问题，并提出相应的对策措施以促其均衡化，对当前我国如火如荼进行的教育改革事业意义非凡。

一、“教育均衡”的涵义解读

教育均衡发展由来已久。早在1993年中共中央、国务院颁行的《中国教育改革和发展纲要》提出了“深化教育改革，坚持协调发展”的教育改革发展战略。2005年教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，明确要求把义务教育工作重心转到均衡发展上来；2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》将均衡发展纳入法制化轨道，成为各级政府的法令义务；2010年的《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020年）》明确指出“均衡发展是义务教育的战略性任务。”近年来，随着教育改革的深入发展，教育资源的公平配置问题成为公众关注的热点问题。何谓教育资源公平配置？它有什么意涵？这是研究教育公平时首先要予以澄清的问题。否则，研究工作无法深入展开，也会使研究结论产生分歧与争论。教育均衡，实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构、受教育者在教育实践中享受平等待遇的教育理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度。教育均衡的涵义可从三个层面来加以诠释。第一，个人层面。教育均衡指的是每个公民享有均等的受教育的权利和机会。第二，教育机构层面。教育均衡指的是校际之间、城乡之间、区域之间以及各层次教育之间教育资源（教师资源、学生生源、财力资源、物力资源等）的公平、合理配置。第三，社会层面。教育均衡指的是教育所培养出来的劳动力在总量与结构上符合经济、社会发展的需求。就个人层面涵义而言，这个问题已基本解决，公民享有平等的受教育的权利和义务，这是宪法赋予每个公民的基本权利；社会层面的涵义指的是教育的远景规划，这是一个漫长的发展过程，不是一朝一夕就可达到的。因而，教育均衡的第二个层面涵义，即资源的均衡配置问题，成为本文研究的中心问题。

二、“城乡失衡”：义务教育资源配置现状的主要表征

改革开放30多年来，我国各级教育都获得了长足发展，并取得举世瞩目的巨大成就。在《教育法》、《义务教育法》、《规划纲要》等法律法规的保障下，我国城乡义务教育均衡发展取得了辉煌成就：农村师资力量显著提升，在高级职称、专任教师培训等指标上城乡差距在不断缩小；农村学校教育设施、实验设备等办学条件不断改善，城乡实现一定程度的均衡发展；农村教育投入逐年递增，在绩效工资、公用经费等指标上城乡差距亦在不断缩小。毋庸置疑，这是个了不起的发展成就。但是，我们仍要冷静、客观地深入分析这一发展背后存在的严重问题，这对于了解中国教育的现状和问题，对于探讨科学、合理的手段促其走向均衡化，促进教育公平，显得尤为重要。我国城乡义务教育资源配置存有诸多问题，主要表现如下：

1.教师资源配置的城乡不均

教师是学校发展的核心力量，师资水平的高低决定着教育质量的优劣。据统计，教师资源（包括教师的年龄与学科结构、师班比、骨干教师比、高级职称比）随着城市、县镇、乡镇、村所逐级递减，城市与县镇的师资普遍强于乡镇及村所。具体来说：其一，城市、县镇和乡镇学校的师班比较高，超编现象严重；村级学校（教学点）缺编严重，是弱势的主体。其二，教师高级职称比配置的城乡失衡。城市及县镇学校高级职称比集中在30%-50%，区域内分布较均衡；初级中学尤其是乡镇中学高级职称比最低。值得注意的是，不管是城市、县镇、乡镇还是村所，小学教师中的高级职称比大体相当，差异并不明显。一个较为合理的解释是，农村村级小学的教师数量较少，且为年龄较大的教师群体，职称的评定是要时间积累的，所以高级职称积累不会很低。其三，骨干教师比城乡差异显著。骨干教师指的是有10年左右教学经验的中青年教师，骨干教师教学经验丰富且年富力强，是学校发展的中流砥柱。与高级职称比类似，被调查学校的骨干教师比从城市到村所呈逐级递减之势。城市和县镇普遍达到30%-50%，乡镇和村所骨干教师比基本上低于30%，区域差异显著，令人堪忧。其四，合格教师（包括学历、年龄及学科结构等）城乡配置严重失衡。主要表现在：城市和县镇地区教师的第一学历达标率远高于农村地区的教师，农村地区许多教师的学历是通过函授、电大、自考等方式获取的，学历“含金量”较低，社会认可度较低；农村地区教师年龄结构偏大，35岁以下的中青年教师比重偏低，城镇地区中青年教师的比重远高于农村地区；教师学科结构城乡严重失衡，城镇地区基本上做到了教师“专业对口”，农村地区英语、音乐、美术、体育、信息技术等特殊专业教师严重匮乏，这些科目的教学往往由其他老师兼任，“全能老师”在农村小学比比皆是。由于教师自己不懂业务，难以达到新课程改革下的教学效果，教学质量就可想而知了。

2.财力资源配置的城乡失衡

教育经费是教育事业发展的基础前提。我国是典型的“穷国办大教育”，教育投入的总量不足和教育经费的分配不合理，是两个同时存在的制度性问题。[1]在教育实践的过程中，人们过多关注的是经费短缺，而对经费的失衡配置往往视而不见，关注不够。但事实上，经费的配置失衡才是问题的症结所在，这反映出教育的贫困首先是价值观念的贫困。财力资源配置的城乡失衡主要表现为:（1）生均公用经费城乡间差异不大，但绩效工资从城市到乡村呈现逐级递减之趋势。生均公用经费城乡差别不大，主要有两个原因：一是国家生均教育经费政策的强力执行，经费下拨落实到位；二是国家对农村地区实行一定程度的教育经费的倾斜和扶持政策。城乡绩效工资差异显著，主要原因有：其一，绩效工资一般由学校内部开支，乡村学校财力有限；其二，绩效工资顾名思义是要有工作业绩才可以得到的，乡村学校学生整体素质不如城镇学校，难以做出被社会认可的较大成绩。（2）义务教育财政支付不合理。“地方负责、分级管理、以县为主”是我国目前义务教育投资的总体政策。地方政府财力有限且发展不平衡，因而，教育经费难以及时、足额到位，教育经费经常被挤占或挪用；省级财政补助，一是争取到的数额不多，二是主要限于学校建设之用。城市和县镇由于人脉优势，“近水楼台先得月”，可以获得比乡村学校更多的经费投入。凡此种种，导致了城乡教育经费获取的显著差距。

3.物力资源配置的城乡失衡

物力资源是学校发展的基础性工程。物力资源主要包括生均用地面积、生机比、生均图书资料以及校均多媒体套数等4个因素。城乡物力资源配置失衡的主要表现为:（1）学校生均用地面积从城市、县镇到乡镇、村所呈现由小到大的趋势。城市生均用地面积远远小于农村，城市和县镇学校的生均用地面积普遍较小，低于国家规定的用地标准，而村所学校的生均用地面积普遍较大，高于国家规定的用地标准，基本上处于超额水平。造成如此差异的最重要原因是城市与县镇的建筑用地相对不足，城镇的地价远高于农村。（2）生机比、生均图书资料以及校均多媒体套数等因素从城市到乡村都是呈现由大到小的趋势，城乡差异悬殊。城市和县镇学校所占的比例基本达标，而乡镇和村所学校所占的比例基本不达标。为何造成如此差异呢？这是因为电脑、图书资料、多媒体设备等物力资源的添置需要大量的资金投入，这对经费薄弱的乡村来说，是很难做到的。另外，值得一提的是，无论是城市、县镇还是乡镇、村所，在每一个层级内部的生机比、生均图书资料以及校均多媒体套数等物力资源的配置也存在较大差距。

三、城乡义务教育发展失衡探析：一个制度分析的视角

推进义务教育资源均衡配置是实现教育公平的客观要求。教育差距的存在是当前教育发展的严峻现实，成为教育和谐发展的最大障碍。导致城乡义务教育资源配置失衡的归因：价值观念滞后以及教育制度缺陷。“国力不强”直接导致教育投入的总量不足，只能是“大国办穷教育”。这种解释貌似合理，但并非问题关键之所在。正如一位经济学家所言，“无论对于一个国家还是对于一个家庭来说，钱总是不够花的，关键看你怎么花。”[2]国家对教育在社会发展中的重要性的认同，取决于一种理性的价值评判：你重视它，就会愿意为它多花钱。城乡二元结构下的教育管理体制；城市中心的教育政策话语权；以县为主的教育财政体制；城乡割裂的福利待遇政策偏向。诸如此类，问题症结归因于国家公共政策执行的偏差，这些体制性的偏差使得城乡教育资源配置严重失衡，使其与均衡化发展渐行渐远。

1.城乡二元体制下的教育管理体制

城乡教育资源配置不均的根源在于城乡二元社会结构，是国家权力主导下的利益分配不均，是城乡二元社会结构特征在教育事业上的必然折射。建国以来，“城乡有别”的发展模式使得教育资源进行了事实上的强力分割：形成了“农村教育”和“城市教育”两种不同的管理体制，两者在教育投入、设施建设、教师待遇上有着天壤之别。自新中国建立以来，国家长期执行“农村教育农民办”的教育政策，1995年颁行的《中华人民共和国教育法》规定农民要负担教育费附加：“农村乡统筹中的教育费附加，由乡人民政府组织收取，用于本乡范围乡、村两级教育事业。”更为甚者，对义务教育基本建设投入，城乡标准相异：城镇由国家负担；农村由乡村负担，大部分由农民集资来完成。“城乡有别”的双重标准导致城乡享受义务教育待遇的巨大差距。城市义务教育经费基本上由政府负担；农村义务教育经费之主要部分由农民自己买单，农村孩子为此付出了昂贵代价。我国教育资源配置中的城乡失衡，造成农村义务教育经费的“先天贫血”；加之教育中重高等教育、轻义务教育，进一步拉开了地区差异和城乡差异。这种城乡“二元社会体制”成为城乡义务教育资源非均衡配置的最根本原因。

2.“城市中心”的价值取向

从上世纪50年代开始，在城乡二元体制下形成了一种“以城市为中心”的教育政策话语偏向。长期执行这一政策的后果就是人们对这一现实的习以为常和司空见惯，进而固化为教育公共政策中的“城市中心主义”的价值观念。在这一固化观念的驱动下，国家运用权力实行教育资源的偏向配置，教育主管部门在师资力量、教育投入、办学条件等资源上实行城乡迥异的配置标准。原本就不足的教育经费主要用于城市教育发展，本应得到大力扶持的乡村教育获取的资源远低于城市，农村教育的发展被忽略、受轻视，得不到应有的教育投入。罗尔斯在《正义论》中指出：“社会和经济的不平等，只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。”[2]《正义论》要求当权者在制定方针策略时，应向弱势地区或弱势个人群体倾斜，进行价值补偿，以期达到社会的相对公平。世界各国的教育政策也是如此，唯独中国相反，执行“城市中心”的教育政策，加剧了历史造成的城乡发展的差异，人为造成了义务教育资源配置的“两极分化”。学者鲍传友曾一针见血地指出：“城市偏好”政策造成了义务教育发展的城乡失衡。当前，随着市场经济体制的建立和城乡统筹战略的推进，“城市中心”的政策越来越为民众所“诟病”，它显然不合时宜，但是作为一种思维定势，具有一定的惯性，仍然遗存于政府决策之中。

3.劳动人事制度的城乡差异

目前，我国的劳动人事制度仍然存有城乡二元体制残余。城镇劳动力在医疗、住房、劳保等方面享有农村劳动力无法得到的“优待”。城乡二元分割的劳动市场大大制约了大学毕业生向农村、向偏远地区迁移。因为，对许多农村大学生来说，读大学就是为了“跳农门”，为了找个好工作。一般而言，大都会选择到沿海发达地区、大中城市、收入较高的行业就业，很少有人愿意去农村当教师。他们有着这样一种观念：农村学校工资待遇低，且信息闭塞、交通不便，觉得很丢“面子”，不能获得社会尊重，没有成就感，更谈不上“光宗耀祖”的自豪感。当然，劳动人事制度的城乡差异对此负有不可推卸之责任。再者，基于城乡二元结构的户籍制度更是雪上加霜。当前，国家对大学毕业生采取的户籍政策是：毕业生在哪就业，户口就落在哪。这一点大大阻碍了大学生尤其是优秀毕业生流入农村当教师。毕业生担心去了农村偏远地区教书，日后再要迁回城市就很难了。更为甚者，操作费用也会倍增。因为，农村尤其是偏远地区的中小学很难招聘到优秀人才，一旦得到，就千方百计加以“挽留”，并设置苛刻的附加条件加以阻碍。这些苛刻条件大致如下：服务期限至少五年以上，期间不准报考研究生和公务员，如果服务期未满而要求调离，则应向单位加倍赔偿“违约金”。这就使得优秀的中青年教师不愿、也不敢去农村。北京师范大学赖德胜教授对此颇有感叹：“城乡劳动力市场的分割特性使得城乡之间的工作转换成本很高。”[3]这在客观上阻碍了城乡间人才的合理迁移。现今，我国政府对城乡隔离的户籍制度进行了改革，但仍不彻底，未能真正消除大学生就业的制度性藩篱，远未构建城乡教师的科学、合理、有序的流动机制。

4.福利待遇配置的政策偏差

在抗日战争时期，为了争取广大群众积极参加抗战，毛泽东曾指出：“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利。”[4]的确如此，任何人都不是生活在真空里，人活着要消费，而消费是要经济做支撑的。因而，收入的多少就成为一项关注民生的基础性工程。目前，农村中小学教师的收入主要由四部分构成：岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴工资。根据国家法律规定落实的就是岗位工资与薪级工资，亦即基本工资；绩效工资的实施早在2009年国务院就作出部署，但由于没有相应的实施细则，也没有不作为的问责处置，时至今日，实施效果难尽如人意；津贴部分主要由学校自行负担，由于各地经济状况不一，城乡的落实程度千差万别。另外，从国家已出台的教育政策来看，也存在着教育待遇的城乡差异。例如，《教师法》第二十八条明确规定:“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。”由此可见，国家对城乡教师的住房实施不同的标准：城市教师的住房由国家规定标准，并通过政府拨款优先予以解决。国家对农村教师的住房问题，一是规定的标准不明，二是主要由乡镇统筹，基本上由农民负担解决。在税费改革前，农村教师的住房建设资金有“教育费附加”与“教育集资”两项，费税改革后，这两项费用已经取消。而国家教育经费投入又没及时、足额到位，这就使得农村教育经费极其紧张，教师住房改造、福利待遇也无法得到改善。此外，在医疗保险、业务培训等方面，城乡教师之间也存在较大差距。凡此种种，导致了大量农村教师尤其是优秀的中青年教师“下不来、呆不住、留不着”，即使下到了农村，也是暂时的，会想方设法通过种种途径逃离农村迁入城市。正如学者陈潭所言，“城乡教师不同的待遇标准是导致目前大量乡村教师流入城市的一个关键性的政策因素。”[5]

四、“制度之变”：城乡义务教育资源均衡配置之路向

导致义务教育资源配置失衡的根本原因在于“制度之弊”，因而，制度创新就成为解决资源配置失衡的根本出路。教育部王定华司长指出：“统筹城乡义务教育资源均衡配置，没有固定模式，需要体现顶层设计、明确政策。”[6]

1.秉持公正教育理念，强化政府问责制度

如前所述，导致义务教育发展失衡的最根本原因在于公共政策。因此，缩小教育差距、公正配置教育资源，是中国教育政策之重大使命。义务教育是一种纯公共产品，具有非竞争性和非排他性，投资成本高、成果见效慢，这就使得私人企业不愿经营，故一般由政府部门或其它公共部门提供，政府部门负有提供此产品与服务的义不容辞的责任。政府部门要树立公正、平等的价值取向，把教育公平作为教育决策的重要理念与决策依据，参照西方国家“正义原则”，实施“损害补偿”，公平配置义务教育资源，尤其关注农村地区和边缘群体，以期达到城乡义务教育的均衡发展。

农村义务教育作为中国教育最为基础和庞大之部分，如今已困难重重：“工资拖欠”、“危险校舍”、“教师流失”、“学生辍学”以及“教育负债”。凡此种种，诸多教育问题已引起专家学者的集体担忧。专家们一致认为，义务教育的重点在“发展”，核心在“均衡”，责任在“政府”。化解这场危机不需编造什么新奇的“政策建议”，关键在于强化“政府责任”抑或“行政伦理”。将均衡发展教育作为官员政绩考核标准，对于政府“责任缺位”，或者“为官不为”，一定追查到底，实行问责制度，并依据问责制度给予严惩。

2.变革户籍身份制度，消解城乡二元结构

在我国，城乡二元结构把城乡居民分成泾渭分明的两种身份群体，“他们获取社会资源的数量和方式存在明显差别，农村人口的社会地位明显低于城镇居民。”[7]城市居民与农村居民有着两种不同“身份标签”的户籍制度，国家据此执行劳动保障制度使得城乡居民在社会教育、卫生、科技、医疗、保险等方面有着天壤之别。户籍制度犹如一堵墙，阻隔了城乡之间劳动力的合理流动。农村教育的贫困、待遇的微薄使得优秀人才“不愿、不敢”去农村，即使勉强去了农村，也只是做跳板，过渡一下，日后想方设法调离农村，从而造成农村教师的“逆向流动”。“城市偏向”的二元结构和户籍制度成为教育及其它公共政策制定的依据。据此而制定的公共政策，指向了效率，忽略了公平。但我们不能漠视的是，义务教育是全民的基础教育，公平是第一位的价值指向。基于此，要实现义务教育均衡发展，就必须在体制层面彻底变革城乡二元结构，变革户籍制度，打破城乡分离的管理体制，将农村发展纳入国家整体发展之中，实行城乡户籍统一；改变城市中心的决策倾向，整合城乡二元社会；统筹城乡财税、就业、医疗、劳动和社会保障等；建立统一的劳动力市场，实现人才的合理流动，简化流动手续，降低流动资本，让农村和基层单位“下得去、用得着、留得住”人才。唯有如此，才能实现城乡协调发展，实现城乡人才的合理布局，破解农村教育发展之症结。

3.改革教育财政体制，优先发展农村教育

教育是一项造福全民的公益性事业，教育发展需要巨大的经费投入，否则，教育事业无从发展。建国以来，国家执行“农村教育农民办”的指导思想，对农村教育实行由乡镇、村和农民为主的办学制度。2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“地方负责、分级管理、以县为主”的办学新体制。可以说，这是农村教育一次重大的改进，有利于减轻乡镇和农民的办学负担。但是，此项规定也有先天性的缺陷，仍旧没有摆脱城乡教育分离之格局。因为县级行政单位仍然隶属于农村,“以县为主”的办学体制最终还是以“农村与农民为主”的办学，只是在农村内部调整了资金配置方式而已，并不能从根本上改变农村教育的薄弱现状，更谈不上避免城乡教育“马太效应”的持续恶化。伴随国家经济实力的持续强化，国家有实力、有能力统筹城乡教育发展。在此大背景下，国家很有必要进行制度性的统筹安排，在大力强化中央财政投资农村教育的前提下，实现农村教育投资从“以县为主”到“以省为主”的战略转向，以立法的形式明确各级政府的责任和承担的税费比例，参照西方国家的“正义原则”，对农村地区进行“弱势资助”和“损害补偿”，优先发展农村教育，弥补历史原因造成的城乡教育差距，达到城乡义务教育公平、合理、均衡的发展。

4.建立政策导向机制，多管齐下助力教育均衡

当前,“择校热”在城镇边缘地区和郊区相当普遍。“择校”问题折射的是民众对优质

教育的追求，在情感上似乎可以理解，但此现象成风势必导致义务教育秩序的紊乱。“择校”现象直指义务教育资源配置的不均，这是对过去教育政策负面效应的一次反映。为此，政府部门要建立合理的政策导向机制，向广大民众宣讲国家实施义务教育均衡发展政策，让百姓不再陷入“盲目择校”误区。这是政府部门的职能所在。当然，最主要的是，政府要采取刚性举措实行教育资源的均衡配置，助推义务教育均衡发展：一是在教师资源上，创新教师培育和交流机制，提高农村教师岗位津贴，实施农村教师“特岗津贴”，增强教师职业的吸引力，破解掣肘教育均衡发展的核心难题；二是在财政投入上，实行财政倾斜和省级统筹制度，执行农村教育的“补偿原则”，构建城乡教育发展共同体；三是在物力资源上，改善薄弱学校的办学条件，合理调整“小微学校”布局；四是构建刚性的监测评估机制，制定科学的评估指标体系，实施由政府、学校、家庭三方共同参与的监测评估。

参考文献：

[1]杨东平.中国教育公平的理想与现实[M].北京:北京大学出版社,2006.65，68.

[2](美)约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏,何包钢,廖申白译.北京:中国社会科学出版社,1988.12.

[3]赖德胜.劳动力市场分割与大学生毕业失业[J].北京师范大学学报（人文社会科学版）,2001，（4）:73.

[4]毛泽东.毛泽东文集（第2卷）[M].北京:人民出版社,1993. 467.

[5]陈潭,罗新云.公共教育资源配置失衡及其政策补给[J].公共管理学报,2008，（2）:102.

[6]王定华.统筹城乡义务教育资源均衡配置[N].中国教育报, 2013-12-17（10）.

[8]彭拥军.高等教育与农村社会流动[M].北京:中国人民大学出版社,2007.253.

(责任编辑：魏登云)

An Analysisofthe Problemof Urbanand Rural Compulsory Education Resources Allocation from the Perspective of "System"

Liu Xiao-hua
(School of Marxism studies,Hunan Institute of Science and Technology, Yueyang 414006, China)

Abstract：With the gradual reform of education, education fairness problem caused extensive concern of the public; urban and rural compulsory education balanced development become the fundamental guarantee of realizing fair education. The cause of the urban and rural compulsory education resource misallocation, features and system obstacles, and the system are closely related to the supply, the innovation of the system level to promote urban and rural compulsory education balanced development path selection.

Key words：system perspective; urban and rural compulsory education; education resources; fair allocation

作者简介：刘小华，男，湖南岳阳人，湖南理工学院马克思主义学院讲师，博士。研究方向：高校思想政治教育。

基金项目：本文系湖南省哲学社会科学基金一般项目“湖南城乡义务教育资源均衡配置研究”（14YBA188）和湖南省情与决策咨询研究课题（2015BZZ140）的研究成果

收稿日期：2015-07-12

中图分类号：G40-012

文献标识码：A

文章编号：1009-3583（2016）-0082-05