制订《郑州航空港经济综合实验区条例》的思考

李国庆

(1.郑州航空工业管理学院 法学院，河南 郑州 450046；2. 航空经济发展河南省协同创新中心，河南 郑州 450046)



制订《郑州航空港经济综合实验区条例》的思考

李国庆,2

(1.郑州航空工业管理学院 法学院，河南 郑州 450046；2. 航空经济发展河南省协同创新中心，河南 郑州 450046)

郑州航空港经济综合实验区的发展目前面临着“先行先试权”内涵欠缺阐释、管理体制欠缺行政授权、规章制度林立但缺乏上位法统领等多个法律难题。制订《郑州航空港经济综合实验区条例》已经成为航空港实验区发展迫在的内生性需求。文章从域内外特定经济区域的立法经验、《郑州航空港经济综合实验区条例》制订的可行性分析、《郑州航空港经济综合实验区条例》制订的基本思路、《郑州航空港经济综合实验区条例》的整体框架与基本内容等多个角度深入剖析了《郑州航空港经济综合实验区条例》制订中的疑难性问题，旨在为郑州航空港实验区的法治化进程提供一种良性化的思考。

郑州航空港；《郑州航空港经济综合实验区条例》；区域立法

一、引 言

在经济新常态的背景下，我国现阶段经济发展的区域性特征愈发明显。但是，在经济快速发展的进程中，我国目前还没有形成特定经济区域立法的制度与框架，也缺乏深入的区域性立法研究。从国内的立法实践来看，上海自贸区、深圳前海合作区、珠海横琴新区、广西北部湾经济区等特定经济区域已经制定了指导本区域经济社会发展的地方性条例，做了区域立法的有益尝试。目前，天津、福建和广东三大自贸区的条例也在紧锣密鼓地制订之中。

郑州航空港经济综合实验区(以下简称“航空港实验区”)是国务院批复的我国第一个航空经济发展先行区，在国务院批复的《郑州航空港经济综合实验区发展规划(2013-2025年)》中提出了航空港实验区的“国际航空物流中心、以航空经济为引领的现代产业基地、内陆地区对外开放的重要门户、现代航空都市、中原经济区核心增长极”五个战略定位，为航空港实验区的发展提出了指导性要求。航空经济本质上是法治经济，从法治研究的深层次角度来说，“先行先试”的要求意味着航空经济的发展过程同时也是一个机制体制创新、法制规范的过程。在航空港实验区经济社会快速发展的同时，制约航空港实验区进一步发展的制度性缺陷也逐步显现。制订一个符合航空港实验区发展规律的实验区条例，已经成为实验区发展中亟待解决的问题。

本文是在笔者在对航空港实验区综合保税区、经发局、社会事业局等机构进行实地调研的基础上撰写的，希冀对航空港实验区的法治化进程有所助益。

二、航空港实验区发展面临的法律困境

(一)“先行先试权”的内涵欠缺阐释

在国务院批复的《郑州航空港经济综合实验区发展规划(2013-2025年)》中，提出了在郑州航空港经济综合实验区进行先行先试，建设“全国航空港经济发展先行区”的导向性要求。在近三年的发展中，航空港实验区获得了国务院及其各部委赋予的先行先试的多项优惠措施，包括：航空管理的先行先试，优先开放郑州的第五航权，适当开放第七航权；创新海关监管制度，促进航空物流和加工贸易的发展；金融政策方面，在实验区具备条件的金融机构中开展综合经营试点；土地政策上，明确建设用地指标向实验区倾斜；财税政策上，明确由财政部牵头专题研究支持实验区的财税措施等。[1]然而，在实践中，这些先行先试的政策以何种形式落地，并没有统一的规划。对于“先行先试”的理解，欠缺一种规范化的法律表达。

(二)“二级三层”管理体制缺乏行政授权

2013年5月，河南省委省政府根据国务院批复批准设立实验区党工委、管委会，与原管理机制进行套合。行政管理架构为“两级三层”，“市管为主，省级扶助”。2013年11月，河南省政府发布《关于郑州航空港经济综合实验区与省直部门建立直通车制度的实施意见》，对“两级三层”的行政管理体制进行进一步的简化和规范。2014年7月，郑州市政府通过了《郑州市人民政府关于委托郑州航空港经济综合实验区行使行政执法权的若干规定》，市县两级人民政府及其部门的行政执法权委托航空港实验区管委会及其依法设立的符合条件的组织行使。2014年7月31日，郑州市政府正式出台《关于委托郑州航空港经济综合实验区行使行政执法权的若干规定》。可以说，航空港实验区的市级以下行政执法权目前均已通过行政委托方式予以获得。但是，通过行政委托方式获得的行政执法权，由于行政权力并没有发生实质性转移，航空港实验区管委会及其下属机构均未取得行政主体资格。这一问题的存在致使航空港实验区管委会及其下属机构在实践中无法有效地行使行政管理权限，严重影响了行政管理效能的发挥。对航空港实验区管委会进行法律上的明确行政授权，已成为当务之急。

(三)众多规章制度缺乏上位法统领

航空港实验区获批后，为了推动航空港实验区的快速发展，从河南省到郑州市，在诸多领域均出台了数量众多的规范性文件。河南省出台了《关于支持郑州航空港经济综合实验区发展的意见》《河南省民用运输机场管理条例》《关于加快电子商务发展的若干意见》《先进制造业大省建设行动计划》《关于郑州航空港经济综合实验区建设体制机制创新示范区总体方案》《关于促进服务业健康发展的实施意见》等文件；郑州市也出台了《关于郑州市加快推进国际物流中心建设的意见》《郑州现代综合交通枢纽发展规划(2014—2020年)》等文件。这些文件中，有的是为航空港实验区量身定做的，有的则与航空港实验区的发展密切相关。但是，诸多规范性文件林立，呈现出碎片化的样态，欠缺一部统一的上位法的统领。

(四)关键领域的体制机制创新欠缺规范

虽然航空港实验区在民用航空、物流中心建设、交通枢纽建设、电子商务等核心领域已经有明确的规范性文件作为指引，但在一些促进贸易便利化、投融资便利化等核心的体制机制创新领域依然没有具体的规定出台。比如通关规范、航空产业促进规范、城市管理规范等还严重欠缺，这就制约了航空港实验区向更高层次的发展。航空港实验区正在迈过“三年打基础”的关键期，规范性发展将在未来成为主导航空港实验区建设的主基调。对核心领域的体制机制创新进行规范化设计，已经刻不容缓。

(五)司法改革融入实验区发展的难题

航空港实验区法院与检察院目前均已挂牌成立并开始受理案件。逐步建立和完善形成一套符合航空经济社会发展规律的高效运行的司法管理体制，逐步消除审判权、检察权运行机制的行政化，逐步推动审判权与执行权分离，司法行政事务管理权与审判权、检察权分离是航空港实验区司法改革的方向。航空港实验区检察院在推进主任检察官办案责任制，实验区法院在推进主审法官负责制、组建专业化审批团队方面已经做出了很多有益的尝试。但是，如何在尊重国际贸易规则和国际贸易惯例的基础上，获得依法审理涉外及涉港澳台贸易案件的授权，以及面对日益增多的涉外案件纠纷，如何探索建立起一套国际跨区域的司法协助制度，目前都还欠缺方向性的指引。在城镇化的进程中，航空港实验区还没有建立起一套多元化的纠纷解决机制，知识产权保护、商事仲裁、人民调解、劳动监察和仲裁等纠纷的解决机制仍普遍缺乏。

综上所述，上述法律问题的存在从制度上已经严重制约了航空港实验区的进一步发展。从内生需求来看，实验区发展中的诸多法律性问题，迫切需要制定一部实验区的基本法来加以解决。

三、特定经济区域立法的域内外经验

(一)特定经济区域立法的域外经验以及中国台湾地区经验

1.美国区域立法的经验

从1975年美国制定的第一部土地法令开始，国会陆续通过了《土地法》《太平洋铁路法》《荒芜土地法令》等法律，为区域性立法奠定了基础。进入20世纪末21世纪初，美国颁布《地区再开发法》《公共工程与经济发展法》《田纳西河流域开发法》《阿巴拉契亚区域开发法》等多部法律，促进了区域性开发。其中《阿巴拉契亚区域开发法》从体例上设置了目标陈述，阿巴拉契亚区域委员会，特别阿巴拉契亚计划、管理、拨款和其他条款四个部分[2]；《田纳西河流域开发法》则明确了田纳西河流域管理局的职责与任务，从航运、防洪、发电、生态、旅游以及土地利用六个方面统一进行开发和管理，有效地实现了对该地区进行综合性开发的目标。

2.日本区域性立法的经验

日本区域性政策体系是以地区发展的法律体系为核心的。从较早的《国土综合开发法》确定了土地和地区开发的议会制度，到后来的《北海道建设法》《孤岛振兴法》《新产业城带建设促进法》《新产业城市建设促进法》等，形成的是一个较为系统的区域性立法体系。其较为有特色的是通过划定过密区、整治区、开发区三种类型的区域，通过对企业、资金和人口的控制性措施促进特定区域的发展。日本还颁布了对产业的空间布局进行引导的法律，包括《控制首都圈市区内工厂等新建法》等来规制大城市圈工业布局。[3]

3.印度的区域性立法经验

整个印度的区域性法律体系都是建立在土地空间规划的指导方向基础之上的，通过土地空间配置来实施区域区别发展的计划。2005年，印度制定了《经济特区法》，规定了印度发展经济特区的优惠性措施。2009年则实施了《特别投资区域法》，对类似于中国的经济特区、开发区、产业园区等特殊性区域的发展做出了具体规定。

4.中国台湾的区域性立法经验

中国台湾为了积极推广全球运筹管理经营模式，推动贸易自由化及国际化，在2003年制订了《自由贸易港区设置管理条例》，并于2009年和2012年提出条例修正案对其进行了修改。该条例目前涵盖台湾的六大海港一大空港，包括基隆港自由贸易港区、台北港自由贸易港区、桃园航空自由贸易港区、台中港自由贸易港区及高雄港自由贸易港区、苏澳港自由贸易港区及安平港自由贸易港区。该条例的特色是对自由贸易港区的管理体制和管理程序进行了明确规定，对租税措施的施用标准和施用条件都进行了说明。更为重要的是，该条例专设罚则一章，对自由贸易港区的行政性违法行为进行法律责任的明确。

(二)特定经济区域立法的域内经验

1.上海自贸区立法经验

作为我国第一个自由贸易区，上海自贸区以《中国(上海)自由贸易区条例》为基础，以《中国(上海)自由贸易区管理办法》为细则，形成了一套从上至下体系严密、逻辑严谨的立法体系，可以说是目前国内区域性立法的集大成者。从上海自贸区条例的内容来看，其突出了上海国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心、国际经济中心的定位，按照先行先试、风险可控、分步推进的方式，重点建立了与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式。从体例上，条例采用了总则与分则分立的模式，包括管理体制、投资开放、贸易便利、金融服务、税收管理、综合监管、法治环境七大部分。

2.珠海横琴新区立法经验

2012年1月1日实施的《珠海经济特区横琴新区条例》是备受人们关注的一部地方性区域法规。该条例是将珠海横琴特区建设成为“一国两制”背景下的“粤港澳”合作新模式的示范区而制定的。从体例上看，其也采用了总则与分则分立的模式，重点突出的是横琴新区毗邻港澳的区位优势，推进与港澳紧密合作、融合发展。在条例内容上，除了管理体制、产业促进、法制保障之外，其突出的特点在于针对横琴新区的特殊定位，专章设定了“区域合作”的内容，强调以交通基础设施建设为重点，加强与邻近区域交通基础设施的对接，推进珠港澳交通协调发展。

3.广西北部湾经济区立法经验

2010年3月1日实施的《广西北部湾经济区条例》是我国较早的一部地方区域性法规。该条例的立法定位在于打造我国西部重要国际区域经济合作区和中国沿海重要经济增长区，建设中国—东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心。在此背景下，该条例突出了其作为我国第一个国际区域经济合作区的特点，着力于经济增长的目标。从内容上看，条例没有采用总则与分则分立的模式，而是采用了混编的模式。其特色是通过对北部湾经济开发区进行了省政府“开发建设的管理权”的赋权，这在我国早期行政授权立法的实践中较为罕见。

四、《郑州航空港经济综合实验区条例》制订的可行性分析

(一)实验区经济社会的快速发展是条例制订的现实基础

郑州航空港实验区获得国务院批复近三年来，郑州经济和社会发展突飞猛进，其中，主要经济指标稳定增长，“十二五”末航空港实验区国民生产总值完成528亿元，年均增长43.6%；“十二五”末规模以上工业增加值完成440亿元，年均增长61.8%；“十二五”末固定资产投资完成520亿元，年均增长69.9%；“十二五”末进出口总额完成525亿美元，年均增长418.2%。中部国际航空货运枢纽地位进一步得到巩固，2014年旅客吞吐量位居全国第17位，货邮吞吐量位居全国第8位。多式联运体系建设快速推进，“郑州—卢森堡”双枢纽形成了覆盖全球的航空货运网络架构，实现了郑州与欧、美、亚三大经济区域的互通互联。产业集聚效应开始显现，全球智能终端手机生产基地已经形成，生物医药产业园、精密机械产业园已见雏形，全球重要智能终端生产基地初步形成。城市建设快速推进，“四大片区”建设全面启动，城乡基本公共服务均等化水平进一步提高。上海自贸区8项检验检疫、9项海关监管创新制度得到复制推广，已全面启动“五单一网”“三证一章”等一系列改革实践。

郑州航空港实验区将近三年的发展证明，在“十三五”时期，实验区必将步入经济社会发展的快车道。要保障航空港实验区发展的有序性和规范性，必然需要对既有法律资源进行充分整合，充分利用实验区先行先试的政策优势，规范政府行为，建设法治政府和服务型政府，为实验区建设营造良好的营商环境。在打造全国重要的航空港经济集聚区和中原经济区的核心增长极两大任务面前，实验区不可能继续复制粗放型增长的模式，需要进一步深化实验区的管理体制和机制改革，在明确的法律规范指引下将发展引入制度化的轨道。而《郑州航空港实验区条例》的制订，正是在这种发展背景下对实验区未来发展的法治化引领，是对实验区经济社会发展法治层面的回应，也是实验区发展内生化需求的制度化因应。在河南自贸区申报的大背景下，实验区条例的制订，必将深度融入“一带一路”国家战略和新十年中部崛起规划，为郑州和河南的崛起提供法制化的保障。

(二)中央与省政府的政策性支持是条例制订的先决条件

郑州航空港综合实验区建设是河南的三大国家战略规划体系之一。2012年中国民航总局与河南省政府签署了《关于加快河南省民航发展的战略合作协议》，推动郑州国内大型航空枢纽建设，推动郑州航空经济示范区建设。2012年国务院出台《关于促进民航业发展的若干意见》，明确了郑州作为全国八大区域性枢纽机场的地位。2012年工业与信息化部发布《产业转移指导目录(2012)》，明确中原经济区为承接产业转移的重点区域之一。中国民航总局在2014年与河南省人民政府签署了《共同推进郑州航空港综合实验区建设的合作备忘录》，建立了局省共建工作机制。2014年2月，河南省政府批复了《郑州航空港综合实验区概念性总体规划(总体规划深度2013-2040)》，对郑州航空港综合实验区的发展提出了前瞻性的规划。2013年11月，河南省政府发布《关于支持郑州航空港经济综合实验区发展的意见》，提出了81条支持航空港实验区发展的意见。

无论从国外还是国内其他特殊经济区发展的经验来看，从政策到法律，是一条区域经济发展的规范化和确定化的路径。从效力上看，法律所具有的权威性、强制性和稳定性都是区域性政策所无法比拟的。特定经济区域的立法，本质上主要是调整地方政府与特定经济区域市场的关系。“法制化了的区域政策正是国家运用公权力对市场失灵和政府失灵进行干预的有效法律手段。”[4]《郑州航空港经济综合实验区条例》的制订，将有效地把既有的政策性措施提升到法律层面并加以固定，一方面为航空港经济社会的发展提供了行为准则和行为依据，另一方面也将对政府权力的限定做出明确的约束。因此，从政策层面上看，制订《郑州航空港经济综合实验区条例》的条件已经成熟。

(三)既有制度性难题的破解是条例制订的必由路径

从实际调研的情况来看，航空港实验区发展进程中所面临的法律困境，其症结正在于缺乏法律制度层面的统一化、明确化、规范化的规定。《郑州航空港经济综合实验区条例》的制订可以在很大程度上解决目前存在的诸多法律难题。

第一，与国务院批复的《郑州航空港经济综合实验区发展规划》相衔接，《郑州航空港经济综合实验区条例》对于“先行先试权”的具体化阐释，可以为航空港实验区的体制机制创新提供明确的法律依据。第二，通过《郑州航空港经济综合实验区条例》授予实验区管委会市级政府管理权限，可以有效地改变现行二级三层体制行政委托执法中行政主体缺位的尴尬。第三，制订《郑州航空港经济综合实验区条例》，不仅可以对现行混乱的规章制度进行梳理整合，提升规范性文件的权威性，而且对于陈旧的、滞后的、与上位法相抵触的规章制度进行清理，将促进航空港实验区法律制度体系的形成。第四，通过《郑州航空港经济综合实验区条例》对行政体制、贸易便利化、航空主导产业促进、服务创新等核心内容的规定，可以为航空港实验区未来的发展规划提供纲领性的指导，克服政策的盲点。第五，对于实验区司法体制的改革，可以结合国家层面对于司法改革的政策性要求，对航空港实验区法院、检察院的改革和纠纷解决机制的建立与完善做出前瞻性的规定。

可见，航空港实验区目前法律疑难性问题的克服与《郑州航空港经济综合实验区条例》的制订之间是一种相辅相成的关系。一方面，对于这些疑难问题的破解需要制订航空港实验区的基本法；另一方面，《郑州航空港经济综合实验区条例》的制订，也应该沿着克服既有法律疑难问题的思路来进行。

(四)域内外立法经验的汲取是条例制订的技术保障

通过以上对域内外特定经济区域立法经验的分析，可以看出：制定特定经济区域的单行法来规范区域经济的发展，已经是域外与域内多地区的通例。从法律外生性的角度而言，国内外相关立法的经验已经为《郑州航空港经济综合实验区条例》的制订提供了进行法律移植的可能。可以说，《郑州航空港经济综合实验区条例》的制订不存在制度上或者技术上无法克服的难题。因此，应当积极研究既有国内外区域经济立法的先进经验，提炼其中的共生性因素，为《郑州航空港经济综合实验区条例》中的“一般性条款”的制订提供丰富的立法资源。

五、《郑州航空港经济综合实验区条例》制订的基本思路

(一)立法宗旨与立法位阶

从立法目的上看，航空港实验区条例的制订，应以推进和保障郑州航空港经济综合实验区的建设和发展为出发点，以推行“先行先试”为抓手。从法律依据来看，应基于国务院批复的《中原经济区规划(2012-2020年)》《郑州航空港经济综合实验区发展规划(2013-2025)》和国家相关法律、行政法规制订《郑州航空港经济综合实验区条例》。

从立法位阶上，作为地方性法规，《郑州航空港经济综合实验区条例》应当由河南省人大常委会发布实施，来保障其所具有的权威性和执行力。虽然，《郑州航空港经济综合实验区条例》还存在着由郑州市人大常委会来颁布实施这个选项，但从现行航空港实验区的管理体制来看，其已经具备市级管理权限，不适宜由郑州市人大常委会来颁布。从中原经济区这个国家战略出发，河南省人大应成为该条例的制订主体。

(二)立法性质

从立法性质上看，《郑州航空港经济综合实验区条例》是一部区域性立法。从该法涉及的内容来看，是包括行政法、经济法、国际法、民商法等多个法律内容在区域立法上的投射。然而，从该法的研究视阈来看，还是应当秉承经济法学的基本思路来主导该条例的制订。究其原因，主要在于：其一，区域经济的立法，从归属上应划入“区域经济法”的范畴，着重调整地方政府与区域经济发展之间的社会关系，而“区域经济法”原本就是经济法学研究中的一个中观领域，是经济法学的一个重要的子部门。其二，区域立法的研究，应当坚持科学的发展观，考虑经济社会的协调发展。而经济法所一直坚持的整体主义和协调主义的思路，正是对科学发展观的区域立法的解读。“我国区域协调发展是基于把社会作为有机整体及认为构成社会的诸要素是功能互补的、和谐的思考的结果，即其基本社会哲学观是整体和谐主义。”[5]

(三)立法定位

《郑州航空港经济综合实验区条例》的立法定位应立足于国务院《郑州航空港经济综合实验区发展规划(2013-2025)》中提出的“全国航空港经济发展先行区”的建设,从“国际航空物流中心、以航空经济为引领的现代产业基地、内陆地区对外开放的重要门户、现代航空都市、中原经济区核心增长极”五个方面来进行阐释。

在立法定位的表述上，应包括：把郑州航空港经济综合实验区建设成为：(1)“一带一路”互联互通的重要枢纽和内陆地区融入“一带一路”战略的核心支点；(2)全国航空港经济发展先行区和河南省深化改革、体制创新的示范区；(3)国际航空物流中心；(4)以航空经济为引领的现代产业基地；(5)和谐宜居的航空都市。

(四)立法功能

在《郑州航空港经济综合实验区条例》的制订中，应坚持科学发展的基本理念，着重突出该法独特的功能。《郑州航空港经济综合实验区条例》的制订，一方面是对实验区发展既有政策性措施的法律确认，另一方面也是对“先行先试权”的具体化形式进行法律固定。这既是对实验区既有问题进行的修正和回应，也是对未来的发展远景进行的规划；同时，《郑州航空港经济综合实验区条例》的制订，一方面是对区域性经济立法一般性制度内容的整体性安排，另一方面也是对地域性航空经济特色内容的凝练。

(五)立法原则

1.一般性与特殊性结合的原则

作为航空港实验区的基本法，条例应从法的一般性规范与特殊性规范的结合入手，一方面在内容中体现地方性法规的基本内容，另一方面则要立足航空港实验区自身的特点，突出航空港法治的鲜明特点。《郑州航空港经济综合实验区条例》的制订必须立足本区域的自然、社会、经济、文化等实际，既要有共性，也要有特性，才能使制定的法律法规有生存的活力与动力。在保持地方性法规应有法律框架的前提下，在内容上突出航空经济这个基本的特征，重点对航空产业、航空物流、航空服务等带有本地区区域性特点的内容进行规制。

2．法治统一原则

在所有法律渊源中，下位法的制定必须以宪法或上位法作为依据，要求下位法不得同上位法抵触；要求实体法和程序法配套；要求法律内容和社会关系基本一致。《郑州航空港经济综合实验区条例》是地方性法规，也是我国法律体系的一个组成部分。区域内的立法活动都必须维护国家法制的统一，以宪法和国家的法律为依据来实施。因此，应认真研究国务院《郑州航空港经济综合实验区发展规划(2013-2025)》以及《郑州航空港经济综合实验区条例》制订过程中可能涉及的国家相关法律法规，包括土地管理法规、交通枢纽建设法规、民航法规、物流法规、产业规划法规、电子商务法规、金融财政政策法规等，确保不与国家的基本法律法规相抵触。

3．协调发展原则

《郑州航空港经济综合实验区条例》，从部门法的本质上看，属于经济立法的范畴，属于区域经济法的内容。区域经济法在立法环节中，要充分考虑各方利益的协调与平衡。航空港实验区的建设，是在建设中原经济区内陆开放高地过程中的深层谋划和推进，对带动中原经济区新型城镇化、工业化和农业现代化协调发展，对于优化我国航空货运布局，推动航空港经济发展，促进中西部地区全方位扩大开放具有重要意义。因此，在条例的制订中，应平衡各方利益，减少利益冲突带来的矛盾，营造公平竞争环境，建立统一大市场，互利互惠，实现中原经济区区域内各方的共赢。

(六)立法程序

立法不同于普通的政策制定，有其规范性要求，也要受到《立法法》的约束。在程序上，需要进行立法前的调研、起草法律文本、征求相关部门意见、征求公众意见，必要时还要召开立法听证会，或者征求立法相对人的意见，以扩大立法的透明度和公众参与度。

《郑州航空港经济综合实验区条例》在立法的过程中，应由省政府法制办牵头，设立起草小组，由法律专家学者、实验区管委会相关人员、法律实务部门专家、省政府相关职能部门人员等共同参加。初步拟订草案后应广泛征求省发改委、交通厅、工信厅、商务厅、财政厅、省土地管理局、人社厅、公安厅、省法院、省检察院、实验区管委会等部门的意见，并进行汇总整理，同时向社会公开征求修改意见。在结合多方意见的基础上进行反复修改，在合适时机提交河南省人大常委会进行讨论通过。

六、《郑州航空港经济综合实验区条例》的整体框架与基本内容

(一)整体框架

从体例上，实验区条例应当充分借鉴《中国(上海)自由贸易区条例》《中国(上海)自由贸易区管理办法》 《广西北部湾经济区条例》《珠海经济特区横琴新区条例》《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》等国内既有的地方性法规的立法体例进行立法设计。从近些年来国内特定经济区域立法的模式来看，多采用“总论+分论”的立法形式，建议实验区条例的制订也采用这种模式。这种模式的优点在于能够将条例的一般性问题与专题性问题进行充分结合，重点突出。

从立法论的角度，结合实验区实际，实验区条例大体可以分为七个组成部分，见图1。其大体应包括总论、管理体制、贸易便利化、航空主导产业促进、服务创新、法治保障和附则。其中，总论部分重点阐述本法的立法宗旨、立法依据、立法定位、立法原则等基本内容；附则部分则主要对条例的附属内容进行说明，包括：(1)未尽事宜的说明；(2)实施时间；(3)相关法律术语的解释。

(二)基本内容

1．管理体制

从内容上，该部分应大体包括：(1)对航空港实验区管委会进行行政授权，全面落实省辖市级经济社会管理权限。(2)创新管理模式，优化服务。深化“五单一网”制度改革，逐步形成权力清单、责任清单、负面清单管理新模式，以实施负面清单管理带动政府职能转变，推动行政权力结构调整优化。(3)完善跨区域跨部门管理体制，建立实验区联席会议制度和联动工作机制。(4)建立健全行政执法体制。设立综合执法机构，扩大相对集中执法权的实施领域，科学合理设置综合执法机构的管理职能和管理内容。

2．贸易便利化

从内容上看，该部分大体包括：(1)推进航空港、铁路港、公路港以及货运场站的联动，形成 “四港一体”，建立以航空为主的综合交通枢纽。(2)完善对外贸易服务平台。探索在实验区内设立大宗商品交易和资源配置平台，推动大宗商品期货交割库建设，开展能源产品、基本工业原料和大宗农产品的国际贸易。(3)培育新型贸易业态。推动国际贸易、仓储物流、加工制造等基础业务转型升级，发展离岸贸易、国际贸易结算、国际大宗商品交易、融资租赁、期货保税交割、跨境电子商务等新型贸易业务，推动新型贸易业态集聚发展。(4)建立跨境金融结算支撑体系。开展离岸金融业务，探索离岸金融业务新模式，探索银行业金融机构与支付机构合作开展跨境电子商务人民币支付业务等。(5)推进货物状态分类管理，建立与服务贸易、离岸贸易和新型贸易业务发展需求相适应的监管模式，推行通关无纸化、低风险快速放行，推行“一次申报、一次查验、一次放行”模式。

3．航空主导产业促进

从内容上看，该部分大体包括：(1)加快推进大型航空枢纽建设，强化陆空交通衔接，构建运行高效的航空货运技术系统，进一步提升郑州国际航空货运中心和国际陆港的市场竞争力。(2)以电子商务等新业态、新模式促进商贸业加快发展，以商贸物流集聚产业。(3)引进国内外大型物流集成商在郑州机场设立营运基地或分拨中心，做大做强现有基地物流公司。(4)围绕高端制造业和商贸物流服务业发展，促进包括航空设备制造及维修、电子信息、生物医药、精密机械产品生产、汽车电子、冷鲜食品、鲜切花等航空相关产业和电子商务、商贸业、服务业的发展，让实验区成为国内重要的航空航材制造维修基地、国际电子信息产业基地、全国重要的生物医药产业基地，国际商贸流通中心和展销中心，构建以航空物流为基础、航空关联产业为支撑的航空港经济产业体系。(5)通过财政税收优惠措施，对与航空经济相关的航空物流、高端制造业、现代服务业等实施税收减免以及产业扶持政策。

4．服务创新

从内容上看，该部分大体包括：(1)加快服务型政府建设，全面推广统一的政务服务网，推行一站式和网上政务服务。(2)建立统一的公共资源交易平台，建立法治化的公共服务监管体制。全面推行政府购买公共服务，实现公共服务公开化、公正化和效益最大化。(3)逐步完善金融要素市场，进行金融产品、业务、服务和风险管理等方面的创新。(4)鼓励支持“大众创业、万众创新”，改进特殊群体的创业服务政策，完善创业服务体系。(5)鼓励和引导科技服务业发展，鼓励和引导科技服务机构(企业)在实验区积极开展科技服务。(6)采取购买服务等方式，鼓励和吸引民间资本或者其他社会力量提供公共服务。

5．法治保障

从内容上看，该部分大体包括：(1)建立并逐步形成一套符合航空经济发展规律的高效运行的司法管理体制，逐步消除审判权、检察权运行机制的行政化，逐步推动审判权与执行权分离，司法行政事务管理权与审判权、检察权分离。(2)不断推进司法责任制，实行司法专业人员的分类管理改革。实验区法院推行和完善主审法官负责制，组建专业化审批团队，突出案件审判的专业化。实验区检察院突出检察官办案主体

地位，推行主任检察官办案责任制，强化职业性和专业性特征。(3)实验区法院在获得授权的前提下，尊重国际贸易规则和国际贸易惯例，依法审理涉外、涉港澳台贸易案件，平等保护各贸易主体的合法权益。(4)积极探索国际跨区域司法协助机制的建立。(5)逐步建立起多元纠纷解决机制，逐步完善知识产权、商事仲裁、劳动监察仲裁等纠纷的解决路径。

[1]耿明斋.郑州航空港经济综合实验区发展报告(2015)[R].北京：社会科学文献出版社，2015.

[2]马 丽，金凤君.国外区域经济法律述评及对我国经济立法的启示[J].世界地理研究，2010，(12)：79.

[3]万 瑞.论我国经济法视野下的区域经济立法[J].成都理工大学学报(社会科学版)，2014，(6)：17.

[4]殷 洁.区域经济法论纲[M].北京：北京大学出版社，2009.

[5]刘水林，雷兴虎.区域协调发展立法的观念转换与制度创新[J].法商研究，2005，(4)：7.

责任编校：田 旭，马军英

On Drawing Up of “ Zhengzhou Airport Economic Comprehensive Experimental Zone Ordinances”

LI Guo-qing1，2

(1. Zhengzhou Institute of Aeronautical Industry Management, Zhengzhou 450046, China；2. Collaborative Innovation Center for Aviation Economic Development of Henan Province，Zhengzhou 450046，China)

The development of Zhengzhou Airport Economic Comprehensive Experimental Zone was facing with many legal challenges such as lack of explanation of “first try right”, absence of administrative authorization in management system, none of higher-level law leading the variety of regulations, etc. Drawing up “Airport Experimental Zone Ordinances” had been an urgent inner demand for the development of Airport Experimental Zone. This article deeply analyzed the difficult problems in drawing up “Airport Experimental Zone Ordinances” from many perspectives of feasibility analysis, basic train of thoughts, whole frame and content, which meant to supply a positive thinking for process of rule of law in Zhengzhou Airport Economic Comprehensive Experimental Zone.

Zhengzhou Airport;ZhengzhouEconomicComprehensiveExprimentationAreaOrdinances；regional legislation

2016-02-20

河南省2015年软科学研究计划重点项目(152400410178)；2015年航空经济发展河南省协同创新中心重点调研课题(201504)

李国庆，男，河南唐河人，法学博士，讲师，河南经济法学研究会常务理事，郑州航空港综合经济实验区法律政策研究会理事，主要从事经济法学与社会法学的研究工作。

F127.9

A

1007-9734(2016)02-0010-08