农村社会治理视域下纠纷多元化解机制探析

2016-02-14孙玉娟丁宁宁

知与行 2016年9期

关键词：解纷仲裁纠纷

孙玉娟，丁宁宁

(东北农业大学马克思主义学院，哈尔滨 150030)

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农村社会治理视域下纠纷多元化解机制探析

孙玉娟，丁宁宁

(东北农业大学马克思主义学院，哈尔滨 150030)

农村是全面依法治国、建设法治社会的重要场域。随着农村的经济发展和社会转型，各种利益冲突及矛盾纠纷成为困扰农村安定和谐发展的棘手问题。由于农村纠纷主体多元化、成因复杂化，解纷主体分工不明确，资源配置不合理，农村纠纷多元化解始终存在着“讨说法”与“熟人社会”的困惑迷茫、诉讼与非诉讼方式的艰难抉择、国家法与民间法的秩序冲突互动的两难困境。同时，传统农村自我吸收、化解纠纷机能被破坏，现有农村解纷机制不能形成合力来预防、控制、解决冲突尤其是群体性的突发事件。因此，完善农村纠纷多元化解机制，即以当事人为主体的协商和解机制、以人民调解委员会为主体的民间调解机制、以乡镇司法所为主体的行政处理机制、以仲裁机构为主体的仲裁裁决机制、以人民法院为主体的司法判决机制，实现其统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接，对保障和完善农村社会治理，具有重要理论指导与实践意义。

农村纠纷；多元化解；社会治理

农村是法治建设相对薄弱的领域。现阶段农村纠纷的场域、主体、类型、起因及矛盾尖锐程度日趋复杂并都已发生变化，尽管采取形式多样的解决方法，如谈判和解、调停、行政处理和诉讼等，但其发挥作用有限，各机制之间未能普遍地实现良性互动、功能互补、程序衔接。2015年中央“一号文件”提出：“健全依法维权和化解纠纷机制，引导和支持农民群众通过合法途径维权，理性表达合理诉求”[1]。因此，建立适应我国农村社会的多元化纠纷解决机制，对实现农村社会治理能力现代化意义重大而紧迫。

一、农村纠纷及其化解机制的现实呈现

纠纷是特定主体基于利益冲突而产生的一种双边对抗行为[2]，隐含着对现存秩序的破坏。社会结构变迁使农村社会秩序受到冲击，利益关系走向多元。村民的价值判别标准和行动意识正日趋改变，利益诉求呈现出多元化特点，纠纷也表现出新的特征。

(一)农村纠纷特征的现实呈现

1．农村纠纷主体多元化，纠纷数量明显增加。随着农村经济快速发展，农村社会结构发生剧烈变化，原先更多地发生在家庭之间、邻里之间的纠纷逐渐向外扩展，乡镇政府与村级组织、村民个体之间，村庄精英与普通村民之间矛盾日益增多[3]。近年来，困扰城镇化进展的土地征用、村民拆迁抵偿、农村经济发展和主体自身权益膨胀对立等产生的纠纷日益凸显，利益纠纷案件总数不断上升。传统社会纠纷发生率稳中有升，新型社会纠纷不断涌现，多元主体间利益矛盾与冲突日益呈现。

2．农村纠纷成因复杂化，群体性纠纷逐年递增。虽然定义“农村纠纷”似乎地域空间有限，但其涉及人际关系却纷繁复杂。纠纷原因构成已从单一的“一因一果”发展成为“一因多果”“多因一果”和“多果多因”。如家产纷争引发报复、自杀事件；土地山林水利所有权和使用权归属不清引发纠纷；干群关系紧张、政府执法人员方法粗暴等，说明农村民事纠纷已由以往婚姻家庭、邻里关系、宅基地纠纷为主，外延至生活的方方面面。纠纷发生结果牵涉到许多当事人利益，如处理不妥，易演变为群体性事件。如2010年中国十大群体事件中，有7件发生在农村，比例之高、危害之大、不良影响之深远超过村民个体产生的矛盾[4]。纠纷主体群体性、事件突发性、情节危害性等特点给纠纷调处带来很大难度[5]。

3．村民选择解纷方式的理性化和极端化同时并存。处于转型期的农村社会，血缘、地缘关系逐渐让位于利益关系，人们通过法律程序实现自身权利意识的逐步增强。随着新的诉讼费交纳办法使费率下调情况的出现，以诉讼为主的法律方式越来越引起村民重视，很多时候也能得到乡民的认可和支持。因此，农村纠纷呈现之初，当事人通常都能采用合理方法寻求有关部门得以妥善处理；当很多疑难纠纷没有得到及时解决时，当事人会采用上访、上诉等方法寻求上级部门处理；但当这些合理合法的路径都无法解决当事人所遇难题时，群体攻击、暴力手段等处理方法就会出现并逐步成为常态路径，势必影响农村社会和谐与安稳。

(二)农村解纷机制的现实呈现

目前，我国农村解纷机制主要包括私力救济、社会救济和公力救济三大基本类型，对防止纠纷激化、化解纠纷起到很大作用。但是，随着纠纷利益关系及组织结构的日益复杂，纠纷处理机制逐步暴露出其“力不从心”或与现今需要之间的不相适应。

1．私力救济适用于较小纠纷，是农村解纷的主要方式之一，但还有待于正确引导。普通村民权益被损害有三种解决方法：首选方式是“找上门去”，双方可能达成和解，但也许一吵了之或一打了之，但一般吵闹、打架会激化矛盾或引发更多纠纷；也可能单方散发对对方不利的信息，典型的即是骂街；还可能隐忍，让矛盾随着时间消逝而自我消解。私力救济在农村社会运用中缺少必要的引导，有时会变成影响社会安定的隐患，如利用宗族势力进行欺凌，凭借当地黑恶势力进行报复，或对司法人员进行贿赂，等等。在对方当事人否定自身责任或虽不否定但拒绝履行责任的情况下，私力救济效力受到很大限制，无法发挥其应有作用。

2．社会救济是农村解纷的最重要方式，但民间调解能力和效用渐弱，仲裁处于半空白状态。一般农村日常生活中，人与人之间联系更为亲近一些，用调解方法处理民事纠纷应为首选。但在市场经济背景下，原有村庄秩序被打破，调解功效开始弱化或无法表现。许多自然村没有人民调停委员会，即使设立其组织制度也不健全；一些乡镇司法所、基层法庭人员数量不足，调解员专业水平明显不足，国家提供的公共品无法满足当前农村社会实际需求，造成基层解纷机制运作不良。仲裁虽然程序简便灵活、节省时间，与调解、诉讼相比，具有不可替代的优势，然而，由于社会对仲裁的认同度明显不高，仲裁活动的社会环境较差，在农村系统内解纷中还处于半空白状态[6]。

3．公力救济多是农村解纷的最后手段，但司法诉讼遭遇尴尬。当私解不理想、社会救助希望渺茫时，诉诸有关机关便成为纠纷当事人的选择，如设在城镇基层的司法所、派出所、基层法庭等。这些机构作为国家权力延伸至底层的末梢，具有当然的权威性，可在具体方法上依然注重调停运用。诉讼是现代社会解纷机制中最正式、最权威、最标准的方法，本应变成最有效的解纷机制，但它在处理纠纷的很多时候与当地村民心中的“习惯法”不能完全衔接，常遇到地方性常识反抗。加上本身存在着费用高昂、履行艰难和司法腐败等弊端，村民通常谈“讼”色变，对其信心不大。农村解纷机制包括多种方法，本应是多角度、多侧重的解纷模式，但各种方法和制度之间常欠协作，司法所、村委会调解“自说自话”，基层法庭与行政调解、人民调解各自为营，致使农村解纷机制在夹缝中发展，难以实现成效的最大化。

二、农村纠纷多元化解的两难困境

转型时期的中国农村，伴随着习惯势力影响，血缘、地缘与业缘关系相互渗透，新旧法律文化观念存在冲突。因此，分工不明确、资源配置不合理、避讼和轻讼等问题阻碍了现有农村解纷主体、方式和实践、制度和效果。

(一)主体层面：分工不明确，存在“熟人社会”与“讨说法”的困惑和迷茫

在农村地区解决争端，行政机关和人民法院是国家层面的解纷主体，两者职能由国家任命。但在解决棘手纠纷时，一些行政机关经常将纠纷案件推给法院，或各行政职能部门彼此推诿，认为关乎村民利益的服务性纠纷“琐碎、烧钱”而应付处理，导致村民上访、流血事件发生或引发群体性纠纷。由于行政部门工作中易出现“公权偏瘫”现象，致使村民一旦发生纠纷，首先寻求的就是“人情”关系。尽管随着农村经济发展，村民互动规模与频率比以前大大缩减，但民间规范、淳朴民风在农村地区尤其是偏远山区仍以其特有方式与逻辑在解纷中发挥着作用。而现代法律否定或改造熟人社会的既定“法则”，定位于陌生人社会，使主体层面呈现出“熟人社会”与“讨说法”的困惑。因此，村民即使不懂国家法，也必须懂民间秩序法，因为在多数情况下，它是解决问题的根本。

(二)制度层面：资源配置不合理，存在国家法与民间法秩序的冲突和互动

国家法是由制定和颁布的具体国家机构自上而下实施的法律。它借鉴了很多西方国家的法制模式，出现了与中国国情不能完全适应的问题，尤其村民习惯以村规民约等民间法进行约束，因此，“水土不服”表现得更为强烈。民间法出于村民在长期生活、劳作中显现出的习惯，带有丰富的地方色彩，且由于村民在交往中产生的利益冲突，使得其具有自发性。对普通村民来说，现代法律制度浩繁复杂已远远超过他们所能掌握的范围，其解纷依据首先选择民间习惯或村规民约，而非国家制定的成文法。可是，法官判案必须严格遵守国家法律规定，基层法院法官在处理民间纠纷时发现自己虽依法办事，但却“好心办坏事”，整天穿梭在各种规则之中，竭力避免“合法不合理”或“合理不合法”现象出现。在当代中国农村社会，国家法与民间法虽然冲突着，但国家法对民间法的影响却很深远，其价值会在民间法中逐渐体现出来，二者在冲突和互动中共同调整着农村纠纷、维护着农村秩序。

(三)实践层面：避讼和轻讼，存在诉讼与非诉讼方式并存的艰难抉择

目前，我国农村纠纷受历史风俗影响，普遍存在着重非诉讼、轻诉讼解决的现象。其中，诉讼方式具有无可比拟的强制力优势，但高成本、程序烦琐，仍使村民“望而却步”，这是对经济成本、收益等考量而做出的避讼和轻讼选择。尽管国家日益重视司法作用，但由于其高额的诉讼成本、复杂的程序、低下的效率，使村民经常遭遇“法律白条”，导致法律公信力下降，司法判决执行力被质疑，村民选择用诉讼来解决纠纷的积极性减弱，而手段灵活方便、成本较低的解纷机制更受村民青睐。因此，在农村纠纷诉讼过程中，特别需要既具备现代法律知识，又通晓当地人情世故、风俗习惯的法官。我国《民事诉讼法》中明确规定诉讼中法官可主持调解，尤其是涉及离婚案件，调解是其必经程序。这正是法律对乡土逻辑的尊重，要求法官充分发挥其运用民间法优势的能力，达到解纷止争功效。我们或许仅能看到法律之下的乡土正义，而看不到法律运作痕迹，但它却实实在在地取得了实体正义与程序正义的完美对接。

三、完善农村纠纷多元化解机制的路径选择

多元纠纷化解机制是指在社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定功能互相协调运作，结成互补关系，以满足社会主体多样性需求的程序体系和动态体系。因此，建立起制度上的衔接机制，使各种解纷机制良性互动，是农村治理现代化需要的最为合理与应然的社会机制。

(一)完善以当事人为主体的协商和解机制

协商和解指农村纠纷双方当事人之间，没有第三方介入，自我控制，相互协商，妥协退让，自愿达成和解协议。它是自主解纷的形式之一，切合于乡村“熟人社会”的区域氛围，适用于农村日常交往中发生争议不大的纠纷。

合理沿用传统处理方法和与时俱进创新农村解纷的新思路相结合，对解决纷繁复杂的农村纠纷问题非常重要。缺乏当事人主导的纠纷调解通常导致当事人对处理纠纷结果不认同，存在着未调和的矛盾。由于我国农村解纷程序大多被解纷机构控制，当事人无法主导整个程序的推进与发展，致使其无法彰显主体地位，使这套程序和结果带有强制性。因此，尊重当事人的意见及主体地位，为其提供机会来表述自己的思想和要求，也要考虑到解纷主体适当控制权的重要性，以免当事人之间沟通不合理、不科学及低效率，并努力妥善解决[7]。在农村大力宣传“和合”理念、聘请经验丰富的从业人员处理协商和解纠纷、对村民进行解决纠纷的知识普及，进而实现多层面问题处理的有机结合，将协商和解适当地运用到调解、行政、仲裁、诉讼等解决机制之中，提高多元机制解纷效率。

(二)完善以人民调解委员会为主体的民间调解机制

民事调解是指第三方干预，通过各种方法来说服劝导教育当事人，促其平等协商，以解决争端。这是将“中国特色”融入民间的纠纷解决机制，极富代表性的表现为“东方经验”，是维护社会稳定的“第一道防线”和农村解纷的基本方式。

在农村应建立司法部门指导下的乡镇、行政村、村民小组三级人民调解网络。在乡镇一级建立公民调解办公室，聘请有经验的专业人员组建调解小组；在自然村，设专职人民调解员；在村民、居民小组，设兼职人民调解员，将农村人民调解体系完整化[8]。调解组织的真正主体应是村民委员会内的调委会，组成人员既包括村干部，又包括德高望重的村民、村庄精英等。保证人民调解工作经费的投入力度，明确人民调解覆盖范围，不遗余力、无死角地服务村民；完善农村调解员培训机制，使其不仅具备较高的业务能力，如通晓法律法规、掌握处理法律问题的技巧，更要具备高尚的品德，如一视同仁、公平公正；完善基层法院负责人员在业务上的指导，实现调解与诉讼之间的互动互补。乡镇司法所面对日常行政处理纠纷时, 在当事人双方同意申请的情况下，可采用以人民调解委员会为主体的民间调解。建立健全利益表达机制、纠纷预警机制及信息反馈机制等配套机制，提高社会应对农村纠纷的综合能力。

(三)完善以乡镇司法所为主体的行政处理机制

行政处理指在法定行政机关——乡镇司法所的领导下，根据国家法律、法规和政策，本着自愿原则，通过说服教育等方法，促使纠纷双方友好协商，达成协议，是纠纷多元解决机制中承上启下的重要组成部分。乡镇司法所是国家法与民间法互动的桥梁，可以将国家法的精髓传递到乡村。其改革着力点应尽量遵从国家法的相关法规，统筹农村风俗习惯，以保证司法行为得以顺利实现。注意乡土社会的特殊性，将法律法规尽可能通俗化，合乎村民的习惯理解，使其感到“懂得、明白”。工作人员以乡土社会网络(村支书、调解员等)作为支撑，以村民的切身利益作为出发点，赢得其信赖[9]，利用常理与风俗习惯对民众进行说服教育、培养法律意识和程序观念，努力达到“案结、事了、人和”的理想状态；各级政府部门要在政策上予以全力支持，在物力、财力等方面加大投入，配齐司法所基本办公设施，保证其职能的发挥；建立健全基层行政执法主体资格制度，打造一支政治合格、业务精通、作风过硬的行政执法队伍；从注重法律程序引入转变为注重法律精神贯彻，在人民调解中有效宣传、贯彻落实行政法规，在乡镇行政机关设立调解组织，充分发挥人民调解便捷、高效、有群众基础的优势，让当事人了解行政法规基本要求、平心静气地参与行政调解，有效维护农村稳定。

(四)完善以仲裁机构为主体的仲裁裁决机制

仲裁裁决是在市场经济条件下，适合于解决较为复杂的财产权益纠纷、经济合同纠纷、劳动争议和土地承包合同纠纷等。由于受理范围较窄，农民对其也较为陌生，致使仲裁裁决在农村社会实际生活中本应发挥的作用未能全面发挥出来。

加大仲裁制度宣传力度，通过“送法下乡”、设立流动仲裁庭，深入田间地头开展巡回仲裁，就近解决当事人的矛盾纠纷，减轻村民负担，发挥就地办案优势，辅之以就案讲法等形式来宣传与推介仲裁的特点与适应范围，使村民认识仲裁优势，扩大农村解纷程序选择；国家立法，制定特殊的仲裁法律，完善仲裁程序，扩大仲裁范围，使更多农村纠纷进入仲裁领域，强化仲裁解纷职能。法院须明确对仲裁裁决的司法审查的合理定位，充分尊重仲裁裁决的独立性，全面监督，以确保有效与公正仲裁。实行回访机制，主要针对双方争议较大、历史遗留问题严重、群发等案件，做好当事人服调、服裁、罢访的善后工作；案件受理前和受理后开庭前，告知当事人潜在的风险以及程序要求，以正确引导；探索农村纠纷案件速调、速裁机制，逐步推行统一示范文本，确保“同案同裁”，避免不合理怀疑，以增强当事人及社会各界对仲裁的认同和信任。发挥仲裁机构调处化解矛盾纠纷的作用，在调处纠纷时既要遵循“法”，又要兼顾“情”，充分考虑乡情、村情、民情，做到情理法结合。

(五)完善以人民法院为主体的司法判决机制

司法判决是目前解纷机制中最有效、最权威的维护社会正义的最后一道防线，通过人民法院审理纠纷。但受乡村“本土法规”“和解第一”的心理，加之诉讼本身并不完善，司法判决并未受到村民的完全认可与追捧。面对法理，必然要追求事件的本质与公理，但在我国农村，熟人社会的“人情”往往更具人气，这就使得法官们常常陷入纠纷解决与法律适用的两难抉择中。由此可见，基层法官所面临的最现实考验就是如何将法律的公正转化为被村民接受的个案公正。基层法官要维护司法中立与司法能动的动态平衡，审视自己的义务，为当事人提供司法合法判决，更重要的是完成法律上的治理任务，平衡利益冲突的转型正义[10]，实现纠纷解决与规则治理的互鉴与协作。加强对村民的法制宣传教育，运用“理论灌输”与摆事实、讲道理的方法让其欣然接受，从而强化其对法治观念的认可，提高其在法理范围内解纷的自觉性；降低诉讼门槛，减轻其诉讼经济负担，使大量农村纠纷进入诉讼程序、贫困村民获得免费法律援助；改善司法环境，加强对法官的监督，严厉打击司法腐败，以保证司法的权威与公正，给予优秀法律人才更优质的环境和发展空间，以吸引其进入法官队伍，保证审判结果的优质高效。

四、结语

随着城镇化的加速推进，农村社会治理面临着新形势。一方面，农村纠纷主体多元、成因复杂，解纷主体分工不明确，资源配置不合理，农村社会解纷存在着“讨说法”与“熟人社会”的困惑迷茫、诉讼与非诉讼方式的艰难抉择、国家法与民间法的秩序冲突互动的两难困境。另一方面，传统农村自我吸收、解纷机能被破坏，现有解纷机制不能形成合力来预防、控制、遏制、解决冲突尤其是群体性的突发事件。因此，在农村社会治理创新中，一方面，完善以当事人为主体的协商和解机制、以人民调解委员会为主体的民间调解机制、以乡镇司法所为主体的行政处理机制、以仲裁机构为主体的仲裁裁决机制、以人民法院为主体的司法判决机制，创新调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元解纷机制，坚持调解主体多元化、化解方式社会化、调处程序便捷化，有效动员社会力量参与农村纠纷解决，以维护其权益，实现权利救济；另一方面，坚持以人为本、法治思维、依靠基层，建立农村社会矛盾预防和应急处置机制，包括信息收集、矛盾分流排查、舆论引导等制度，增强基层政府自身处置社会问题特别是危机事件的能力，遵循科学方法，制定预案，冷静处置，科学果断决策，提高农村社会治理水平。总之，农村社会解纷体系是综合的社会工程，需要村民、村庄体制在政治、经济、文化、法治等方面现代化才能日益完善，国家应以引导、互动的方式加以推进。

[1]中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》[EB/OL].新华社，(2015-01-28).http://www.farmer.com.cn/uzt/ywj/gea/201601/t20160128_1176622.htm.

[2]范愉.非诉讼程序(ADR)教程[M].北京：中国人民大学出版社，2002：2.

[3]唐绍洪,等.构建化解“乡域政治”中多元利益冲突的法治机制[J].云南社会科学,2011,(1)：5-7.

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[10]方乐.超越“东西方”法律文化的司法——法制现代化中的中国司法[J].政法论坛,2007,(3)：29.

〔责任编辑：徐雪野〕

2016-07-07