中俄农业保护政策比较研究

侯晓欢，李　娟

(哈尔滨商业大学 经济学院，哈尔滨 150028)



国情国策研究

中俄农业保护政策比较研究

侯晓欢，李娟

(哈尔滨商业大学 经济学院，哈尔滨 150028)

加入WTO后，中国农业逐渐成为开放式的产业，对国民经济、人类社会生存和发展的作用愈加明显。同时，2008年的粮食危机从不同侧面给中国经济带来冲击，并敲响了国家粮食安全的警钟，提醒我们必须高度关注农业领域。十一届三中全会以来，农业体制改革取得了很大进步，农业经济效益显著提高。中国经济目前发展的现状要求中国必须加快发展农业，参与国际农业产业的竞争，以农业经济发展应对经济新常态，形成以农业拉动工业发展新局面，实现中国经济增长的目标。而这又要求中国需要对农业保护政策进行不断调整。但是中国农业面临的问题也不少，如耕地减少、人口猛增、科技进步缓慢等，而最紧迫的问题是中国至今还未形成一个科学合理的政府保护农业和科技支撑农业的体制。我们在分析农业保护政策产生原因及措施的基础上，对中俄两国农业保护政策的思想和措施进行比较，提出在WTO框架下调整和完善中国农业保护政策的建议，对探索适合中国特色的农业保护政策具有一定的借鉴意义。

农业；保护政策；农业基础设施

农业是国民经济的基础，对于提高国家综合经济实力具有重要作用。加入世界贸易组织后，中国经济与世界经济融合的速度加快，使得中国与世界上其他国家的农业产业竞争加快，也为中国农业发展带来新的生机与活力。根据海关总署数据，截至2015年2月末，中国农产品累计出口额为68.7亿元人民币，比2014年同期增长了13.1%。但是农业具有弱质性，生产过程中风险很大，因此中国对农业保护政策进行了多次调整。俄罗斯国土面积巨大，农业生产资源丰富，在经济迅速发展的今天，农业现代化水平提高，发展潜力巨大。农业作为立国之本，一直以来都受到世界各国的密切关注。在经济新常态的大环境下，农业在国民经济中的地位日益重要。

一、农业保护政策的基础

农业是关乎国计民生的基础性产业，在经济发展中有重要的支撑地位。农业保护是各国在农业发展中的主要内容，其采取的政策和措施在国计民生中占有基础性和战略性地位。

(一)农业保护政策产生的原因

农业以其先天脆弱性使得各国不得不重视，而保护政策是各国对农业进行保护的主要手段。农业作为人类生产、生活顺利进行和社会再生产顺利完成的保障，其保护政策产生的原因也是诸多方面的。

在需求约束方面，认为需求不足引发农业保护欲望。发达国家的工业发展水平比农业发展水平高很多。工业的快速发展实现了大量的资本积累，给居民带来较高收入，与落后的发展中国家相比，发达国家人口增长缓慢，面对发展中国家对农产品需求的局面，其对农产品的需求可谓是微乎其微。对于农产品需求小的情况而导致农业生产缺乏动力、整体效率不高，农产品国际市场竞争力不够、农业生产者福利损失，导致农产品价格下降。此外，由于科技发展速度日益加快，工业部门发展水平迅速提高，导致生产者剩余大幅度增加，工农收入差距由此拉大。因此，如何增加农产品需求、提高农业生产者的福利是调整工农差距需要首先解决的问题。

在比较优势方面，中国工业优先发展原则制约了农业比较优势的发展。其原因主要是：一是国内工业部门比较优势上升。当这种情况出现时，工业品价格下降，与国外工业品价格较高的情况相比，国外消费者倾向于价格相对较低的外国商品，由此导致工业品出口扩大。在市场经济奉行的自由贸易条件下，本国农业比较优势下降，农产品进口增加，造成国内生产者福利损失，消费者剩余增加。二是由于国外科技水平的提高，农业现代化水平凸显，比较优势上升[2]。国内农产品与国外农产品比较时相对昂贵，由于“羊群效应”的存在而导致消费者都去购买国外进口农产品，致使农产品进口大量增加，削弱了本国农业的比较优势。

(二)农业保护政策的主要措施

农业保护具体措施作为政府实施农业保护政策的“代言人”，对促进农业发展、保障农民增收、维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。主要措施如下：一是农业边境保护。为了鼓励本国农产品出口、提高本国农业在国际市场上的影响力以及防止国外农产品流入本国，边境保护成为现阶段最常见的农业保护措施。二是农业价格保护机制。增加农业消费者剩余、提高农业生产者福利是农业保护的首要目标。它的实施需要政府及相关农业部门根据农业生产成本、国际市场农产品比价、国内及国外市场供需状况，国内政府对农产品最低限价的保护力度来确定。三是种植面积、产量、销售的调控。中国耕地资源十分紧张，粮食危机的影响仍然存在。因此，应对种植面积、产量、销售合理调控，普及农业生产知识，保证农产品有效供给，促进其农业生产积极性。四是农业投入要素补贴。该措施可实现农业生产的良性循环，政府可依照国外直接投资BOT方式来实行，其独特优势在于提高农业劳动生产率、维持农业生产可持续性。政府为了鼓励农业生产主体使用科技含量高、产出效率高、环境污染小的投入品，往往对其支付进行补贴，如购买时的价格优惠和购买后的直接补贴。五是农业基础设施建设。中国农业基础设施薄弱，政府必须加大财政支出以兴修水利、防风治沙、开荒改土等。此外，政府和科研机构应积极进行农业科技研究、试验和推广，建立社会化市场服务机构，促进农业生产和农产品流通。

二、中俄农业保护政策的比较

农业是关乎民生和经济安全的产业，由于农业的弱质性和对国民经济发展的重要性，农业保护政策是一个国家保证农业经济健康发展的必要手段。本部分从法律农业补贴、农业保险、税收政策等方面对中俄两国农业保护政策进行对比，以期获得借鉴。

(一)农业补贴政策的比较

一是 补贴措施的比较。中国现行的农业补贴政策为收入补贴和投入补贴。俄罗斯现行的农业补贴政策为农产品价格支持政策以及出口补贴进口关税政策、农业生产资料、投入品适当补贴政策。二是补贴侧重点的比较。中国的农业补贴主要是间接补贴，俄罗斯农业补贴主要是直接补贴；中国农业补贴对象集中在粮食主产区的粮农上，俄罗斯农业补贴主要集中在农业企业和食品加工者。三是农业出口补贴的比较。中国已取消农业出口补贴，俄罗斯仍在使用。四是农业补贴额度的比较。中国农业补贴额度仍然很低，与落后的农业生产相比，还不到发达国家的1/10。俄罗斯农业补贴额度近几年高速增长，在大型农机具上俄政府给予2/3补贴；在化肥、农药等生产要素上给予1/4补贴；在农业贷款方面补贴额度，超过中国平均水平[3]。五是农业补贴目标的比较。中国农业补贴的目的为：(1)提高农民生产积极性，避免受到粮食危机影响；(2)实现农产品物价稳定；(3)提高农民生活水平，减小农业需求约束；(4)建设新农村。俄罗斯农业补贴的目的为：(1)保证本国粮食安全；(2)维护农产品价格稳定；(3)保障农民收入。

(二)农业保险政策的比较

1. 农业保险法的比较。中国农业保险法是在入世后提出的，具体时间是1995年6月30日。在当时的经济背景下，农业保险法还不完善，只规定了保险项目、保险费率和赔偿期限。俄罗斯政府在1992年和2006年分别通过了保险业法和农业发展法。两种法律只是初步提出农业保险框架，符合当时经济背景和农业发展条件。此外两法对农业保险都有涉及，是当时建立在农业领域的法律依据。

2. 农业保险补贴比例的比较。中国农业保险法规定中央政府对保险费率的35%进行补贴，省级财政配套补贴25%，各地市县联合补贴20%。随着中国经济发展和中国第二大经济体地位的凸显，世界各国与中国农业经贸合作往来不断深入，使得农业领域的实践不断强化、农业保险法的不断完善。俄罗斯政府农业保险的实施早于中国[4]。在农作物保险上，政府补贴保险费率达到50%，其余部分由农民自行支付。俄罗斯保险公司提供多种形式的保险，其中保险方式和保险期限较灵活，但在农业保险上不负担行政业务支出。

(三)税收政策的比较

1. 中国农业的税收政策。在农业税收方面中国起步较晚，其先进水平远远低于农业发达国家。由于认识到农业发展的紧迫性和现实性，以及农业税高税率对农业发展的限制作用，中国政府于2004年开始逐步降低农业税征收率。2006年全部取消农业税和农业特产税。

2. 俄罗斯农业的税收政策。农业统一税于2003年在俄罗斯试行，该政策具有较大灵活性，是否采取该税制由农业企业自行决定，企业也可维持原来税制不变。目前，大约有65%的农业企业实行此项税制。农业统一税取消了农业所得税、屠宰税，且税额为总收益与总成本之差的6%。农产品增值税的税率为10%，其税率远远高于平均水平。该政策的适用对象主要有以食品加工为主的大型农业企业、生产农产品的粮食主产区和农业投入品。

(四)关税及配额政策的比较

1. 中国农业关税及配额政策。入世以来，中国农产品市场对外开放幅度增大，进口关税降低的同时，还实行单一的配额制度。目前，中国农产品关税政策的现状是：税率不断降低、非关税措施大部分被取消。但是中国现行的关税政策保护功能偏低，对农业发展的作用非常有限。从进口角度看，农产品市场保护程度非常低，市场运作的不完善性导致难以有效抵御国外农产品的冲击。从出口角度看，如不采取有效的政策措施，高度开放的农产品市场必定会带来风险和经济损失。此外，在中国农产品国际贸易中，反倾销和特殊保障条款影响不断加大，这些均制约着中国农业持续健康发展的进程。

2. 俄罗斯农业关税及配额政策。俄罗斯农业关税发展进程缓慢，严重阻碍了农业发展步伐。2006年俄罗斯政府通过一项新的关税配额决议，该决议对农产品贸易发展有显著影响。对进口大米、部分蔬菜及农业加工制品征收季节税；对牛奶和奶制品征收的进口关税在以前15%的基础上减少了10%。关税税率的降低还表现在其他方面，该举措的实施大大刺激了俄罗斯农业经贸的发展，对改善近几年俄罗斯国际贸易收支失衡、经济发展速度下滑、投资疲软状态具有重要作用。俄罗斯农业配额主要体现在畜产品的进口上。每年进口的畜产品占俄罗斯全年农业产品进口额的80%[5]。因此，对独联体以外的国家实施畜禽肉进口配额对促进俄罗斯农业发展尤为重要。

三、完善中国农业保护政策的对策建议

中国政府应充分意识到，在国际农业贸易竞争日益激烈，各国经济竞相发展的环境下，建立符合中国特色社会主义道路的农业保护政策体系的紧迫性。

(一)深入推进农民新型合作经济组织建设

农民合作经济组织的建设是保证农业生产顺利进行，提高农业生产效率的基础。它的建立能有效地降低农民外部交易的成本，改善生产经营风险，加快农业集约化、集团化的发展速度，对提高中国农业地位，对促进农民增收，对实现公平和效率都具有重要意义。在发展中国家经济低速发展的新常态下，农民合作经济组织的建立，能够提升农业在国民经济中的地位、提高农业产业竞争力和促进农民增收。

(二)加快农业基础设施建设的发展速度

农业基础设施是发展农业的根基，是实现农业现代化的力量源泉。目前，中国政府对农业基础设施的投入较少，农业发展基础薄弱，在国际农业市场竞争日益激烈的背景下，在新常态经济的运行下，建设农业基础设施以实现农业现代化和经济发展的需要已迫在眉睫。政府应加大财政力度逐步改善落后的农业生产条件。充分关注农业电力网络、供水设施、道路等基础设施的建设，利用先进的农业生产设备，运用科学的生产技巧，增强农业发展后劲。此外，政府还应当鼓励和引导农民集资购买用于农业生产的设备。

(三)加强农业科研和技术推广

在农业科技水平上，中国与发达国家相差甚远。农业科技是国家农业实现战略性调整的基础，是实现农业规模经济的前提。一是政府应加大农业科技的投入，建立农业科技示范基地，加大农业推广培训力度，支持农业基础研究。二是农业部门应做好农业科技领头人的职责，普及应用良种良法，根据粮食主产区的区域特征来推广相对应的先进技术；三是培训农民的生产营销技能。农民的农业生产知识匮乏，总体文化水平不高，政府应注重这方面的教育，提高农产品国际竞争力，加快农业生产的规模化、商品化。

(四)健全支持农业发展的社会化服务体系

农业社会化服务体系是健全农产品流通市场、发展农产品贸易、提高农业生产者和消费者利益的坚实基础。一是建立功能完善的农产品批发市场。中国应借鉴发达国家农业发展先进经验，注重粮食主产区批发市场的建设；二是发展现代化农业市场流通体系。建设以现代物流为依托，以良好客户服务为保障、以农业企业良好形象为前提的现代化物流市场，是早日实现农业现代化的动力源泉。

(五)加大信贷资金对农业的投入力度

信贷资金是解决农业生产资金匮乏、促进农业现代化进程的主要手段。近几年农业信贷迅速发展，专供农业资金缺乏情况的民间借贷组织也应运而生，但是民间借贷组织提供农业贷款的利率高于市场4～5倍。因此政府应做好农业信贷支持工作。一是政府应鼓励银行加大对农业生产的信贷支持，放款给农业信贷的诉求，增大农业信贷比例；二是通过加快建立先进的农业金融体制来加快农业产业化经营步伐，推进农业规模化生产；三是农业部门应加快建立以发达国家为借鉴的农业投融资体制，以投融资促进农业信贷比例是目前市场上比较流行的促进农业加快发展的有效方法。

总之，改革开放以来，中国在农业保护政策和政策实施方法上，进行了重大调整，但是在农业保险政策、农业科研支持政策上大体保持固有格局，在农业关税、农业信贷上仍然具有很强的农业保护思想。其中，俄罗斯的农业保护政策较之中国已经达到了一个较高的水平和规模，并成为中国农业保护政策的改革方向。一是中国要深入推进农民新型合作经济组织的建设。把农民组织的建设落到实处，这样才能实现农业集约化发展，才能降低生产风险，提高农业产出效率。二是中国要加大对农业保险和基础设施的投入力度，提高农业保险的支付能力和风险防控能力，保障农民利益；加大对电力网络、交通和堤坝等农业基础设施方面的建设投入，确保从根源上来保障农民收益。三是加大农业科研和农业技术的推广。在当前以及今后很长一段时间，“三农问题”依然是中国农业工作的重心。政府要加大农业补贴、农业保险、农业信贷支持等方面的资金投入，不断调整支农、惠农政策，这样才能从根本上解决三农问题，才能促进农业生产力的发展，才能促进农民增收，提高农民的生活水平。

[1]吴琼.中外农业补贴政策的对比研究[J].世界农业，2014，(8)：100-105.

[2]王琦．中国农产品关税水平及结构分析[J].世界农业，2014，(1)：100-106.

[3]黄国勤.当前中国农业发展面临的问题及对策[J].农学学报，2014，(1)：99-106.

[4]贾乃新.国内外现代农业建设的几点启示[N].新农村商报，2011-01-17(A13).

[5]黄斌全，熊启泉.发达国家农业保护政策形成的政治经济分析[J].华南农业大学学报，2014，(3)：76-84.

〔责任编辑：崔家善〕

2016-08-10

侯晓欢(1991-)，女，黑龙江肇东人，硕士研究生，从事国际贸易理论与政策研究。

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1000-8284(2016)09-0029-04