在完善高校内部治理结构中创新廉政风险防控机制

陈　权

(长春大学 纪委办公室，长春 130012)



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在完善高校内部治理结构中创新廉政风险防控机制

陈权

(长春大学 纪委办公室，长春 130012)

高校廉政风险防控机制是高校廉政治理体系的重要组成部分，要发挥廉政风险防控机制的预防功能，增强廉政风险防控机制建构的系统性，应坚持嵌入式廉政制度建设理念，将廉政风险防控机制纳入现代大学制度建设的框架内进行整体设计。当前高校廉政风险防控机制建设存在着缺乏顶层设计、总体布局和全面洞察等不足，难以预防高校内部权力运行中存在的党政权力冲突、行政权力滥用、学术权力失范等诸多风险。完善高校内部治理结构与防控廉政风险具有防止利益冲突的共同目标。要做到有效预防，需紧紧抓住“权力配置和运行”这个契合点，将廉政风险防控机制嵌入高校内部治理结构，实现高校治理与廉政制度的整合互动。

廉政风险防控机制；高校内部治理结构；行政权力；学术权力

党的十八大以来，随着党风廉政建设和反腐败斗争的不断深化，高校领导干部腐败问题引起了社会的极大关注。从媒体公布的数据看，高校腐败呈现出“一把手”腐败现象突出、“窝案”“串案”增多、腐败领域拓宽等新特点。这一方面充分说明，以习近平为总书记的党中央从严治党，对腐败现象零容忍、敢于亮剑取得了显著成果，另一方面也体现出，一系列贪腐案件的出现与近年来高校廉政风险防控机制建设的持续推进形成了巨大反差。如何来认识当前高校廉政风险防控效果、深化廉政风险防控机制建设，已成为不容回避的问题。基于此，本文从推进高校内部治理现代化的角度，着眼于高校党风廉政建设面临的新形势新要求，对进一步完善廉政风险防控机制提出建议。

一、对高校廉政风险防控机制的现实审视

自2011年以来，高校在各级教育行政部门的推动下，紧密结合实际，以构建惩治和预防腐败体系为目标，以权力运行流程和业务工作流程为主线，普遍运用PDCA理论，深入查找了廉政风险点并采取了应对措施，廉政风险防控机制得以建立。从黑龙江大学廉政研究中心[1]及杨连招等[2]对黑龙江、广西部分高校的调查情况看，高校廉政风险防控机制建设收到了很好的成效，师生对防控的必要性及紧迫性认识清楚，对风险点和风险程度的认识准确，对防控效果评价较高。但审视当下高校廉政风险防控机制建设，存在的问题仍需要进行深入研究。笔者认为，这些问题主要体现在以下三个方面：

(一)廉政风险防控机制建设缺乏顶层设计

高校廉政风险防控机制作为预防腐败的制度安排，是廉政治理体系的重要组成部分。将廉政风险防控机制建设放在建构现代大学制度的框架下进行顶层设计、统筹谋划，是推进大学治理体系和治理能力现代化的必然要求。当前，高校存在的行政权力过度扩张、学术权力普遍式微、民主权力渠道不畅、监督权力行使不力等所带来的风险，已成为高校滋生腐败的重要因素。正如有些研究者所指出的：“大学腐败说到底是一种治理不善”[3]。这种治理不善，实际上就是高校内部权力配置不科学，权力运行中缺乏有效沟通、监督和制约。有效规制权力、防止滥用是构建廉政风险防控机制的本义所在。但在实践中，廉政风险防控机制还只作为单项制度，局限在岗位责任、业务流程、思想道德等层面，未能从完善内部治理结构的层面进行顶层设计，未能从学校顶层权力配置及运行上加以防控。

(二)廉政风险防控机制建设缺乏总体布局

廉政风险防控是一项系统工程，涉及理想信念、权力配置、机制运行、文化氛围及社会影响等诸多因素。因此，构建廉政风险防控机制必须有系统性思维、整体性推进。但在当前的实际运行中还缺乏这样的策划与布局，主要表现在：从推进部门看，还主要集中在纪检监察部门，没有作为党委党风廉政建设主体责任的重要内容；工作推进与学校整体工作相脱节，未能很好地融入学校的各项改革之中；主动建设、系统设计、协调推进的力度还远远不够。从防控重点看，主要集中在权力执行阶段，对权力决策阶段的防控很少涉及。虽然“三重一大”决策制度在高校已经普遍建立，表面上也执行得很好，但由于缺少相应的配套制度做保证，导致决策前的科学论证、民主参与不够，决策的科学性难以保证。

(三)廉政风险防控机制建设缺乏全面洞察

权力滥用是导致腐败产生的根源，防控廉政风险的核心在防止权力滥用，而权力不仅是一个制度化、静态的存在，更有一个动态运行的过程。理论上，相同的权力会由于不同人不同的“行使”方式而产生相当不同的权力执行后果。实际上，在高校制度体系日益完善的情况下，权力滥用是很少发生在制度层面的。因此，防控廉政风险，在机制建设上既要关注静态的权力，也应洞察动态中“运行的权力”。从近期高校发生的“窝案”“串案”情况看，往往是一个校领导带出一批中层干部，这说明单纯防控某一岗位或防控工作流程中静止的风险点是远远不够的。表面上，腐败发生在某个岗位上，实际上在具体的权力运行中，来自上层领导或外部的影响无所不在，比如领导私下的插手干预、外部利益的诱惑等，具体岗位负责人迫于领导权威或外部压力，在权力运行各个环节都可能产生腐败行为。同时，这些不当决策或私下干预等外部因素对执行者的影响，对监督监管部门来讲，是很难触及的。

二、当下高校内部权力运行的廉政风险考量

廉政风险的本质在于利益冲突。思想道德、制度机制、岗位职责和外部环境等诸多因素仅是廉政风险产生的外在形式，真正把风险转化成腐败行为的是利益冲突[4]。高校作为多方利益共存的组织，实现利益共同化是保证其健康发展的根本。作为配置各方权力、协调各方利益的制度安排，高校内部治理结构就显得尤为重要。近年来，以构建现代大学制度为统领，高校内部治理结构从形式上得以确立，但内部各方的权力冲突、利益冲突并没有从根本上得到解决，由此产生的廉政风险极易引发腐败行为。从利益冲突的视角考量当下高校内部权力的运行状况，存在廉政风险的可能性还是很大的。

(一)政治权力和行政权力冲突明显

《高等教育法》及《高校基层组织工作条例》都明确规定，高校实行党委领导下的校长负责制，并在理论上对高校党委、校长的权力范围做出了界定，各高校也都写入了本校章程。但在实际运行中，党政不分、党虚政实、党实政虚等现象在不同高校依然存在。一般来讲，绝大多数高校党委班子和行政班子成员是重合的，参加或列席党委常委会议、校长办公会议的人员是重合的。这种情况在素质高、团结的班子中可以发挥积极作用，但也很容易导致党委、行政权力界限不清，责任模糊，与己有利的就管、与己无利的就不管。同时，在高校还存在着另一种情况，如果党委书记与校长之间存在着矛盾，党政各行其是、互不通气就会成为常态，学校很多决策特别是在人事任免、财务管理、基建维修、产业经营等重大事项上会出现分歧。高校政治权力和行政权力[5]11的这些冲突，有体制机制不完善的因素，但更多与党委书记、校长个人的办学理念、道德修养、能力素质、工作经历等密切相关。由于这些差异的存在，决策结果极容易被个人威信或性格所左右，资历更老、威信更高、性格更霸道的可能话语权更大，“一言堂”“家长制”“以党代政”“以政代党”现象极易出现，党委权力、行政权力相互监督难以做到。这也是导致某些高校“一把手”腐败的重要因素。

(二)“分管权力”异化为“独管权力”

高校领导班子的配备，除了政治性要求外，个人的专业背景是关键因素，这是符合高校实际的必要考虑。基于这种考虑，一些没有管理经验或管理经验缺乏的专家学者进入班子，加之近年不熟悉高校管理的政府官员也被安排进班子，班子的结构看似优化了，但决策的科学性却受到了很大影响。一些专业性很强的重大事项，诸如财务管理、基建后勤、医疗服务、资产经营等，尽管在形式上经过了党委常委会议或校长办公会议讨论，但由于其他班子成员不了解情况、缺乏经验，分管领导对分管领域的意见基本代替了领导集体的意见，甚至有的党委书记、校长更是采取放任态度，完全放权给分管领导。这在客观上形成了分管领导权力高度集中，极容易导致“个人私货”掺进组织决定，然后堂而皇之地加以实施。比如在提交会议的建议中，个人想做的事一定会把“必要性”说尽，个人不想做的事一定会把“不可行性”说尽或根本就不提交会议讨论，会议已成为一个法定形式，会上很难也很少有人对分管领导提出的决策做出颠覆性结论。分析近年来高校领导出现的腐败行为，特别是后勤、医疗、产业等领域的腐败案件，有相当数量的错误决策是经过法定程序的，只不过是集体意志被个人意志取代了。

(三)行政权力僭越学术权力

近年来，随着高校内部治理结构的不断完善，学术组织及其权力范围得到了建立和明确，这在一定程度上保障了“教授治学”的落实。但在实际工作中，特别是在学术氛围不浓、办学层次不高的一些地方高校，行政权力僭越、挤占学术权力的现象屡屡出现。这主要体现在两个方面：一是在学术组织的人员构成中行政管理人员占比过大，特别是有的高校校领导都是学术委员会的成员，这就导致行政权在学术事务决策中发挥着主导作用，学者变成了陪衬。同时，对于办学规模小、教授数量少的院系来讲，学术事务基本由行政组织决定，行政权力取代了学术权力。二是学术权力运行过程的行政化趋势明显，一般学校的学术机构都分为校、院两个层级，运行方式基本是科层模式，权力逐级递减，异化为一种类似行政权力的权力。行政权力僭越学术权力的后果，从廉政风险角度看，极易出现领导干部以行政权力谋取和控制学术资源，学者以学术权力获取管理资源，结果导致行政权力学术化和学术权力行政化。

(四)规约监督学术权力不够

学术就其本质而言，是高度个人化的事业。学术权力来源于专业知识，个人化、分散化和封闭性的特征明显，与行政权力相比制度化程度较低。这些特征决定了学术权力的主动权在学者手里，对权力行使的正当与否，只能依靠学者本人的自律，外在监督约束只是程序性的。在科技与产业结合日益紧密的今天，无论是科学研究本身，还是学术组织形式、成果转化方式，都发生了很大变化，科学研究投入的经费不断增加，知识分工更加细化，学者与社会的接触更加频繁，如何来规约监督分散在学者个人手中的学术权力显得更加困难。如在学术评价、职称评聘、项目评审、成果评奖等很多学术事务的处理上，评委受师生、学缘、学科及团队利益等的干扰，“人情票”现象在所难免，加之学术组织是由各学科的学者组成，对不同学科领域的熟悉程度存在很大差异，所以评价很难做到客观公正。再比如，当前科研经费使用方面频繁出现腐败问题，体制机制方面的原因固然有，但学术权力的特殊性使然也是重要方面。因为科研经费的预算、使用完全取决于项目研究的需要，从预算的拟定到经费的支出，对同行专家而言都已变得越来越不可见，对外行来讲透明度就更低了，所以外在监督的效果不明显。

三、构建嵌入高校内部治理结构的廉政风险防控机制

“钱穆制度陷阱”揭示，有效的监督制度不可能是一个单项制度，而应是一个制度体系。要充分发挥廉政风险防控机制在预防腐败方面的重要作用，必须改变现在单项推进、封闭运行的状态，放在构建现代大学制度的框架下进行顶层设计、整体谋划。作为协调校内各方权力和利益的制度安排，完善高校内部治理结构与防控廉政风险具有防止利益冲突的共同目标。因此，需要紧紧抓住“权力配置和运行”这个契合点，坚持嵌入式的廉政制度建设理念，将廉政风险防控机制嵌入高校内部治理结构，实现高校治理与廉政制度的整合互动。对此，笔者建议重点应在如下方面加以构建：

(一)完善党委领导下的校长负责制，避免“一把手独权”

完善党委领导下的校长负责制，健全党政沟通协调和监督机制，保证党政同心、行动同向，是防止权力过于集中或相互监督不力的有效途径。当前，在保障党委领导下的校长负责制的机制设计上，主要体现在党委常委会议议事规则、校长办公会议议事规则和“三重一大”决策制度，但各校在议事范围、议事程序等方面的规定差异较大，且党委书记、校长个人的权力界限不明晰。为避免“一把手”独断权力，在机制建设上还应强化以下几点：1.进一步明晰党委和校长的权力边界，细化党委书记和校长的职权范围，建立班子成员必须表态和书记、校长最后表态的运行机制。2.实行高校领导班子严格的任期制，确保班子换届正常化，健全党委全委会和校务委员会，建立党委书记、校长定期汇报工作制度。3.实行党委书记、校长任期目标责任制，建立严格的年度述职制度，述职内容要严格限定在职权范围内。4.明确界定党委职能部门与行政职能部门权责划分，减少重复设置和职能交叉，避免多头指挥。

(二)设立专门及专业委员会，避免“分管领导集权”

为有效避免分管领导在专业领域及分管领域权力过度集中的现象，可在学校层面设置专门委员会(或工作小组)、在学术委员会下设置专业委员会。专门委员会主要集中在人事、财经、资产、招生、基建等领域，主要职能是就这些领域的重大事项提出建议。专业委员会主要就人才引进、学术争端、图书设备采购、教学事故认定等事项做出学术评价意见。设立专门及专业委员会，一方面可以限制“分管领导”权力，另一方面也有利于提高决策的科学化民主化水平。发挥专门委员会(工作小组)及专业委员会的作用，关键要突出三个方面：在人员构成上，要突出学科的广泛性、能力的专业性和经验的丰富性；在运行机制上，要突出决策的透明性和参与的过程性；在功能发挥上，要突出制约功能，强化委员会意见对学校决策的约束，对否决委员会意见的应做出合理解释。

(三)推进学术权力重心下移，避免“学者滥权”

由于学术权力的专业化特点，其运行规律是自下而上的，也就是说领域内、学科内、专业内才是学术权力真正发挥效能的主要场所。为了有效规避学者因专业权力的滥用，避免“隔行决策”现象的出现，在学术权力的运行上应让重心下移，也就是应赋予各学科、专业的学术组织更大权限，上一级学术组织应充分尊重下一级学术组织的意见，校级学术组织在学术评价方面的权限应该是程序性的。比如，在职称评聘、成果推优等方面，要强化学者的自律意识，对于因为个人学术观点差异或其他学术派别等因素而滥用学术权力的，应建立惩罚性机制。应强化各学科、专业的学术共同体意识，鼓励学术交流和学术团结，创造学术共同体氛围，鼓励学者间、特别是相同领域学者间的相互监督，避免学术权力的随意使用和行政权力的任意干涉。

[1]黑龙江大学廉政研究中心.黑龙江省高校廉政风险防控机制建设问卷调查报告[J].黑龙江教育·高教研究与评估，2013，(10)：1-5.

[2]杨连招,黄燕,李月发,等.新常态下高校廉政风险防控机制运行研究[J].企业科技与发展，2015，(4):99-101.

[3]何增科.高校腐败及其治理状况的调查与研究[J].广州大学学报(社会科学版)，2013，(11):5-16.

[4]庄德水.防止利益冲突视角下的廉政风险防控机制创新研究[J].中共天津市委党校学报，2013，(2):57-60.

[5]陈权.中国公立高校内部权力研究：结构与运行[M].长春：吉林大学出版社，2014.

〔责任编辑：徐雪野〕

2016-07-14

吉林大学廉政建设专项研究课题“高校廉政风险防控研究”(2014LZW005)

陈权(1974- ),男，黑龙江海伦人，副研究员，博士，从事高校党建研究。

G647; D26

A

1000-8284(2016)09-0109-04