中国尘肺病群体救助模式分析

● 戴春



中国尘肺病群体救助模式分析

● 戴春

内容摘要 本文选取对尘肺病群体的救助作为研究重点，通过对介入尘肺病救助的各方（包括患者本身、公众个人、公益机构及政府）在参与救助中的行为、遇到的困境及各方在这一过程中的相互作用进行分析，以期找到解决尘肺病群体救助的有效对策。在尘肺病救助中，政府应承担救助主体责任，公民个人救助及公益组织救助是不可或缺的补充力量，而尘肺病群体意识的觉醒和团结自救是争取权益的关键。

关 键 词尘肺病 救助 政府 公益机构

戴春，湖南省总工会干部学校 副教授。电子邮箱：daichun6633@gmail.com。

尘肺病已经成为我国职业病的主要病种，国家卫计委发布的历年全国职业病报告情况显示，自2005年至2013年，尘肺病累计病例从607,570上升到750300，9年间增加了142730例。据国家卫计委2015年12月3日发布的2014年全国职业病报告情况显示，2014年全国共报告职业病新发病例29972例，其中尘肺病26873例，占当年职业病报告总例数的89.66%①。从2010年起尘肺病以每年2万多例的速度递增，2014年更达到峰值。

尘肺病给患者个人和家庭带来巨大痛苦，也对地方经济的发展和稳定带来巨大隐患。但对于尘肺病群体的救助却整体处于被动和低水平状态，仅有少数地方政府介入救助。在政府救助迟缓的情况下，尘肺病患者开始自力救济，社会公益机构也在积极参与尘肺病群体的救助，但无论是患者自救还是公益救助，力量均显弱小，杯水车薪。对于日益庞大且濒临绝境的尘肺病群体，如何救助？政府、社会公众、公益机构及尘肺病患者自身在救助中如何作为？面临何种困境？需要做进一步探讨和研究，在此背景之下，对尘肺病群体的救助模式进行研究，具有十分重要且现实的意义。

在尘肺病的相关问题中，预防和治疗相对更受政府重视，也更受学界关注，而对尘肺病群体的救助问题则重视不够。目前尘肺病的相关研究多集中在尘肺病的治疗、预防、职业安全及职业病鉴定赔偿等方面，而对尘肺病群体的救助则很少研究，尤其鲜有对尘肺病群体的救助模式进行系统分析和研究。本文选取对尘肺病群体的救助作为研究重点，在个案收集和调查访谈基础上，对介入尘肺病救助的各方，包括患者本身、公益机构、公众个人及政府在参与救助中的行为、遇到的困境及各方在这一过程中的相互作用进行分析，以期找到解决尘肺病群体救助的有效途径。

尘肺病群体救助从不同主体划分，有尘肺病群体的自力救济、尘肺病民间救助、尘肺病政府救助三种模式。

一、尘肺病群体的自力救济

尘肺病群体的自立救济是指由尘肺病患者自身个人或集体进行的自救行为，这种救助不是由他人实施的救助，但笔者将其纳入救助范畴作为一种救助模式研究，因为通过自救不仅使尘肺病患者实实在在地获得了补偿及帮助，而且它在尘肺病群体救助中具有基础性和内生性作用，没有尘肺病群体的自救，外界很少会主动关注和介入救助，只有尘肺病群体自我觉醒、自发维权、自立救济，才能引发社会对尘肺病群体的关注，并有效推动民间和政府救助。

1.尘肺病群体自力救济的形式

尘肺病群体自力救济的形式有个体维权和集体维权。

尘肺病工人在确诊病情后，出于本能，会选择自己的方式争取权益。最初他们通过个人方式，如找雇主讨要赔偿，找当地政府上访，找媒体反映情况，走法律途径索赔。个体维权力量弱小，往往成功几率不大。在笔者走访的280名尘肺工人中，有178名工人采取过单独找企业“要说法”，但有135人在进行过一至三次尝试未果后放弃。

在找企业无济于事的情况下，有的患者会尝试走法律渠道。但繁琐复杂的程序和人为的阻碍，使更多患者却步在漫长的维权路上。在大量的个体维权案例中，获得赔偿的是少之又少。在维权无望的情况下，一些尘肺病工人尝试其他一些特别办法。其中最为著名的是张海超的“开胸验肺”，张海超最终获得职业病赔偿共计61.5万元。而更多诉讼无望的患者选择上访等直接诉诸政府的行为。

在一些尘肺病集中爆发的企业或地区，尘肺病工人尝试聚集起来通过集体的力量来维权，如集体上访和集体诉讼。集体维权因更受媒体和地方政府的关注而使维权成功的几率增大，但集体维权也遭遇各种形式的打压。在笔者调研的湖南武冈县文坪镇及周边乡镇，有尘肺患者3000多人，尘肺患者多次到武冈市集体上访，他们的集体维权受到来自政府方面的巨大压力，镇政府派人上门取消参与者的低保，并对维权代表进行威胁②。

2.尘肺病群体走法律渠道维权的障碍

在尘肺病群体自力救济中，走法律程序维权占一定比重，但这一过程却异常复杂和艰难，需跨过一道道障碍。

（1）无法证明劳动关系。多数患者在查出尘肺后无法确定和证明自己的尘肺病与所工作的企业是否有关，导致这种情况的原因，一是工人流动性很大，无法确定自己的尘肺病是在哪家企业得的；二是企业普遍不与工人签订劳动合同，工人拿不出与企业存在劳动关系的证明；三是企业普遍不进行上岗前和离岗前的健康检查，导致无法证明尘肺病该由哪家企业负责；四是有些企业使用强制或者欺骗手段将患病工人辞退，或用转卖、变换法人代表等方式，改头换面变成一个新的企业，把原来的有尘肺病的工人当作包袱甩掉。我国职业病赔偿制度将劳动关系的认定作为前置程序（黄乐平、叶明欣，2014），这必然诱使雇主设法与存在职业病可能的劳动者解除劳动关系，而尘肺病与一般的职业病相比，潜伏期可长达5——20年，等度过潜伏期开始发病的劳动者回头再找企业时，则因无法证明劳动关系而被阻在维权起点上。

（2）可望不可即的职业病诊断证明。在我们访谈的200多个个案中，绝大多数患者拿不到职业病诊断证明。原因之一是尘肺农民工很难拿到申请职业病诊断需要的材料，这些材料基本都掌握在雇主手中，劳动者很难获得，而要雇主“自证其罪”几乎不可能；原因之二是异地诊断结果很难被采用。患者很难在企业所在地成功进行职业病诊断，而他们在异地进行检查和诊断的结果却往往不被企业所在地的职业病诊断鉴定机构所认可；原因之三是有些企业与职业病诊断机构有扯不断的利益联系。诊断机构和企业联合向患者隐瞒、假造诊断结果。甚至有些地方政府从稳定角度考虑，与企业合谋将患者诊断证书扣押、销毁。尘肺病农民工要得到一纸诊断证明是非常困难的（戴春，2013）。

（3）复杂繁琐的程序和雇主的有意拖延。法律规定的职业病索赔程序在现实中被演变成一个极为复杂繁琐的过程。2013年1月28日，尘肺农民工王铁苟死在漫长的维权路上，其代理律师王胜利说：“王铁苟经历了劳动监察、职业病诊断、工伤认定、行政复议、行政诉讼一审、二审、劳动仲裁、民事一审、二审、第二次劳动仲裁、第三次劳动仲裁、两次执行，目前第四次劳动仲裁还未提起就被憋死了。”③据《工人日报》2013年的一份报告，我国目前的工伤法律程序最多可以达到10项，历时1149天。如还需获得职业病诊断或者证明劳动关系的，时间还可延长至1374天或1701天④。

（4）赢了官司也拿不到赔偿。对于历尽艰辛终于走完所有程序的尘肺病工友来说，近在眼前的职业病赔偿仍然可望不可即。湖南安化莲花洞煤矿19位工友经过职业病诊断、工伤认定、劳动仲裁、法院一审、二审，终于在2013年胜诉，被判获总共375万元赔偿。他们却被法院告知，煤矿账户上没钱，赔偿无法执行。直到2015年1月，在澎湃新闻报道之后，他们才拿到了10%的赔偿款。

（5）仲裁时效问题。尘肺病的进行性和潜伏期长的特点，使那些在一开始无症状和症状较轻的患者，在数年后出现症状和病情加重，当他们就职业病待遇追偿时，劳动部门往往以“仲裁申请超过仲裁时效”为由驳回申请。湖南澧县方石坪镇134名尘肺病患者在2014年先后对镇政府提起劳动仲裁和诉讼，均以“超过仲裁（诉讼）实效被驳回。

3.有效的组织是尘肺病群体自力救济成功的关键

大部分尘肺群体的集体维权由于缺乏有效的组织而存在一些问题。一是参与者占少数，其余人抱着搭便车心理观望。一个地方出现几百上千尘肺患者，但真正能组织起来集体追讨权益的，只是少数；二是内部缺乏团结，诉求不统一，各抱打算，难以形成一致行动；三是过于依赖维权代表，一旦维权代表出现情况，则维权群体就散了；四是维权目标仅仅是一次性追偿，未有从推动政策方面考虑，一次性赔偿（救助）到位即停止维权，在有限的赔偿（救助）用光之后，患者后续维权无望。

在笔者调查的各地案例中，四川乐山尘肺病群体集体维权是尘肺农民工组织化维权的典型案例。2007年，沐川县60名曾在甘洛县铅锌矿打工的尘肺工友在维权代表何兵、陈谢忠等带领下，开始了集体追讨权益的行动，他们的集体行动也逐步显现组织化的形态。笔者将他们的做法总结如下：

（1）成立工友会。2007年，沐川县60名尘肺工友成立工友会，选出了何兵、陈谢忠、刘光枢三名工友代表。在整个集体维权过程中，工友会始终是最高决策机构，工友会定期开会商讨对策，带领大家向各级政府反映情况。

（2）设立维权基金。工友会向每位患者收取少量维权经费，他们认为这不仅是开展维权行动的物质基础，也是将工友凝聚起来的必要条件。工友会对维权基金制定了管理制度。工友因为交纳了维权基金，打消了“搭便车”的念头，对工友会的决策及整个维权行动积极参与，觉得那是“自己的事情”。

（3）组织学习法律知识。工友会用维权经费印制了大量相关法律法规文件，定期组织工友学习。工友会要求尘肺工友熟知所有劳动法及职业病相关法律法规，工友代表更是对法律条文倒背如流，以至于在与政府相关部门对话时，相关职能部门业务人员都不如他们对法律条文的熟悉程度，对相关法律知识的熟捻让工友们信心大增。

（4）理性原则，依法维权。工友会从一开始就定下“理性维权，依法诉求”的原则，他们多次联名给政府及相关部门写信反映诉求，并多次组织集体到县、市、省三级政府相关部门表达诉求，并依法对不作为的甘洛县卫生局、安监局和县政府提起行政诉讼，他们的行动尽量保持理性，争取与政府的直接对话，摆事实，讲道理，避免过激行为。

（5）利用自媒体，推动社会关注。工友会用维权经费购置电脑，学习上网，教会尘肺工友发微博，不断把沐川尘肺病群体推入公众视野，引起众多媒体和社会公众的关注。

（6）扩大维权范围，形成辐射效应。沐川的维权带动了周边八个县市，各县成立了工友会和工友小组，沐川县工友会派代表到各县指导。工友会的范围不断扩大，四川省参与维权的尘肺工人达2000多人。2013年4月12日，四川省十多个县的尘肺农民工代表聚集沐川县，召开了第一届四川省的尘肺工友代表会，而会议室则由沐川县政府提供。

（7）坚持不懈，推动政策。尘肺工友的集体维权把推动政府出台尘肺病救助政策作为目标之一，每年的两会期间，他们都委托代表委员把他们的心声带到两会。2013年两会前夕，沐川县尘肺病工友会联合四川省800多名尘肺病农民工联名给全国人大代表写了一封公开信，代表他们提出尘肺病救助建议。这也是尘肺病群体第一次大规模以联名信的方式集体发声，公开吁请人大代表代言。

在他们的持续努力下，沐川县政府开始正面回应并介入救助。2011年7月，乐山市政府正式出台了《乐山市困难尘肺病患者救助办法》，全盘解决尘肺患者的医疗、生活救助及子女就学 。而在近五年的集体维权期间，尘肺工友有14人去世。

尘肺农民工群体的自发维权，自力救济，直接推动了社会公众、公益机构和政府介入尘肺病救助。因此，在尘肺病救助中，最为核心的，是尘肺病工人的自救。只有工人自身的觉醒和组织化的自救，来自外部的社会救助和政府救助才真正具有意义，否则，外部的救助，只能让弱势的群体在依赖和等待中更加弱势（戴春，2013）。

二、尘肺病群体的民间救助

1.尘肺病群体民间救助的形式

尘肺病群体的民间救助按参与救助的主体分有由公民个体和公益组织及其他民间机构发起和实施的救助。

尘肺病群体的公民个人救助有一部分是由尘肺病患者变成救助者。尘肺病患者在自救中总结出一套经验，他们把经验分享给其他尘肺患者，并为有需求的患者提供救助，在这个过程中，原本只是自救的患者，逐渐变成施救者，他们以公民个人身份对尘肺患者进行救助。其中比较有影响的是张海超和刘建伟。张海超2010年开始自费帮助尘肺病人维权，参与300多起尘肺病维权个案，帮他们追讨到500万左右的赔偿。刘建伟也是一名由尘肺农民工成长起来的民间维权人士，9年间他跑遍全国十多个尘肺高发区，帮助各地60多尘肺病患者拿到赔偿款。

尘肺病群体的公民个人救助更多的是由一般社会公众参与的。尘肺病个案相继曝光引发了社会公众对尘肺病群体的关注，一些公民个人开始自发加入到尘肺病救助行业，比较有影响的是对甘肃古浪尘肺病群体的救助。上个世纪90年代，甘肃古浪黑松驿镇几百名村民集体到马鬃山金矿金矿打工罹患尘肺病，事件经媒体报道后，引起广泛关注。由网友、多家媒体、维权律师迅速组成救助团队，在多方联合推动下，这场公民个体自发发动的尘肺病救援在当时获得了最高的关注度，并为一批尘肺病患者进行了免费治疗。这场救援行动更大的意义在于引发了公众对尘肺病问题的广泛关注并推动了当地政府对尘肺病群体救援的整体介入⑤。

尘肺病的公益机构救助主要是针对尘肺病群体某一方面的需求实施的专门救助，如医疗和生活救助、法律援助、尘肺病防治知识的宣传等。其中比较有影响的是大爱清尘公益基金。大爱清尘对尘肺群体的救助包括医疗救治、生活救助、子女助学、康复训练、创业帮扶、预防教育、宣传传播、政策推动等，除常规的医疗救治和生活救助外，大爱清尘将预防宣传和政策推动作为重点推进，通过不断呼吁，推动企业和政府履责，建立尘肺病防治和救助机制。

除大爱清尘这样尘肺病救助的综合性公益机构外，还有一些机构专注于某一方面的尘肺病救助，如湖南同济社康社工服务中心，专注于为尘肺病群体提供康复训练服务；职业病防治公益网，旨在宣传职业病防治知识，提高劳动者自我防护意识；北京义联劳动法律援助与研究中心和石家庄市工伤职业病法律援助与研究工作站，为工伤、职业病农民工提供法律援助。

2.尘肺病群体民间救助的意义和局限

尘肺病民间救助无疑具有不可替代的意义：（1）治病救人，挽救或延缓了很多尘肺患者的生命；（2）帮助尘肺患者重树生活的信心和勇气；（3）帮助尘肺群体自立自救。如对尘肺群体的创业帮扶，使这个群体从依赖到自立；（4）把尘肺病问题带入公众视野，让这个沉默的不为人知晓的群体被看见，被听到；（5）搭建了尘肺病群体与社会公众互动的桥梁，民间公益人士和志愿者帮助尘肺患者学习运用自媒体发声，与公众互动，促进了公众对尘肺病群体的关注和尘肺病群体自身的成长；（6）民间救助更大的意义是推动了政府介入尘肺病问题的处理。民间救助借助强大的自媒体和传统媒体的传播力量，将尘肺病问题做成公共话题，引发普遍关注，倒逼政府正面回应，出手解决问题。古浪的公民个体自发维权直接促使古浪政府出台救助政策与方案。而大爱清尘四年来持续不断地呼吁呐喊，建言献策，也引起中央高层对尘肺病问题的高度重视。

但同时，尘肺病群体民间救助也面临困境与局限：（1）公民个体筹款存在风险。一是在法律上不具有合法性；二是在操作上容易被构陷为非法集资或诈骗；三是个人账户缺乏安全和公信，容易引发质疑；四是资金监管困难；（2）民间救助力量有限，杯水车薪。大爱清尘成立四年来，所救助的尘肺病患者不到总数的一个零头。如此庞大的尘肺病群体，靠民间救助无论如何都只是杯水车薪；（3）民间救助遭遇资金短缺困境。尘肺病的民间救助因其医疗救治支出过大，资金困境尤显突出；（4） 民间救助主要靠志愿者奉献来支撑，难以持续发展；（5）民间救助在规范化管理和制度化运行方面尚存不足。由于资金瓶颈，难以建立一支专职化、专业化队伍，势必影响其规范化运作；（6）单纯的救助使被救者产生依赖心理，放弃通过自身努力的自救；（7）民间救助遭遇维稳困境，由于尘肺病问题本身是个敏感问题，出于维稳考虑，各级政府对尘肺病民间救助组织保持高度警惕，在笔者投身大爱清尘救助工作这几年，也亲身感受这种维稳压力。

三、尘肺病群体的政府救助

尘肺病救助中的尘肺患者自救和民间救助都存在局限，都不能从根本上解决问题，也不能从源头上杜绝新的尘肺病的产生。在尘肺病救助中，政府应承担救助主体责任。因为尘肺病大规模爆发与政府监管不力所造成的职业病防治失控直接相关，由于监管不到位，新的尘肺病在不断产生。而由于劳动监察部门的监察不力，雇主违法成本极低，致使大量尘肺农民工无法享受相应的职业病待遇。政府理当为其缺位和不作为承担责任。尘肺病是经济高速发展的代价，三十多年来，在我国经济的高速增长中，有尘肺病患者巨大的贡献和健康与生命的沉重代价，当他们由于种种原因而无法获得职业病待遇或者工伤赔偿时，国家理应对他们担负最终责任。

1.尘肺病群体政府救助的地方模式

在尘肺病群体自救和民间救助的推动下，一部分地方政府介入尘肺病救助，这些地方政府参与尘肺病救助主要为医疗和生活救助，但推动政府介入救助的原因和各自的侧重点有所不同。

（1）乐山模式：乐山市政府尘肺病救助是在尘肺病工人持续的有组织的集体维权推动下进行的。2011年7月乐山政府出台了《乐山市困难尘肺病患者救助办法》，尘肺病治疗费用由县级政府解决，报销比例可达90%。并将尘肺家庭纳入低保范围，给予生活困难的患者生活救助及子女就学全免⑥。 值得一提的是，乐山尘肺病救助不仅标准高于其他地区，且形成政府与尘肺病群体的有效对话，在救助过程中，沐川县政府与尘肺工人代表多次座谈协商，并为全省尘肺工友代表会提供会议室。这种良性互动与乐山市尘肺群体多年来持续有组织的理性维权分不开。但乐山的尘肺病集体维权始终未进入法律程序，对此尘肺工友代表何兵表示：“现在政府救助从实际利益上是可以了，但这笔救助从法律角度讲那是我们应得的职业病赔偿，而不是政府的恩赐和施舍，我们不希望被当做弱者来帮扶，我们想要一个说法”。

（2）古浪模式：古浪政府尘肺病救助是在公民自发救助的推动下开始的。2010年12月，由公民个体发起的对甘肃古浪县尘肺患者的救援行动获得社会极大关注，在公众和媒体多方力量联合推动下，古浪县政府介入救助，2011年县政府出台了《古浪县农民工尘肺病患者伤残治疗和工伤保险相关待遇实施方案》⑦，组织尘肺病患者集中治疗，并按月计发伤残补助金，对困难患者实施生活救助。但古浪县政府在实施救助的同时，对社会公众及公益机构采取排斥的做法，不允许大爱清尘等民间机构介入救助。

（3）十堰模式：十堰政府尘肺病救助是在公益机构大爱清尘及媒体的推动下介入的。2013年3月，大爱清尘志愿者刘建伟在微博上报道了郧西县湖北口乡尘肺农民工华丛洪的悲惨境遇，“大爱清尘”在第一时间发起微博直播和微公益募捐，媒体也持续跟进报道并对湖北口乡近10个村庄进行调查⑧。在强大的舆论压力下，十堰政府分别于5月和12月两次下发有关尘肺病防治与救助工作的紧急通知。十堰政府的救助除了报销医疗费、纳入低保、困难救助外，最值得一提的是，将职业病防治的有关指标纳入各级政府年度考核“一票否决”，对没有落实防护设施、没有按要求组织职工体检、发现疑似尘肺病人不及时诊断和治疗的，依法追究责任单位和相关责人的责任，并从重处罚。十堰的政府救助加强了尘肺病防治责任，这在地方政府救助中是十分鲜见的。

（4）水富模式：云南水富县尘肺病救助是由当地政府主动介入的，这在各地政府救助中比较少见。2009年3月，媒体报道了水富县曾在安徽凤阳石英砂厂打工的12名工友因尘肺病去世，第二天，水富县政府即组织卫生部门将24名患者接到县医院诊治。随即对400多名到过凤阳石英砂厂务工的农民工义诊，时任水富县委副书记、县长的安治强亲自带领调查组赶赴凤阳“为这些务工人员讨说法”。在与凤阳县政府谈判后达成协议，由凤阳县政府垫付赔偿款450万元⑨。2009年年底，水富县政府发布新型农村合作医疗实施方案，正式将尘肺病纳入新农合。2011年水富县再次提高乡、县两级尘肺病住院补偿标准10个百分点，达到95%和80%。目前水富县已形成一个较稳定的尘肺病患者救治模式⑩。

（5）耒阳模式：耒阳模式是尘肺病异地救助的典型案例，也是政府“特事特办”一次性救助的特例。2009年，湖南省耒阳市导子乡在深圳建筑工地做风钻工的103名农民工患上不同程度的尘肺病，一百多位尘肺病农民工开始在深圳集体维权，耒阳市也派出工作组与深圳方面交涉。在多方协调下，深圳市政府最终以“人文关怀”形式一次性补偿7—13万。除深圳方面的补偿外，耒阳市政府还为尘肺病人及其家庭提供最低生活保障。与耒阳类似，张家界尘肺工人在维权工人及媒体和公众的推动下，促使桑植县政府派员赴深圳交涉，最后按照耒阳标准对一百多尘肺工人进行了一次性补偿。

（6）湄潭模式：贵州湄潭县政府救助模式有两个独特之处，一是与公益机构大爱清尘合作发起救助，二是重点针对尘肺病防治。在大爱清尘公益机构的持续推动下，2015年11月，湄潭县政府与大爱清尘达成协议，共同创建全国首个消除新增尘肺病试点县，力争五年内消除尘肺病新增病例，该项目将从2016年开始启动，计划通过持续五年的创建，确保达到全县所有尘肺病患者登记建档，所有涉尘企业粉尘浓度达标，所有从业人员得到有效防护，所有尘肺病患者得到有效救治，到2020年消除新发尘肺病病例。湄潭县政府十分重视该项工作，由县委副书记、县长亲任领导小组组长。湄潭县的救助将消除新增尘肺病（防治）作为重点，并创造了与公益机构合作救助的新模式，在全国尚属首例。

2.尘肺病群体政府救助的局限

以上介绍的是各地尘肺群体政府救助中较为成功的案例，更多的地方政府救助面临一些共同的局限：

（1）被动救助：在地方政府参与尘肺病救助的案例中，大部分是在尘肺患者持续不断集体维权及媒体和公众的压力之下被动参与救助，极少有地方政府主动介入救助。救助的方式也是被动式救火，采取临时措施或以较少的补偿暂时平息事态。地方政府一般是被动应付，能拖则拖，能瞒则瞒，能不碰尽量不碰，等尘肺病患者万般无奈之下起而维权，政府再采取应急性临时措施，向尘肺病患者支付一定的救济金，以暂时平息他们的不满。但当有限的救济金很快用完之后，新一轮维权又来了，问题始终没有从根本上解决（戴春，2013）。

（2）初级救助：总结各地政府救助模式，一般是将尘肺患者家庭纳入低保或提供有限的医疗或生活救助，救助标准很低。而尘肺病作为一种不可逆的特殊的职业病，需要终身治疗，治疗费支出巨大，低水平的救助很难满足患者医疗和生活需要。各地政府救助也极少涉及职业病赔偿。

（3）特事特办式救助：政府对维权患者予以“人文关怀”式的一次性有限救助，远低于职业病赔偿标准，特事特办之后，患者及其家庭仍然陷入病无所医的困境。而这有限的补偿也让他们放弃了继续维权获得职业病补偿的权利。

（4）维稳式救助：地方政府出于维稳考虑介入救助，通过一次性救助换取患者息访，以此剥夺患者继续追偿的权利。江西乐平36名尘肺病农民工，在乐平市政府参与调解下，不仅仲裁裁决的赔偿款缩水70%，为了拿到这30%的赔偿款还被迫签署了一纸《工伤赔付协议书》，这份协议中明确表示，仅一次性赔付仲裁赔偿款的30%，并注明“乙方在获得甲方赔付后，自愿放弃再向甲方申请赔付的权利”。维稳式救助更加深患者的不满和抗争，为地方稳定留下隐患。

3.尘肺病群体政府救助的困境

（1）地方财力有限，无力承担尘肺病整体救助。尘肺患者集中地区多是贫困地区，如湖南的安化、桑植、 邵阳、双峰、石门、澧县等几个尘肺高发地都是国家级和省级贫困县，湖北十堰郧西县等几个尘肺高发县均为国家级贫困县。尘肺病大面积爆发，使本来贫困的地方经济雪上加霜，地方财政根本无力负担尘肺病救助。即使勉强介入救助，救助力度也极为有限，因此有必要提高尘肺病救助的统筹层次。

（2）异地致病成为输出地政府救助障碍。尘肺病很多是异地致病，输出地政府很难强求致病地政府补偿，加上患者大都无法证明劳动关系，输出地政府赴异地为本地尘肺患者维权很困难。同时，异地致病也是很多尘肺高发地政府不愿意承担尘肺病群体救助的原因之一，很多尘肺患者是在外地企业罹患尘肺病，贡献留给了发达地区，疾病负担带回了贫困的家乡。劳务输出地政府认为让他们承担尘肺病救助有失公平。

（3）维稳考虑，政府救助陷入两难。政府救助困境中有一个重要原因是基于稳定的考虑，对于人数庞大且分布集中的尘肺病群体，不救，显然是一个定时炸弹，随时可能爆发群体性维权，但如若开展救助，就可能揭开一个大盖子，或引发更多诉求，一地的救助也可能引发其他地区患者的诉求，这样有可能引发局部甚至更大范围的不稳定。如果走法律程序追偿，涉及人数太多，找不到责任雇主，最后还是由地方政府买单，这样会给当地稳定带来不小的震动。救与不救，政府陷入两难境地。

（4）税收依赖，地方政府救助动力不足。很多高粉尘企业也是当地税收大户，尤其是煤矿、有色金属矿等资源性企业，在当地经济发展中起到支柱作用，地方政府大多依赖这些企业，不敢出重拳治理。而地方政府介入尘肺病救助，由于财力有限，只能从接尘企业征收一部分救助资金，无论是由接尘企业按比例缴纳救助资金还是患者走法律渠道追偿，都会对企业产生影响，也因此影响地方政府税收或政府与企业的关系。同时，也不排除某些地方政府官员与企业剪不断的利益关系，官商勾结、官煤一体，在某些地方还不是个别现象，甚至因官商之间的利益钩联使某些地方政府成为不法企业的保护伞，这也是地方政府开展尘肺病救助动力不足的深层原因。

（5）制度性难题，尘肺病群体社会保障救助陷入“两不管”境地。目前针对尘肺病救助的社会保障制度有工伤保险和医疗保险等制度。但在实施过程中，都面临一些制度性难题。目前工伤保险覆盖面十分有限，在大爱清尘公益基金2014年的调查中，尘肺农民工没有工伤保险的占91.6%，而在笔者访谈的280名尘肺患者中，仅5名有工伤保险。而工伤保险部门对这些高危企业也没有征缴动力。据笔者2012年对湖南省工伤保险部门有关人员的访谈，如果把这些高危企业都纳进来，基金会出现亏损，所以征缴部门没有动力征缴。据2014年笔者在湖南涟源的调查，涟源市工伤保险基金至少每年当期亏损2600万，到2014年累计缺口6000多万。而职业病较少的地区，工伤保险基金则大量结余。从全国范围看，工伤保险基金2014年收支结余134亿元，年末滚存结余1107亿元（人社部，2015）。因此，有必要提高工伤保险统筹层次。

新型农村合作医疗也将尘肺病排除在外。按照现行制度规定，尘肺病是职业病，应该由工伤保险基金承担救治费用，那么尘肺病按理是不应在城乡医保中报销治疗费用。但大部分尘肺患者由于企业没有缴纳工伤保险，或无法证明与企业的劳动关系，而无法享受工伤保险待遇。而城乡医保体系也将尘肺病排斥在外。尘肺病的救治在现实中处于“两不管”境地。有些地方也在尝试将尘肺病纳入新农合。但现实中存在一些困难，由于尘肺病治疗支出巨大，尘肺集中地区的新农合难以承受。

四、总结与建议

在尘肺病三种救助模式中，尘肺病群体的自救是内因，没有尘肺患者自身权利意思的觉醒和抱团维权，这个群体永远处于不为人知的沉默状态，或者处于等待和依赖的被动状态，则不可能有外界的救助；尘肺病的民间救助是不可或缺的必要补充，它不仅使尘肺病患者的自救让更多人关注和知晓，引发更多的社会力量参与救助，并直接推动政府尘肺病救助政策的出台；尘肺病的政府救助是关键，也是政府的责任，几百万的尘肺病群体，任何一个民间组织和机构都不可能承担整体救助，只有政府接盘才能最终解决尘肺病问题。

各地政府对尘肺群体救助进行了有益的探索，在一定程度上帮助尘肺病群体解决了医疗和生活困境，但地方政府救助面临两个难题，一是对本地企业的利益依赖，地方政府不敢出重拳治理，二是地方政府有限的财力无力救助数量庞大的尘肺病群体。基于这两方面的考虑，在地方层面解决尘肺病问题是难以实现的。因此，尘肺病问题的最终解决，需要中央政府站在全局的高度来统筹考虑。为此，笔者建议：

1、由中央出台尘肺病防治与救助政策，明确对涉尘企业的监管，建立责任追究制度，对出现严重群体性尘肺病的企业追究企业主的刑事责任，对新增尘肺病严重的地区，从严追究地方党政领导及监管部门领导的责任，将当地职业病发病率及职业病危害投诉率,纳入当地政绩的评价指标。

2、建立有工人参与的企业职业安全卫生监督小组，建立真正代表工人利益的工会组织，就企业防尘降尘、提供防护用品、职业病赔偿等事项与雇主进行集体谈判，签订职业卫生安全专项集体合同。

3、将尘肺病纳入城乡居民基本医疗保障或大病医保，为尘肺患者提供基本医疗和生活救助。

4、由中央政府建立统一的尘肺病救助基金，由政府向涉尘企业按一定比例征缴，作为基金的主要来源，并由中央和地方政府各配套一定比例的财政拨款。

5、简化尘肺病患者的权益救济程序，并建立区域间尘肺病患者救济的援助机制。

6、建立以政府为主导，用人单位、工伤保险、民政救济、新农村医保、工会帮扶、社会慈善机构参与的立体式救助体系。

7、对尘肺病群体的集体维权和民间力量的救助，政府不应以维稳思路对之，对尘肺病群体的自立救济，政府应做的是清除依法维权的各种障碍，对于民间力量的介入，政府应持欢迎态度，并通过政府购买服务的方式让民间救助发挥更大作用。

国际劳工组织和国际卫生组织1995年建立了全球消除尘肺病项目，目标是2030年消灭尘肺病。中国作为其成员国，也是全球最大的尘肺病生产国，要实现这一目标，任重而道远。希望通过多方力量的持续努力，最终有效解决尘肺病救治，杜绝频发尘肺病的制度性漏洞，从根源上消除尘肺之痛。

注 释

①国家卫计委：《2014年全国职业病报告情况》，载国家卫计委网站http:// www.nhfpc.gov.cn/。

②朱远祥：《湖南产煤重镇超千人患尘肺病 补偿标准被指太低》，载《潇湘晨报》2013年07月30日。

③杨洋：《张海超：开胸验肺之后》载《中国周刊》 2013年03月28日。

④杨召奎：《工伤处理程序最长1514天 职业病维权“道阻且长”》，载《工人日报》2013年08月29日。

⑤火兴才：《甘肃古浪146名尘肺农民工大救援》，载《中国经济时报》 2011 年1月17日。

⑥乐山市政府办公室：《乐山市人民政府办公室批转乐山市困难尘肺病患者救助办法的通知》，载乐山市人民政府网站 2011年7月8日。

⑦古浪县政府网：《古浪县救治救助尘肺病农民工纪实》2012-01-09 09:10:19

⑧安可，占才强：《湖北“尘肺乡”人口2万“疑似尘肺病人”554人》，载《南方都市报》2014年4月17日。

⑨云南网-都市时报：“云南水富12名返乡农民工病死续：副县长承诺维权”，⑩方兴：《尘肺病人进新农合，救治不能呼吸之痛》，载《潇湘晨报》2012年05月03日10:16。

参考文献

1、人社部社会保障司：《2014年全国社会保险基金决算报告》，载人社部网站，2015年。

2、戴春：《尘肺病呈集中爆发态势——尘肺病问题现状调查》，载《改革内参》，2013年综合版第31期，第5页，8月16日出版。

3、黄乐平、叶明欣：《职业病法律制度研究》，法律出版社，2014年1月版。

4、戴 春：《从湖南调查看尘肺病问题》，载《聚焦当代中国社会劳动热点问题（2012--2013）》，冯同庆主编，中国工人出版社 ，2013年版。

5、戴 春：《命若尘埃——湖南尘肺病调查纪实后续》，载《中国工人》2013年第7期， 第11页。

■ 责编/ 孟泉 Tel: 010-88383907 E-mail: mengquan1982@gmail.com

The Analysis on Assistance Patterns of Pneumoconiosis Group in China

Dai Chun
(College of Hunan Trade Union Officials )

Abstract:This paper places more emphasis upon rescuing lives of the pneumoconiosis group.Based on case studies the analysis on different forces intervening in the rescue (which includes the interaction among the patients, the public, NGOs, media and the government), the author discusses a number of effective methods in solving the problems facing this group.The government should take major responsibility for rescuing pneumoconiosis patients, Organizations and NGO are irreplaceable forces in rescuing these patients, And patients' awareness and collective actions are of importance.

Key Words:Pneumoconiosis；Occupational Health；Migrant Workers' Rights；Assistance Pattern