集体劳动争议解决中调解组织的调解原则探讨

● 宋湛

集体劳动争议解决中调解组织的调解原则探讨

● 宋湛

集体劳动争议采用劳动争议调解组织（或民间调解、或非官方调解）为调解主体的方式来进行调解，具有成本相对低、因保全双方关系（面子）而减少后续矛盾和问题等好处。然而，当前由于劳动争议调解组织的组成人员素质参差不齐、而集体劳动争议调解对调解工作的要求高，因而造成调解后续问题较多、双方当事人不愿意选择调解等情况的发生。本文以调解目标的回顾和阐述为基础，对调解应具有的基本原则进行逐一分析，来讨论如何构建政策体系来提升调解效率，化解冲突并减少后续遗留问题。

集体劳动争议 调解组织 调解原则

劳动争议调解是集体劳动争议处理的第一个重要环节。本文所指的劳动争议调解是指劳动争议调解组织为调解主体的方式来进行的调解，而区别于劳动仲裁机构和法院对集体劳动争议的调解，因而也被称为民间调解或非官方调解。集体劳动争议调解相对于个体劳动争议调解而言具有尤为重要的意义，而我国目前集体劳动争议调解工作受多种因素制约而存在问题和挑战，解决问题的办法是加强对集体劳动争议调解的以调解原则为中心的特殊的制度建设。这些原则要依据达到调解目的、提升调解效率和社会综合绩效等基本目标进行设置和分析。

一、集体劳动争议调解的重要意义

同个体劳动争议调解相同的是，集体劳动争议调解也具有双方自愿达成一致，节省时间和成本等诸多好处。与个体劳动争议不同，集体劳动争议中劳动争议调解组织的权威性更容易受到劳动者群体的挑战，因而面临更大的风险；同时，在非工会作为劳方的情况下，调解者可能还面临着寻找集体劳动争议代言人（代理人）的问题，甚至总结和归纳劳动者们的诉求等诸多问题。加之集体劳动争议更为深远的社会影响，这些因素使得集体劳动争议的调解难度和对其的要求远远高于个体劳动争议调解。

西方国家的集体劳动争议分为权利争议和利益争议两种。两种的处理方法往往有所区别。而劳动争议调解环节往往是两种情形都采用。例如，在美国公共部门的集体劳动利益争议可以通过调解来解决，同时公共部门和民营部门的权力争议也都可以用调解来解决。

所以，集体劳动争议的调解环节具有重要的意义和作用，也是国际上普遍使用的集体劳动争议处理工具之一。

二、集体劳动争议调解面临的问题和困境

我国在劳动争议处理体系上看，没有专门针对集体劳动争议调解相应的法律法规和法律条款。《劳动争议调解仲裁法》各条款都未对集体劳动争议给予特别的规定。也就是说，从调解组织和调解员、调解方式方法、调解的原则等方面都未对集体劳动争议调解提出规定或者没有与个体劳动争议相区别的规定。

这种情况下，集体劳动争议面临着特别的问题和困境，主要体现在以下几个方面：

（一）调解主体素质参差不齐，有些主体难以胜任。

《劳动争议调解仲裁法》第十条规定的具有劳动争议调解资格的组织有三：一是企业劳动争议调解委员会，该组织在企业内部设置，当劳动者群体与企业产生集体争议并不能够通过集体协商解决的情况下，劳动者群体会对设置在企业中并从企业获得资源的调解组织第三方独立性产生怀疑，从而对其产生不信任的态度，并影响该组织调解的权威性；二是，基层人民调解组织。相对于第一种情况而言，具有较好的权威性，但是专业性不足。这些基层人民调解组织及其调解人员更加熟悉家庭邻里纠纷等争议的化解，显然这些争议与劳动争议尤其是集体劳动争议之间存在着比较大的差异，后者需要更多的专业法律知识和企业内部运作的经验，以及以此建立起来的特殊调解规则；三是，设立在乡镇、街道的具有劳动争议调解职能的组织。例如，与工会合作的劳动服务站等，这些组织与前两种组织相比，具有更好的权威性和专业性，但是，由于对这些调解主体的激励等原因，仍然存在着为了追求调解率而过度打压弱势一方的情况，而弱势的一方通常是劳动者一方。同时，这些组织对利益争议的调解也同样缺乏调解的原则和规范。

（二）调解的方式方法不能适应当前我国集体劳动争议的发生发展的特点

中央《构建和谐劳动关系的意见》中写明，集体性劳动争议由三方机制来解决。这种制度安排也多见诸2015年前后各地纷纷出台的《集体合同条例》。在我国政府主导型的劳动关系中，处理集体劳动争议形成由政府居中调解的劳资政三方的协调机制，对于维护社会稳定、影响社会生产生活的重大劳动争议及时有效解决提供了制度安排和保障。但是，对于中小企业密集的地区，如果集体劳动争议频发，则政府部门的劳动行政机构作为三方机制的主导难以应对。因而，对于那些集体争议的人数不多、影响相对较小的集体劳动争议，如果能够通过调解方式成功化解，将大大减少政府部门的压力。而现实的情况是，这种调解的申请率和成功率不高。除了因为调解机构主体的问题以外，调解工作本身的方式方法也存在不适应集体劳动争议的特点的问题。主要表现在以下几个方面：

一是，调解机构往往处于被动的等待双方要求调解的状态。集体劳动争议往往是企业处于停工怠工的状态之下的，双方都已经因为争议产生了直接的损失，还有面临更大损失的风险。但是由于对方的不接受己方条件的“不合作”状态，客观上需要第三方的出现居中调解、调停和斡旋，又碍于情面不愿主动联系对方进行调解。此时，作为具有公信力的第三方调解组织的主动介入是最为恰当的时机。调解的可得性和方便性决定了双方的争议途径的选择。

二是，调解仍旧采取先“依法调解”然后双方各让一步的适应个体劳动争议调解的方式。这种方式是基于权力争议而设置的，而并不适应利益争议。另外，个体劳动者因为缺乏其他的与雇主的博弈方式因而比较容易让步，而劳动者集体具有相对而言比较高的博弈能力，因而打压方式迫使让步式的调解方式不容易奏效。

实证研究也验证了此结论。庄文嘉（2013）发现，劳动仲裁机构强大的调解能力显著降低了其受理的集体性劳动争议的人数规模，却没有减少其发生频率。集体劳动争议的调解环节不被选择，而劳动仲裁的调解并不令调解双方满意，更没有起到预防集体劳动争议后续发生的作用。

（三）追求调解率的考核模式会损害调解组织的公信力

调解者由于绩效考核中对其调解率的激励，往往为追求双方的意见一致而不那么追求公平的结果。长期而言，会损害第三方调解组织的公信力。这种情形个体劳动争议也存在，但是集体劳动争议调解的过程中，由于双方冲突的内容更为复杂，混合了更多经济利益以外的，双方的情感、观念上的冲突和问题，诉求表现也更多层级化。因而，仅仅将经济利益的调解作为重点显然会带有很多遗留问题，同时只要达到双方签署调解书，就算任务圆满完成，而后续遗留的问题可能会触发新的矛盾和问题。

综上所述，当前集体劳动争议调解已经成为集体劳动争议处理中的瓶颈，明确集体劳动争议调解目标，规范集体劳动争议调解组织的机构人员和工作内容和流程，转换激励模式是有效处理集体劳动争议的题中之意。

三、集体劳动争议在调解环节中的调解目标和原则

（一）调解目标的再讨论

如前所述，我国针对集体劳动争议调解没有单独的制度设置，而对调解组织的考核主要是调解件数（工作数量）和调解率（工作质量）两个方面。因而，对于调解组织中的调解员而言，在组织分配给的调解件数一定的情况下，调解的目标很有可能变为单方面追求调解率。

这与西方发达国家如英美等国在二战以后到八九十年代的做法有很大的相似之处。但是到了九十年代末和21世纪初，调解理念开始发生了变化（Lipsky et al.， 2014）。参与调解的双方的满意度成为重要的考核指标，往往采用李克特五点量表法来收取双方的反馈，并采用以争议问题为中心的模式，逐渐对制度进行反复试验和修改，以取得更好的调解满意度 （Amsler， et al.， 2014）。这些制度的改进，使得劳资双方不仅了解了法律的规定而且学会了沟通和换位思考，为减少劳动争议的发生起到了很好的作用。

我国一直以和谐社会中的和谐劳动关系作为发展的目标，落实在劳动争议处理中，追求调解率指标固然比由具有强制司法性的仲裁和判决要有更好的双方意愿一致性，也就是说，调解结案数占整体劳动争议案件中所占的比重的提高代表着双方主观意思表示的意愿，具有一定的先进性。但是单纯追求调解率也会带来许多后遗症，双方迫于来自调解组织或调解员给予的某种压力（例如时间成本、未来的一个不好的结果预期等），而不得不在基于对第三方的信任或对继续坚持劳动争议仲裁下面环节的厌恶等原因下做出没有充分信息和理性分析的让步（潘泰萍，2008）。这样的让步会带给集体劳动争议的劳方群体消极的影响。低满意度和争议主体不再选择调解环节是比较常见的结果。

因而，调解的目标应该明确为：为集体劳动争议的双方建立沟通的渠道和平台，以调停、斡旋和调解等多种手段以及多种沟通技术的采用，使双方能够更为理性地看待所出现的问题，并共同寻求其解决方案。使参与调解的双方不仅仅解决了本次矛盾，也为和平解决其他类似矛盾建立有效的制度和渠道（Lewin， 2008；Cooper， 2008）。

（二）调解主体设置的基本原则——竞争性和可选择性

在明确了调解的目的之后，调解就可以看作是一种解决企业劳资矛盾的服务，在双方缺乏继续合作的路径或信心而又具有寻求最为基本的合作意愿时，调解者提供一种或多种方案的帮助。既然本质是一种服务，那么提升服务质量的最为有效的手段就是竞争性，也就是双方可以根据自身需要和调解组织和调解员的口碑和信誉进行选择。

例如，在美国的邮政服务公司（USPS），设有企业内部的调解员和外部调解员两种，劳动争议的申诉人，通常是劳动者，具有选择的权力，可以选择内部还是外部的调解员来调解。外部的劳动争议调解也是可以在具有调解资格的名单上进行自愿选择。

对调解员的可选择性，会带来调解员的工作量不均的情形，对专职调解员来说可能会形成一种浪费。例如那些资深的、技术较好的调解员就会工作量饱满，而刚刚从事该工作的年轻调解员和口碑相对较差的调解员可能就会有其他问题。兼职调解员制度可以避免这类事情发生，调解员从事其他工作兼任调解员，在工作量达到一定程度后由兼职转为专职。

（三）集体劳动争议调解经费的来源原则——主要由地方政府购买

和谐劳动关系的稳定不仅仅关系到劳资双方的利益，同时也对地方公众和同行产业关系都会产生影响，因而代表公众利益的政府，尤其是在我国政府主导型劳动关系模式下，政府购买是应有之意。

政府购买调解组织的调解服务，我国目前也有很多地方政府是这样做的。进一步规范政府的招标行为，做到公开公正透明，使真正口碑好、为集体劳动争议服务的调解组织能够获得政府支持，全社会纳税人都享有监督的权力和可能。

如果经费来源于企业，那么调解者会受到企业的压力，“食君之禄，担君之忧”，于劳动者维权不利，这也是很多企业内部的调解组织和调解员不被劳方接受的最为重要的原因。如果经费来源于工会，那么在当前工会代表性不足的情况下，又缺乏动力维护劳动者权益的动力，势必以调解率和上访率作为考核的指标。因而，要切实解决集体劳动争议的考核指标问题，政府的公正出资是实现集体劳动争议调解目标调整的最终保障。当然，双方也相应承担一定比例，可以避免政府经费的浪费。

（四）制度设置为集体劳动争议调解配置更多、更为灵活的资源

集体劳动争议案件内容更为复杂，牵涉到的人数更多，我国相关法律规定10人以上为集体劳动争议，30人以上为特大集体劳动争议等等，情况不一样，不适合做统一的规定。

第一，调解期限统一为15日可能无法顾及更为复杂的情况。如果能够由三方共同同意一个期限，那么调解可以具有更多的灵活性。同时这个下限也应该根据劳动者人数不同而有所调整。

第二，我国的调解程序过于主观，缺乏西方普遍采用的事实搜寻（Fact Founding）的部分。由于主观和客观视角等原因，双方对事实的提供会有很大差异，调解员以客观的第三方的角度主动了解事实，并以此作为劳资双方的调解基础，因为所有基于法律和情理的调解都应该以事实为基础。如果仅仅以调解现场双方提供事实的充分性来“取证”，则可能会使结论偏向于准备更为充分或资源相对丰富或者事先已经决定采用某些手段来得到有利于自己证据的一方，不利于调解的公平性。个体劳动争议由于数量过于庞大，标的往往又比较小，从节约成本、提高效率的角度而言，对每一件个体劳动争议调解案件中进行事实搜寻是不可取的。但是，集体劳动争议而言，是具有典型性的问题，对其他行业企业或本企业的其他员工会产生更大的影响，同时集体不满会因为相互激发而触发群体性事件，从而对社会影响更大，因此，让劳动者“心服口服”，提高劳动者群体的满意度是非常必要的。

第三，集体劳动争议需要有更好资质的调解组织和调解员。我国法律规定，只要“公道正派、联系群众、热心调解工作，并具有一定法律知识、政策水平和文化水平的成年公民”即可担任。这些相对比较“软”的规定缺乏操作和执行的客观标准。集体劳动争议由于内容复杂、涉及人数多，因而可以制定更高的资质要求来保证调解工作的实施效果：建议在个体劳动争议调解达到一定资历和口碑（接受调解者的满意程度）后，才可以从事集体劳动争议的调解。调解组织要在具备足够多的具有集体劳动争议调解资质的调解员后才可以受理调解集体劳动争议案件。

（五）规范化和细化集体劳动争议调解的流程原则

由于调解者的水平差异和集体劳动争议的复杂性，集体劳动争议调解一直以来缺乏完善的流程管理，致使调解的标准、调解的各个阶段的注意事项、调解的效果等在各个调解案之间差异巨大。不能贯彻统一规范的流程管理的原因，主要有以下几个说法：

一是调解者能力上的差异，即使制定了流程或规范，也不见得能够执行；

二是调解行为本身是一门艺术，在不同的环境下，调解者需要“随机应变”，而不是固守规范模式；

三是集体劳动争议内容复杂，不可能形成一套非常细致的可行的流程或规范。

其实这三种担心大可不必。如果能够建立以接受调解者双方满意度提升为调解目标的体系，和前面所述的调解机构、调解员之间竞争的机制，由政府保证充分的财政经费的供给和有效的公众监督，并专门为集体劳动争议调解行为提供灵活且充分的资源和权力，那么对调解工作流程的详细规范就是水到渠成的事情。

首先是调解者的总体能力会随着资质要求和相互竞争而有大幅度的提高，加之在执业之前进行相关的培训，可以解决这个问题。

其次，调解行为本身应该是基于弄清事实，并基于情、理、法三者形成的基本规则的基础上，调解者通过各种方式，居中调和，帮助双方认清矛盾的真实情形、产生原因，并提出化解办法的一整套服务。其中调解者运用语言的魅力化解双方的尴尬，是其中比较重要的方面，这方面属于艺术的范畴，但是从整个服务体系来说仍属于很小一部分。这类似于教师需要先看教学大纲、撰写教案之后再进行课堂教学，也可以根据学生在课堂掌握的课堂表现进行不同的引导以及变通。正如服务行业的标准和流程会促进服务业提升标准一样，集体劳动争议调解也有利于使调解者认识自身的义务建立行为准则培养服务意识。

最后，正是因为集体劳动争议案件通常比较复杂，涉案人数较多，标的比较大，会在社会上形成很大的影响，因而对其进行标准化的管理有利于对调解者的调解行为进行更为客观的评价提供了有效的尺度。

四、调解步骤与流程

综上所述，建立规范的工作流程对于集体劳动争议调解有利无害。那么工作规范应该包括哪些内容呢？应该首先按照调解的需求划分成几个大的阶段，然后再细分。

1.第一阶段，建立调解意向，签署集体劳动争议调解意向书适合调解者主动“出击”的情形。

在集体劳动争议中，一旦双方进入“互害”模式，也就是潜在冲突已经演化成明显冲突，并最终导致双方利益直接受损。在这样的情况下，双方即使有调解意愿，也不愿意先于对方提出来。此时调解者的积极介入很重要。调解者通过新闻媒体和私人信息等途径了解到情况后，对争议的类型进行确认。如果已经属于中央《关于构建和谐劳动关系的意见》中“集体劳动争议”的概念，并且由地方政府组成的三方机制处理的情况，则不再介入；如果已经属于中央《意见》中“群体争议”的部分，并且已经启动了六方联动机制，也不再介入。如果集体劳动争议双方还未达到启动三方机制或六方联动机制的规模或影响力，或者政府方面由于人手、力量等方面原因未能及时启动时，调解组织可以适时介入，分别向双方介绍自己的成功经验和资质状况、信誉口碑等以树立权威和信任，同时初步摆明利害关系，说服对方接受调解。如果是双方自主接受调解，此步骤可以省略。调解意向书应该明确各方主体，时间，各方在调解进程和结束后的权力、责任等，并向接受调解的双方介绍调解的流程规范。另一种情形是一方要求调解而另一方没有主动联系，那么本阶段的工作就放在说服另一方同意上，内容与前者基本相同。

2.第二阶段，了解情况及归纳总结双方诉求，明确双方分歧

首先，要初步从双方处了解基本案情。积极地倾听双方对争议的叙述，如果双方对立情绪比较严重，则选择分开听取，否则可以请双方在场来更准确地了解双方对事实理解的分歧和争论的焦点，做好备忘记录。在倾听的过程中，采用积极的引导和适当培训的方法让双方更好地使用沟通技巧，注意表达的方式。此阶段调解者依据经验，可以通过协商制定调解所需要的时间和调解日程的规划，并要求受调双方进行配合。

3.第三阶段，事实搜集阶段

之后，在双方存在对事实的表述上有明显差异且显著影响调解结论的情况下，开始事实搜集阶段。启动这个相对独立的部分。此部分可以由调解员自行调查，也可以借用外部调查公司或具有公信力的其他组织来开展，也可以两者结合。如果调解的意思就是“和稀泥”，那么双方就不会相信其作为第三方的公正性。因而，事实的搜寻是具有非常重要的意义的。外部调解者或调查者应该与管理方签订保密协议，才能够调阅企业的管理记录和资料。我们愿意为公正付出多大成本？公正与效益无直接关系，却直接关系到劳动者的幸福感受，因而诺贝尔奖得主阿玛蒂亚·森称公正除了具有工具价值之外，它更具有目标价值。用“和稀泥”的手段向双方施压可以使调解达成一致而公正的调解方案并不一定能使调解率上升，但是，它关系到社会正义、公民对社会秩序的认同和自觉维护，降低监督成本。所以，事实搜寻可能带来集体劳动争议调解费用的大大增加因而从控制政府财政预算的角度而言会有负面的压力，但是如果从公众利益角度调整因而产生的双方对规制的认同的权重，那么追加一笔事实搜寻的成本会重新实现成本-收益核算的均衡。在搜集事实的过程中不断与双方沟通，寻求双方对事实的一致认同。如果双方能够达到基本一致的认同，那么就可以到第四阶段，否则去第五阶段。

4.第四阶段，培训双方沟通技巧并引导双方找出自行解决的方案

要强化双方的目的——解决争议，而不是发泄对对方的不满。很多集体劳动争议虽然打着用人单位违反法律的旗号，却实际上是双方旷日持久的恶劣关系的集中爆发。如果就事论事地寻求解决方案，会陷入“你多我少”的框架中，即使双方达成协议，仍然无法改变相互之间的对立关系。如果引导双方从共同利益出发，用一套沟通和问题解决工具来尝试解决共同面对的问题，例如，换位思考、量表法、思维导图、头脑风暴法等等。如果双方得到了一致的方案，则完成调解协议书，整个过程结束。若双方没有达成一致意见，进入第五阶段。

5.第五阶段，调解方提出调解方案

在双方没有达成一致而调解的期限就要到了的情况下，由调解员根据事实结合情、理、法提出综合的解决方案。此方案不仅仅涉及补偿和赔偿金额的问题，可能还有对劳动者未来行为的约束和企业管理制度的变化等。也就是说，调解方案的涉及范围可以与集体合同的范围相同。调解者将方案内容对双方进行详细的解释，各条款的内涵和涉及双方的权利义务等，摆明双方的利害。双方基于方案再进行一定范围的讨价还价，最终达成协议的，完成调解协议书。若双方没有在事先商定的时间内达成协议，则视为调解失败，进入劳动争议下一个环节——仲裁。

五、结论

集体劳动争议处理在我国还缺少细化的法律法规，不利于集体劳动争议的快速且有效地解决和预防类似争议的发生。本文探讨基于集体劳动争议的特殊性上，构建集体劳动争议调解的环节。在借鉴西方经验的基础上，结合我国政府主导型劳动关系的模式及构建和谐劳动关系的目标，提出在集体劳动争议调解环节应该遵循的原则。

集体劳动争议的调解原则包括：以受调者的满意度为对调解者的考核指标；增强调解组织和调解员之间的竞争性和受调者的可选择性；调解的经费主要由政府财政出资购买；更为灵活和宽泛的制度设置；规范化和细化的劳动争议调解流程等。这些调解原则具有很强的关联性，系统性地解决集体劳动争议目标从原来的“处理”效率到促进劳动关系和谐转变。

西方的集体劳动争议处理调解制度各有特色，但都是经历了多年的反复试验和试错的过程才逐步成熟的。我国集体劳动争议调解制度的建立，也应遵循这样的“试验-修正”的规律，形成适合我国集体劳动争议处理制度体系的特色制度。

1.潘泰萍：《集体劳动争议调解制度构建中存在的问题及对策建议》，载《科技情报开发与经济》，2012年第2期，第156-158页。

2.庄文嘉：《“调解优先”能缓解集体性劳动争议吗？——基于1999-2011年省际面板数据的实证检验》，载《社会学研究》，2013年第5期，第1-27页。

3.Lisa B. Amsler， “Mediation To Manage Conflict At The Us Postal Service”，. The Oxford Handbook of Conflict In Organization， William K.Roche，ed， 2014.

4.David Lewin， “Resolving Conflict”， The SAGE Handbook of Industrial Relations， Paul Blyton et.al.， ed， 2008.

5.David B. Lipsky et.al， “Conflict Resolution in the United States”， The Oxford Handbook of Conflict In Organization， William K.Roche，ed， 2014.

6.Laura J. Cooper， et.al， ADR in the Workplace， Thomson West， 2008.

■ 责编/ 孟泉 Tel: 010-88383907 E-mail: mengquan1982@gmail.com

The Discussion upon Principles of Mediating Organization in Collective Labour Dispute Resolution

Song Zhan
（School of Labour Economics， Capital University of Economics and Business）

The involvement of mediation organization （unofficial or nongovernmental）within the collective labour disputes is characterized by low cost， reducing subsequent contradiction and problems for guaranteeing relationship between the employer and employees. Nevertheless， due to different qualification of mediators whilst much requirement for the mediators， the consequence after mediation are very problematic. Or the two sides are reluctant to choose meditation in dealing with problems. According to elaborating on mediating objectives， all fundamental principles of mediation are analysed， thereby discussing how to construct policy system in pursuit of improving efficiency， addressing conflict as well as reducing subsequent issues.

Collective Labour Dispute； Mediating Organization； Principles to Mediation

宋湛，首都经济贸易大学劳动经济学院，副教授。电子邮箱：ssongzhan@sina. com。

本文受国家社会科学基金重大项目《集体劳动争议预防与处理机制的系统化建构研究》（项目编号：14ZDA066）的资助，为子课题二的阶段性成果。