全域土地整治的“反规划”思路探讨*

李　灿，张　池，孙传谆，胡月明

(1.华南农业大学公共管理学院，广州　510642； 2.国土资源部建设用地再开发重点实验室，广州　510642；3.广东省土地利用与整治重点实验室，广州　510642)



·问题研究·

全域土地整治的“反规划”思路探讨*

李灿1， 2， 3※，张池1， 2， 3，孙传谆1，胡月明2， 3

(1.华南农业大学公共管理学院，广州510642； 2.国土资源部建设用地再开发重点实验室，广州510642；3.广东省土地利用与整治重点实验室，广州510642)

为应对资源承载趋紧、生态环境约束大和粮食安全等问题，以及生态文明建设、城乡一体化战略发展需求，全域整治成为土地整治内涵功能变化新的特征，也是指导土地整治实践的重要思想和亟待深化探索的重要举措。文章从全域土地整治概念出发，运用文献整理及归纳推理的研究方法，分析了全域土地整治突出全地域空间和综合部署的重要性，详细阐述了“反规划”理念对全域土地整治的指导借鉴作用和关注重点，提出了“反规划”理念下全域整治的目标、途径和方法流程。研究指出，全域土地整治应采用逆向规划方法，通过对全域土地系统与景观生态过程的整体诊断，优先建设生态基础设施，然后确定土地整治的工程建设目标和内容，维护土地生态系统的完整性。该文所阐释的通过反规划途径来营造健康土地环境目的的全域土地整治思路，可为深化土地整治探索，推动我国土地整治向景观生态型土地整治转变提供理论参考。

土地整治反规划全域景观生态

0　引言

《全国土地整治规划(2011—2015年)》提出“全域土地整治”的理念和指导思想，但是在实际工作中什么是全域土地整治，如何推进全域土地整治规划却不是很明晰。全域土地整治在内涵上包括农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦和未利用地开发五种类型，但是这种仅仅在内容上融合了多种整治类型的区域性综合整治实践[1]只是对“全域”简单而机械的理解，并不是“全域整治”的真正含义。文章尝试从全域视角出发，借鉴“反规划”理念探索“全域整治”的思路与途径。

1　全域土地整治的内涵及其重要性

1.1全域土地整治的内涵

全域土地整治突出全地域性，要求从全区域统筹安排农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿用地整治、损毁土地复垦和未利用地开发等各类活动。对此的理解应该是，全域土地整治既不是简单的各类别整治活动相加，更不是把田、水、路、林、村割裂开来，各项整治工程分开部署。全域土地整治应是把孤立、分散的土地开发整理项目转变为连片集中的综合整治项目，挖掘土地利用潜力，优化土地利用空间格局，提高土地利用整体效率，改善区域生态环境，开展山水林田湖生命共同体的综合整治，保护和恢复自然山水格局，促进区域土地环境质量的提升。

全域土地整治的另外一个特征就是要打破城乡土地管理差异的约束，优化城乡建设用地增减挂钩的联动机制，调整城乡用地结构和布局，协调城乡土地利用需求，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间有序合理流动，推动城乡一体化发展[2]。为此，需要把城镇和乡村置于一个整体的地域空间下进行土地整治工程布局，维护土地生态系统的整体性，统筹生产、生活与生态用地配置。

1.2全域视角的重要性

“全域”意指某一区域的全部，即从更高的层次上将城镇与乡村作为一个一体的同质区域[3]，强调统一的地理环境背景和各资源要素间的系统整合，要求改变传统的行政管辖分割和规划内容的单项布局，打破城乡分治的二元土地格局，实现土地资源调配的全空间覆盖。从规划角度而言，“全域”是一种规划范式，摆脱了项目类别管理模式的束缚，规划从区域土地利用条件出发，把农田整治、高标准基本农田建设、村庄整治、城镇低效用地改造、损毁土地复垦、农田水利建设、生态建设等整治活动囊括在一个项目中进行部署。在项目规划对象上，针对全区域土地资源，能够全面诊断土地系统的运行状况，找出土地利用问题的根源，从而理顺和破解其他相关问题。在项目规划内容上，包含各种整治工程，能够做到整体谋划、聚合资金、综合部署、衔接协调各项设施规划，不会顾此失彼，更不会为了单项工程措施而改变原有土地生态条件引发新的生态破坏等问题。在项目规划方案上，能够打破条块分割、整体协同推进规划实施，对优化土地利用空间格局、提高土地利用整体效率和营造健康土地环境能够设计出更为理性和操作性的土地整治规划方案。在项目实施效果上，能够实现区域土地利用社会、经济和生态的整体效益，同时，规划针对区域土地资源时空耦合下的全要素，能够提出多要素的控制要求，引导要素资源在城乡之间的有序合理流动。

2　“反规划”理念对全域土地整治的借鉴

当前实践中，多以农田整治和村庄整治相结合的方式来实施全域土地整治[4]，一般以村、镇为基本整治区域，对区域内的田、水、路、林、村实行综合整治。但是，除了整治内容在形式上的综合统筹外，仍然缺乏对土地条件的整体诊断和整治工程措施的综合部署。“反规划”是针对城镇建设无序扩张、土地资源浪费、土地生命系统遭到严重破坏等一系列问题而提出的一种新的规划思想，有别于以往规划先确定建设空间的做法，“反规划”是优先确定生态空间，与传统规划逆向而行，其实质是一种景观规划途径。“反规划”通过优先规划和设计生态基础设施来引导和框限区域空间发展的做法[5-7]，对全域土地整治具有重要的借鉴意义。

2.1维护土地生命系统的完整性

土地是一个生命系统，有其自然的结构、多样的空间构型和格局以及巨大的生态功能。土地生命系统为人类的社会经济系统提供了包括食物生产、空间和水、旱涝调节、审美启智等生态服务[7]。然而，随着人类掌握的科学和技术越来越先进，为免受自然力的破坏、为尽可能多的获取，不明智的土地利用和工程建设使土地肌体的结构和功能受到严重摧残，致使土地生命系统的完整性和连续性遭受严重破坏，土地承载力下降，生态安全危机四伏。“反规划”是以土地生命系统的内在联系为依据，建立在自然过程、生物过程和人文过程分析基础上的，以维护这些过程的连续性和完整性为前提的规划模式，即把土地生命系统的完整性作为预设前提，要求土地利用方式和开发强度严格控制在生态安全的允许范围内。这种尊重土地生命系统所确立的土地开发建设设定框限的做法，正是开展全域土地整治所必须遵循的基本理念和指导原则。

维护区域山水格局和大地肌体的完整性和连续性，是维护土地生态安全的关键。“反规划”维护自然过程、生物过程的完整性和连续性的原则，与土地整治要求保护和恢复自然山水格局、维护土地生态系统整体性的目标高度一致，并且适应土地整治向景观生态型土地整治转变的要求。因此，开展土地整治需要符合土地生命系统的内在机制，从土地生命体的完整性思考土地整治“工事”的空间布局。

2.2遵循自然规律呵护土地生命共同体

土地资源是经济社会发展的物质基础和空间载体，合理配置和利用国土资源首先要尊重自然规律，充分认清区域自然资源环境背景和土地自然过程的变动特征。美国环保主义者Aldo Leopold在1948年出版的《A sand County Almanac》(中译《沙乡年鉴》)中阐述了“土地伦理”的思想，首次提出了“土地共同体”的概念，把道德权利延伸到自然实体当中。十八届三中全会报告的说明中指出，“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”。这一全新认识，揭示了共同体之间的相互依存关系，体现了对土地生命系统的尊重。“山水林田湖生命共同体”概念的提出，即是要求我们遵循自然规律，关注自然资源的合理配置，科学设定资源利用强度，因地制宜管护资源，实现这一生命共同体的生态服务功能最大化，促进自然资源的永续利用与人地和谐[8]。对于我国广阔的土地资源而言，各区域发展的地带性差异显著，并且发展的阶段不同，因此，落实山水林田湖共同生命体的统一管护，需要遵循各共同体之间物质与能量的交换规律，坚持因时、因地的基本原则。

当前，国家管理层面把“优化国土空间格局”作为生态文明建设的首要任务，明确指出要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产、生活、生态空间，给自然留下更多修复空间。土地整治作为改造和提升土地利用效果的重要措施，需要将土地自然属性与利用特性的基本规律奉为圭臬，尊重自然、顺应自然、保护自然，把资源禀赋和环境容量作为土地开发利用的前提条件，统筹土地资源要素配置，避免单一类型为主导的开发利用对土地资源系统造成破坏。

2.3优先确立景观安全格局和规划生态基础设施

人地和谐目标下，土地利用根本的出路在于尊重自然规律，通过对自然过程和生态过程的科学分析[9]，建立一个安全的生态格局，最大限度地减少“自然的惩罚”。这就要求我们保护好各类生态空间，尽可能减少对自然环境的人为干扰。“反规划”核心的思想就是强调土地利用必须以生态基础设施为基础，通过优先进行不建设区域的控制，来进行空间规划。因为“不建设区域”内的森林、湖泊、江河、湿地、农田、生态走廊等关键意义的生态系统及其所提供的生态服务才是人类发展永远所必需的[5， 10-11]。土地利用规划设计即以通过判别不同生态过程的景观安全格局来构建生态基础设施[12-13]，然后进行土地利用的数量控制和空间布局。如此，在有效保障自然系统所建立的生态基础设施的基础上，土地利用才能维护土地空间结构的完整性、土地生态过程的连续性和土地生态服务的综合性，真正体现“土地节约集约利用”的规划原则[5]。

我国土地整治正处于向现代意义的景观生态型土地整治转变，土地整治需要朝着“三生”用地合理配置与景观生态规划相结合的目标发展。如何构建城乡一体化的绿色基础设施、保护生物多样性、维护并提高生态服务功能，实现不同层次的土地管理，成为土地整治转型适应生态国土建设亟待解决的重要问题。“反规划”注重生态环境和大地景观的连续格局，实行生态空间结构约束的规划方法，正好满足土地整治生态景观建设的需求，为从技术层面确立国土开发空间管控体系和建设生态屏障体系提供了方法指导。

3　基于“反规划”理念的全域土地整治思路

在资源承载趋紧、生态环境约束加大的背景下，“反规划”理念和方法为推动土地整治向景观生态型土地整治转变打开了新的思路，当下，需要积极借鉴“反规划”理论，构建国土空间“红线”思维，建立土地利用理性规划框架，框限区域土地利用格局与形态，形成对全域土地整治的生态空间指引。

3.1全域土地整治以营造健康土地环境为核心目标

新形势下，土地整治被赋予了众多内涵和目标，土地整治作为解决社会经济发展中土地利用问题的作用得到加强，诸如乡村转型与重构、城乡一体化发展、土地利用转型、土地节约集约利用等，不一而足。但从借鉴国外发展经验和先进做法来看，土地整治最核心的目标应该聚焦在营造健康土地环境上面，尤其是在我国土地资源利用紧张形势下，实施景观生态型土地整治已经成为土地整治未来发展的方向。现阶段，虽然坚守耕地红线是我国国土资源利用最重要的任务，但是充分落实耕地数量补充和质量提高的任务，不是单凭农田基本设施整理就可以达到数量增加和质量提升的目标的，短期内的地块合并、土地平整等措施如不接受生态空间的约束，所增加的土地数量是无法持续生产的。归根结底，不以生态安全格局为基础的粮食安全格局无异于掠夺地力，最终结果只能导致地力竭、生态坏、农业亡。因此，营造健康的土地环境才是土地整治最核心的目标。

按照“反规划”理论，在土地整治中，应该优先规划生态基础设施，维护土地自然过程演进。全域土地整治要按照生态系统运行规律，认识山水田林湖村在土地生态系统中的结构、功能，及其生态过程与运行特征，按照促进生态改善的原则部署各项工程措施。如耕地质量保护与提升要重视消除与减弱造成质量不高的障碍因素或条件[14]。如此，必然要破除土地整治紧盯用地指标的限定要求，消除土地整治工程条块分割、重工程措施轻土壤生物农业技术、重田路渠树规范形态轻生态过程诊断等缺点，按照营造健康土地环境的目标，强化整体山水格局连续性的维护，建立多样化的乡土生态系统，消除影响土地生态健康的不利因素。

3.2全域土地整治的“逆”向规划途径

土地整治表现为消除土地利用障碍因素，营造促进区域土地利用协调、提升土地利用效率的条件的过程，其实质是人类意志作用于自然的过程。在此过程中，基于土地生命系统的完整性和连续性，以及尊重自然规律的基本要求，土地整治规划不能完全依据经济效用最大化的主观需求，来克服自然空间阻力以实现整治工程的布局。因为不合理的人为活动无论在范围和程度上，都比自然因素引起的土地退化严重得多，且容易造成土地空间利用的效率损耗，加剧土地开发利用的生态化矛盾[15]。基于“反规划”的全域土地整治通过优先进行不建设区域的控制，来进行空间规划，即在规划程序上逆向而行，将整治工程与土地之间的“图-底”颠倒过来，先行确定“底”，通过建立保障自然人文过程安全和健康的景观安全格局，综合解决国土生态安全问题，然后做“图”，再解决优化土地利用形态、结构、功能的布局问题。对上述的理解就是，在对自然山水、自然过程和格局认知的基础上，土地整治先是构建一个基于土地生命和自然系统之上的逆向规划模式，为综合整治工程布局搭建一个空间限定框架，框限土地生态健康和景观安全格局的“底图”，然后再开展各种整治活动布局。简而言之，就是地尽其力，必以生态为之基。

具体而言，第一步进行全域土地的自然、生物资源分析，维护整体土地山川水系的完整性； 第二步进行全域土地生态过程分析，保持和建立多样化的乡土生境系统，重视农田生态服务功能，强化生态过程的系统性和连续性； 第三步进行全域生态功能分区，构建生态基础设施； 第四步完成全域土地空间结构的整治规划，最终建立全域景观生态安全格局，引导全域土地利用[10]。此外需要注意的是，土地整治工程应遵循环境伦理与生态自我修复过程，自然是有很强的自我恢复能力，并不需要人们所谓“高科技”的手段的强行改变，而只需要人们尊重土地自然过程，开启自然过程，自然便可以自己做工，为人类提供生态服务。

3.3全域土地整治内容的统筹与部署

从目前对全域土地整治的探索来看，主要是把分散的各类土地整治项目综合到一起统筹部署，一般包括农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿废弃地整治、土地复垦和未利用地开发等各类活动，以实现目标多重化和统筹城乡发展的目标。由于缺少对全域空间土地系统功能与景观生态过程的整体诊断，这种按类别区分的土地整治项目布局，难免会走向以土地表象属性为依据的工程集合，从而导致土地整治实施过程中带来诸多生态环境问题。全域土地整治最重要的特征就是全域空间和统筹部署，但全域空间不是静态地把城乡土地空间组合起来，统筹部署更不等于把土地整治项目实行分割和切块布局。基于“反规划”的全域土地整治是从认识地域的自然过程和生态格局入手，不仅需要基于垂直过程评估土地利用与经济效果之间的关系，确定土地利用的社会经济目标，而且需要从水平过程认识土地自然过程中各单元系统之间的关系，进行各种“流”分析，通过分析自然过程、生物过程和人文过程对土地利用的要求来确定土地整治的工程与规模。简言之，全域土地整治一是通过土地自然过程的诊断来确定整治工程内容，即以地定量； 二是从土地生命系统的完整性思考土地整治“工事”与土地生态过程的内在联系进行布局。由此，全域土地整治需要根据资源环境中的“短板”要素确定土地整治的规模、布局、措施和时序，真正实现全域规划、精细设计、综合整治。

除此之外，基于“反规划”的全域土地整治还有另外一层涵义，在以土地环境健康和安全的指导下，土地整治统筹部署要有长远战略思维，要把对自然山水格局的整治放在一个系统的规划中，系统对待土地自然过程，诊断问题，分步实施，分期推进，以此制定中长期规划和短期实施计划。如对全域土地整治制定分期目标，第一阶段改善水土匹配，第二阶段恢复生态系统功能，第三阶段实现良性循环，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。

4　结语

当前，国土生态安全是继人口问题之后，当代中国面临的最严峻的挑战。在过去的发展中，我们已经感受到了大自然规律的正反作用，在未来的发展中，土地整治必须以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，坚持“反规划”中生态基础设施和景观安全格局先行规划设计的理念和方法，用“红线”思维框限生态空间，保证土地生命系统的可持续性，以此支撑全域土地整治来助力生态文明建设。

该文系统阐释了全域土地整治的概念内涵，详细分析了借鉴“反规划”理论对全域土地整治的指导作用，研究认为，(1)全域整治要求打破城乡差异约束和行政管理分割，基于区域整体环境背景特征，综合各类项目进行统一部署，对区域内的田、水、路、林、村实行综合整治； (2)在“反规划”理论的指导下，开展土地整治需要符合土地生命系统的内在机制，遵循自然规律，从土地生命体的完整性思考土地整治“工事”的空间布局，以地定量，而不能以指标任务限制整治效果； (3)基于“反规划”理论，实行土地整治的“逆”向规划方法，优先建设生态基础设施，然后布局土地整治工程措施； (4)土地整治最核心的目标应该聚焦于营造健康土地环境，应借鉴“反规划”理论的指导，确立土地利用理性规划框架，推动我国土地整治向现代意义的景观生态型土地整治转变。

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EXPLORATION ON MACRO-PLANNING OF LAND CONSOLIDATION BASED "NEGATIVE PLANNING"*

Li Can1， 2， 3※，Zhang Chi1， 2， 3，Sun Chuanzhun1，Hu Yueming2， 3

(1. College of Public Management, South China Agriculture University, Guangzhou 510642, China;2. Key Laboratory of the Ministry of Land and Resources for Construction Land Transformation, Guangzhou 510642, China;3. Guangdong Province Key Laboratory of Land Use and Consolidation, Guangzhou 510642, China)

Aiming to the problems of land resources carrying capacity lowering, ecological constraints and food safety pressure, the land consolidation macro-planning has become the new feature of the connotation change of land consolidation, which is also an important guiding ideology for land consolidation practice, especially in the background of ecological civilization construction and urban-rural integration strategy development. Using the method of literature collection and inductive reasoning, this paper analyzed the importance of macro geographical space and comprehensive deployment in the land consolidation from the concept of land consolidation macro-planning. And then, it described the guidance and focus of "negative-planning" for land consolidation macro-planning, pointed out the goal, ways and process methods of land consolidation macro-planning in the view of "negative-planning". The research indicated that the land consolidation should adopt the "negative-planning" method, give priority to the construction of ecological infrastructure based on the integrated diagnosis of regional land system and landscape ecological process, and then determined the construction target and content of land consolidation, so as to maintain the integrity of the land ecological system. This paper created a healthy land environment by land consolidation macro-planning based on the "negative-planning", and can provide a theoretical reference to deepen the exploration of land consolidation, promote the transformation of single land consolidation to ecological land consolidation.

land consolidation; negative planning; macro-planning; landscape ecology

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160810

2015-10-20

李灿(1982—)，男，湖南益阳人，博士、讲师。研究方向：土地整治、土地利用变化。Email：lcstudy@163.com

F301

A

1005-9121[2016]08-0072-06

*资助项目：国家自然科学基金资助项目“卫星城区域村镇建设用地空间演变机理与重构研究”(41401626)； 广东省哲学社会科学“十二五”规划2014年度学科共建项目“新型城镇化背景下村镇建设用地集约利用研究”(GD14XGL22)