论政府关于民办学前教育发展政策的着力点及履责存在的问题

戴明丽（马鞍山师范高等专科学校，安徽　马鞍山　243000）

论政府关于民办学前教育发展政策的着力点及履责存在的问题

戴明丽
（马鞍山师范高等专科学校，安徽马鞍山243000）

政府在民办学前教育发展中的政策是切实履行并落实政府职责的重要制度保障。多年来，我国政府在民办学前教育合理布局、规范发展、扶持引导发展、保障合法权益方面着力施为，卓有成效。然而当前我国民办学前教育政策中存在民办幼儿园性质定位偏颇、法人属性模糊，分类管理政策与普惠性民办园标准缺失，相关部门权责配置不明确且合作机制缺乏效力，财政扶持的相关政策缺失、不健全甚至冲突，审批管理混乱与办园标准的同质化，教师身份不明且权益保障配套政策缺失等问题，影响政府在民办学前教育发展中的职责定位、履行与落实，制约民办学前教育健康发展。

民办学前教育；政府职责；政策

民办学前教育是学前教育的重要组成部分，其存在与发展有利于推动学前教育普及，激活整个学前教育公共服务体系。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》提出“积极扶持民办幼儿园”，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》进一步提出“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”。积极扶持民办幼儿园发展是政府应切实履行的职责，且从多年来政府关于民办学前教育发展实施的政策来看，在合理布局、规范运行、扶持引导发展、保护合法权益方面着力最多，也取得显著成效。然而，政府在民办学前教育发展中的监管、财政资助、教师队伍建设等方面的职责定位不清、执行混乱甚至缺位普遍存在，制约其发展。追根溯源是由于政府对民办学前教育发展存在前置的关键性政策问题未明晰、相关规定原则性强且缺乏配套措施、相关政策规定存在冲突等问题。因此，为了有效促进民办学前教育的健康发展，必须明晰政府对我国民办学前教育政策的着力点及履责过程中存在的问题，切实加以修订和完善，进而推进民办学前教育健康发展。

一、政府关于民办学前教育发展政策的着力点

我国现行的中央层面的民办学前教育的政策，主要有全国人大颁布的 《宪法》《教育法》《民法通则》，全国人大常委会颁布的单行法，如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国民办教育促进法》等相关法律；《幼儿园管理条例》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等部分教育行政法规；《民办非企业单位登记暂行办法》《教育类民办非企业单位登记办法 （试行）》《财政部 国家税务总局关于教育税收政策的通知》《民办非企业单位年度检查办法》《民办教育收费管理暂行办法》《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》等规章；其他政策文件如 《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《幼儿园收费管理暂行办法》《财政部、教育部关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》《教育部 财政部关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》《中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》等。而这些政策中关于政府职责的规定是其中的焦点，是政府在民办学前教育发展中履行职责的依据。从现有的政府在民办学前教育发展中的职责政策来看，政府着力从统筹规划、监督管理、财政扶持、教师队伍建设等方面强化政策措施，以引导、支持民办学前教育的发展。这些政策措施的着力点如下：

第一，将民办学前教育纳入规划，合理布局。《民办教育促进法》提出“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确“支持民办教育发展，形成公办教育与民办教育共同发展的办学格局。”《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》明确规定“各级教育行政部门要将学前教育纳入当地基础教育整体发展规划”。《规划纲要》指出“把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划”，“教育行政部门要切实加强民办教育的统筹、规划和管理工作。”《国十条》要求“发展改革部门要把学前教育纳入当地经济社会发展规划”。《国务委员刘延东就发展学前教育工作提三点意见》指出要科学规划，合理布局学前教育。通过将民办学前教育纳入规划、合理布局，旨在促进其与经济社会发展、教育发展等相协调，实现自身的有序发展。

第二，加强对民办学前教育的监管，规范其发展。一方面，政府在民办学前教育发展中确立了“教育部门统筹管理、多部门负责，分级管理”的管理体制。《幼儿园管理条例》中也规定“幼儿园的管理实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则”。《国务院办公厅转发教育部等部门(单位)关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》提出“坚持实行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制”，并明确了省（市）、县、乡镇三级政府及教育、卫生、财政和价格主管、建设、民政、劳动保障、编制等部门在学前教育发展中的职责，《民促法》规定了教育、税务、劳动保障、财政等部门在民办教育发展中的职责。另一方面，建立准入制度，监督并指导民办幼儿园的教学活动，加强收费管理，从多方面规范民办幼儿园的发展。《民促法》第十一条规定，举办学前教育的民办学校由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批。审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。第十八条规定 “民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理。”《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》规定“各级教育行政部门要按照国家有关法律法规的规定，严格审批各类学前教育机构。”《关于印发〈民办教育收费管理暂行办法〉的通知》规定，“各级价格主管部门应加强对民办学校收费的管理和监督检查，引导学校建立健全收费管理制度”。《幼儿园收费管理暂行办法》明确规定民办幼儿园保教费、住宿费标准。此外，还对民办幼儿园的资产与财务进行监督。《民促法》提出“民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。”《中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》规定“各地要建立民办幼儿园财务、会计和资产管理制度，定期向当地财政、教育部门报告。”

第三，财政资助与优惠政策并行，扶持、引导其发展。我国民办园普遍面临经费不足问题，政府通过设立专项资金和经费资助扶持，给予民办学前教育税收、用地优惠等政策，引导民办学前教育发展。《民促法》第四十四、四十五条规定县级以上各级政府可以设立专项资金资助民办学校发展，还可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产。《实施条例》进一步规定，民办教育发展专项资金由财政部门负责管理，由教育行政部门或劳动社会保障行政部门报同级财政部门批准后使用。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》第十五条指出，要落实对民办学校的公共财政资助政策。《规划纲要》也提出“健全公共财政对民办教育的扶持政策。县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校。”《民促法》第四十六条、五十条规定，民办学校享受国家规定的税收优惠政策，对于新建、扩建的民办学校按公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。《实施条例》第三十八条规定，针对民办学校的税收优惠政策要依据是否要求取得合理回报分别给予不同的优惠政策。2004年财政部、国家税务总局联合发布了专门针对教育税收的法规《关于教育税收政策的通知》，规定“对托儿所、幼儿园提供养育服务取得的收入，免征营业税。”“对学校、幼儿园经批准征用的耕地，免征耕地占用税”。《营业税暂行条例》与《耕地占用税暂行条例》又重申了上述规定。伴随着学前教育新政的实施，政府还通过对民办学前教育的资助引导其朝普惠性发展。《国十条》与《国务委员刘延东就发展学前教育工作提三点意见》等明确规定，给予民办园扶持的目的是引导和支持其提供普惠性服务。《财政部教育部关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》要求中央财政安排“扶持民办幼儿园发展奖补资金”，并“根据各地扶持普惠性、低收费民办幼儿园发展的工作实绩给予奖补。”《中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》进一步明确奖补资金“应全额用于普惠性民办幼儿园的发展，重点用于支付园舍租金，补充玩教具、保教和生活设施设备，校舍维修改造，弥补公用经费不足等。”

第四，明确民办园教师的同等地位，保障其合法权益。建设一支数量充足、素质较高、相对稳定的幼儿园教师队伍，是民办学前教育可持续、有质量发展的关键。首先，国家政策从总体上明确了民办园教师的地位。《民促法》第二十七条明确规定，民办学校的教师与公办学校的教师具有同等的法律地位。《规划纲要》提出，要依法落实民办学校教师平等的法律地位。其次，保障民办园在工资、社会保险、业务培训、职务聘任、表彰奖励等方面合法权益。《民促法》第三十一条规定 “民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。”《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》提出要“依法保障幼儿教师在进修培训、评选先进、专业技术职务评聘、工资、社会保险等方面的合法权益”。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确指出，应保障民办园教师在培训、职称评定等方面与公办幼儿园具有同等地位。《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》在某些方面进行了更为具体的规定。其中职称评定方面，民办园教师“按分级管理、与公办学校同等标准、统筹安排的原则，由教育行政主管部门受理”；民办园教师的社会保险制度参照事业单位保险，“有条件的地区，按当地当年公办学校教职工的标准，补助民办学校教职工社会保险由国家承担部分；鼓励民办学校为教职工购买商业补充保险、建立年金制度。”

二、政府在民办学前教育发展中履责存在问题

通过对国家政策着力点进行分析发现，政府在民办学前教育发展中的政策措施主要体现在统筹规划、合理布局、扶持与资助、监督管理和教师队伍建设几方面，与政府在民办学前教育发展中应当履行的职责相符。但从具体的政策规定来看，存在前置的关键性政策问题不明晰，一些政策措施缺失、不健全甚至政策间相互冲突等诸多问题，这直接制约政策的执行与落实。

（一）民办园性质定位偏颇、法人属性模糊

明确政策的实施对象及其性质，这是政府职责定位与履行的基本依据，是政府政策的基本内容和前置性关键问题。从政策制定本身来看，民办园性质定位偏颇、法人属性模糊，影响政策对政府职责的定位。

首先，政策对民办园的性质定位偏颇，影响政府对民办学前教育的分类管理。民办园的性质定位主要涉及的是公益性与营利性的关系问题，是目前民办学前教育发展中政府政策需要解决的重要关键问题。对于民办学前教育是公益性的论断是毋庸置疑的，《教育法》《民办教育促进法》在法律上予以承认。但是公众、政策制定者对公益性与营利性的认识过于狭隘，认为公益性必须是非营利性的，不允许营利。这种观念导致在民办学前教育发展中出现了政策的捐资非营利取向与大多数民办学前教育机构投资营利的矛盾。从政策来看，政府对民办园的定位是非营利性机构。《教育法》第25条第3款规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，依据《民办非企业单位登记暂行办法》第四条规定，民办幼儿园属于民办非企业单位中的教育行业。而依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民办非企业组织属于非营利组织。《民促法》也通过“可以取得合理回报”这一折中的说法巧妙地回避了民办学校的营利问题。因此，从政府政策的整体来看，政府不承认营利性民办园的存在，将其排除在政府职责的范围之外。然而有研究统计，我国公民个人举办幼儿园大约占79%，民间团体举办的数量较少，非营利组织举办的民办园更是微乎其微；而且这些民办园基本是以市场方式运营，以营利为目的。[1]显然，政策对民办幼儿园性质的规定不符合民办学前教育发展实际。这种政策导向也致使在民办学前教育发展中一些举办者不承认或回避其办园的营利性问题。因为一旦承认了就是非公益的，那么公众的眼光、政府对其的态度、优惠政策等都会发生变化。因此，从我国民办学前教育发展实际来看，无论是政策上还是管理上都未对营利性幼儿园与非营利性幼儿园进行明确的区分，影响政府对民办学前教育的分类管理。

其次，民办园法人属性界定模糊，影响政府在登记管理、教师身份待遇等方面的职责定位。我国的《民法通则》中规定，我国的法人机构主要包括四类：机关法人、事业单位法人、企业法人与社会团体法人。《民办教育促进法》指出民办学校与公办学校具有同等的法人属性。公办园的属性一般是事业单位法人，因此，根据《民促法》，民办园同样应该是事业单位法人属性。但是依据《民办非企业单位登记暂行办法》第四条规定，民办园属于教育行业中的“民办非企业”单位，这一定位致使民办园既不是事业单位，又不是企业单位，身份的模糊使民办园处于尴尬地位：一方面由于民办园是非事业单位，虽然《民促法》规定民办学校与公办学校享有同等的法律地位，但却无法享有与公办园同等的法律地位和公平的政策待遇；另一方面，民办园虽然是民办非企业单位，但在实际中往往被当作企业来对待，参照“企业”进行管理。[2]总体而言，民办园法人属性界定不清，身份尴尬，直接影响政府在民办园登记管理、财政资助等方面的职责定位，教职工和受教育者的合法权益得不到充分保障，制约民办园的发展。

（二）分类管理政策与普惠性民办园标准缺失，致使政府职责虚置

分类管理政策与普惠性民办园的标准同样是政府在民办学前教育发展中政策的前置性关键问题，是政府管理、扶持政策能够有效落实的前提与保障。然而，当前我国民办学前教育相关政策中分类管理与普惠性民办园的标准缺失，致使政府职责政策虚置，政府职责难以落实。首先，分类管理政策缺失，导致政府职责难以落实。从民办学前教育未来发展来看，营利性与非营利性民办园并存，分类管理是合理制定并落实监督管理、财政扶持政策的重要依据和前提。然而，如前所述，由于政策本身是基于民办学前教育的非营利性而设计，将营利性民办园排除在外，以致政策制度上民办园的分类管理无从谈起。目前我国民办学前教育分类管理的政策缺失，致使政府在民办园的监管、扶持等方面的职责定位不清。以税收政策为例，由于未分类实施税收优惠政策，一些税收政策为非营利性和营利性民办幼儿园共享，而一些地区一概将民办园认定为营利性的，不给予相应的优惠政策，以致于税收政策执行紊乱且损害社会公共利益。总之，由于分类管理政策缺失，政府无法引导营利性与非营利性的民办园的合理分流、分而治之，导致监管混乱，扶持政策未能起到引导的作用。其次，普惠性民办园的标准缺乏规定，相关政策难以落实。新政出台，对于民办学前教育来说，“普惠性”无疑成为其未来发展的主要方向，然而对于“普惠性民办幼儿园”这一核心概念却缺乏可操作性的界定。从一系列新政策来看，对于普惠性民办园我们所能把握的标准仅仅是 “面向大众的、收费较低的”，那么，收费较低的标准是什么？普惠性民办园是否应该具备一定的质量标准？如果应该，那么质量评估的标准又是什么？应该由谁来进行评定？这些关键性问题都尚未明晰。因此，与普惠性民办幼儿园相关的政府扶持政策只能是虚置，难以有效落实。

综上所述，民办幼儿园性质、法人属性、分类管理、普惠性民办幼儿园标准等政府政策的前置关键存在定位不当、缺失等问题，直接影响政府职责的定位与落实。

（三）相关部门权责配置不明确且合作机制缺乏效力

民办学前教育政策的实施主体应是各级人民政府及相关行政部门，其中行政部门主要涉及的是教育、劳动和社会保障、财政、税收、民政、物价、计委、建设、卫生公安、妇联等，各部门应通力合作，共同促进民办学前教育的发展。但从政策文本分析来看，虽然确立“教育部门统筹管理、多部门负责，分级管理”的管理体制，规定管理主体及其职责。但是一些相关部门的权责配置尚未明确且缺乏合作协调机制，影响政府职责履行。首先，一些部门的职责尚未明确。我们从现行的有关政策中，没有看到民政、工商、财政、劳动保障等部门在民办学前教育发展中的明确职责。这一方面导致一些行政部门职责缺位，另一方面导致权责配置交叉、多头管理，出现政府职责越位或履行混乱。其次，相关行政部门间协作机制流于形式、缺乏效力。虽然《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》明确提出要建立“由教育部门牵头、有关部门参加的幼儿教育联席会议制度”，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出“教育部门主管、有关部门分工负责”的工作机制。然而，由于上述的政策对各部门间的权责配置规定得不明确，以及缺乏更高层领导机构的参与，联席会议制度流于形式。民办学前教育政策涉及到上述的诸多部门，政策仅规定由教育部门“牵头”，殊不知教育行政部门权力有限，对其他部门不具有约束力，无法有效统筹同层级其他行政部门的行动。因此，联席会议制度这一协作机制虽然存在，却是徒有形式，未发挥作用。与此同时，研究者认为虽然《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》对政府间的职责作出了规定，但由于其法律层级过低、一些规定比较笼统，各级政府和各部门间的协作缺乏政策保障。[3]总之，从政策来看，相关部门之间的协作机制流于形式、缺乏效力，导致民办学前教育管理缺位及相互推诿的现象普遍存在。

（四）财政扶持的相关政策缺失、不健全甚至冲突，致使扶持与资助职责难落实

从《民促法》《实施条例》《国十条》等政策文件中可以看出，政府主要通过设立专项资金、经费资助和税收优惠等形式扶持与资助民办学前教育。首先，普惠性民办幼儿园的标准和分类管理政策缺失，扶持政策难以落实。对民办园进行分类管理、明确普惠性民办园的标准，是政府履行扶持政策的前提。民促法》及其实施条例对专项资金资助的对象、如何使用等都没有明确的规定。虽然《国十条》等一系列政策提出资助、扶持普惠性民办园，然而，如前所述，政策对普惠性民办园本身的标准目前是缺乏相关的论证和规定的，也未对民办园进行分类管理，这些资助的政策措施依然不具备可操作性，导致政府对民办园的扶持政策要么流于形式，要么无法真正扶持那些需要扶持的民办园。其次，财政资助与优惠政策不健全、缺乏配套措施，致使政策操作性不强，政府职责无法落实。财政资助政策明确通过购买服务、减免租金、以奖代补等具体的扶持形式；《财政部教育部关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》遵循“地方为主、中央奖补”原则，并根据各地扶持普惠性、低收费民办幼儿园发展的工作实绩给予奖补。《中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》进一步明晰了奖补资金的具体使用对象和方式及监管。但如何提高地方政府申请奖补资金的积极性？如何通过监管保证政府的奖补资金真正能够“雪中送炭”而不是“锦上添花”？政府职责政策对于这些问题尚缺乏配套的政策，只能导致政策失真，政府职责无法落实。再次，相关政策对税收优惠的规定存在冲突，税收优惠难以切实落实甚至增加民办幼儿园负担。虽然《民促法》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确规定民办学校享受国家规定的税收优惠政策，政府可以通过减免税费的方式扶持民办幼儿园发展。但是从对教育实行直接减免税的13个税法、《教育部关于进一步促进民办教育发展的若干意见》、《国家税务总局关于教育税收政策的通知》等的政策规定来看，真正给予民办园的税收优惠仅限于营业税，而其他12个税法主要适用于由财政部门拨付事业经费的单位。[4]以企业所得税为例。依据《关于教育税收政策的通知》第一条第10项规定，不征收企业所得税的是“经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费”的单位，而民办幼儿园是利用公民个人、民营企业等的投资举办，其收入无法纳入预算内管理或预算外的资金专户管理[5]，这样一来，税务部门对民办园也征收企业所得税。因此，由于政策间的不协调，绝大部分民办园享受不到税法所规定的优惠待遇。综上所述，虽然政策明确规定要对民办学前教育进行财政资助，但是政策本身缺乏可操作性与不协调问题，致使政府财政资助职责履行不到位甚至缺失。更有甚者，一些地方政府以民办幼儿园为民办非企业单位属于纳税人范围，以企业所得税、城市建设税、营业税等名目征税，增加了民办园办园负担。

（五）审批管理混乱与办园标准的同质化，导致监管职责缺位与越位并存

为规范民办学前教育的发展，国家政策对民办园的机构设置、教学活动的督导、财产管理等方面都进行了规定，但是民办园的管理存在“双重管理”和设置标准的同质化问题，导致政府对民办园的监管存在混乱且缺乏针对性。首先，“双重管理”政策不符合行政许可立法精神，导致审批管理混乱。一方面，行政部门对民办园的 “双重管理”政策缺乏立法依据。根据民办学前教育政策的相关规定，民办学前教育存在“双重管理”。依据《民办教育促进法》的第十一、十七、十八条，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第五、六条与《教育类民办非企业单位登记办法》第三、四条的相关规定，我们可以了解到，民办园先要由其业务主管部门即县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批，教育行政部门发给办学许可证后还须到登记管理机关即同级民政部门进行登记，由此可以看出，民办园的审批与登记管理分属教育行政部门和民政部门分别实行，实质上设立了两个行政许可，政府对民办学校包括民办园实行“双重管理体制”。这不符合《行政许可法》的立法精神。根据《行政许可法》第二十五、二十六条，应确定一个行政机关的行政许可权，因此，民办学前教育的“双重管理”与其存在冲突，缺乏立法依据。另一方面，这种“双重管理”导致民办园的审批管理混乱。这主要体现在两方面，一是由于业务主管部门和登记管理部门在民办非企业单位的登记管理上自由裁量权很大，且他们的审查标准可能出现不同，这导致两者在一些具体问题上极易产生分歧；[6]二是业务主管部门的审查对登记管理机关缺乏约束力。[6]这导致民办园登记管理存在混乱交叉的现象，出现工商部门违规审批幼儿园、教育部门内部社会力量科和学前科对民办园“批”“管”分离的问题，管理混乱，政府监督职责不清，影响民办园的有序发展。其次，民办园设置标准同质化，制约民办学前教育的健康发展。教育行政部门主要按公办园的管理方式和思路对民办园进行监管，管理政策存在同质化，缺乏针对性。以民办园设置标准为例。《民促法》第十条规定：“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。”但除一些高端幼儿园外，有很多民办园的办园条件是相对较差的，且它们的师资素质较低，很难按公办园的标准进行建设，就办园面积与规模而言就很难达到。这导致两种结果：一是出现了大量的无证办园。由于办园者无法达到办园要求，无法通过审批，但又有市场需求，游离于政府管理之外的黑园大量涌现。据研究者对40位无证园举办者的调查发现，他们没有办证的原因主要有两种，其中87.5%的举办者是由于其办园条件不达标，而且他们还认为无证办园不仅有收益、风险又小。[7]二是登记为企业法人，以培训机构或其他的形式出现。访谈发现，由于无法达到办园标准，一些办园者采取“曲线救国”的路子，到工商部门登记注册为公司或培训机构，脱离教育行政部门的监管。

（六）教师身份不明，相关权益得不到保障

素质较高、相对稳定的教师队伍是民办学前教育可持续发展的保证。然而，由于国家政策在教师队伍建设方面规定得不完善，民办幼儿园教师队伍流动性大且素质相对较低，这是民办园发展过程中普遍面临的问题。首先，法律政策对民办园教师身份的规定不一致，致使教师身份不明。数据显示，2010年民办园教职工数量占总数的63.18%，是我国幼儿园教师的重要组成部分，但民办园教师的身份尚缺乏明确的规定，致使权益缺乏保障。依据《教师法》第二条规定 “本法适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师”。民办幼儿园教师属于教师，但《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》第一条“关于《教师法》的适用范围”却将幼儿园教师限定在“人民政府举办的幼儿园”，将民办园教师排除在教师系列之外，导致其身份模糊。其次，教师身份不明，致使与其相关的权益保障无法落实。由于民办园教师身份不明，民办幼儿教师在职称评聘、社会保障等方面无法享受同等待遇。再加上民办幼儿园是民办非企业单位法人，法人属性模糊，导致相关权益无法可依。以社会保险制度为例，由于我国的人事制度只有事业和企业单位两类，非企业法人单位职工的社会保险制度无法“依法保障”。因为民办园的教职工缴纳社会保险应依据的身份和标准都缺乏明确的规定，也没有相应的保障其实施的监督机关的责任规定，民办园教师的社会保险执行混乱、各地情况千差万别。一些劳动部门依据规定将民办园的教师的养老保险依照企业职工基本养老保险制度执行。但企业与事业单位保险制度的费率和计发数额差别很大，公、民办园教师的社会保险悬殊。[8]此外，政策规定的依法保障民办园教职工的工资、福利待遇，但却是由举办者自行确定并予以保障，且缺乏工资待遇标准。而我国的民办园大多数是营利性的且很多在发展过程中面临着经费短缺的现象，导致当前大量民办园教师工资收入仅达到或略高于当地最低工资标准，并未保障上述民办园教师应享有的待遇，民办幼儿园教师的权益缺乏保障直接影响民办园教师队伍的稳定。再次，政策不具体、操作性不强，不利于民办园教师专业发展。《民促法》规定民办学校教师与公办学校教师具有同等的地位，在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。然而在实施条例里，却缺乏对以上权利进行保障的具体说明。这些规定原则性太强，没有相应的配套政策，缺乏可操作性，致使这些政策流于形式并未真正落实。以职称评定为例，目前民办园教师的职称评定不在相关行政部门的考虑之内，也没有其他社会组织机构从事这方面的工作，因此，大多数民办园教师根本无法进行职称评聘。再如评优评先方面，据一些地区行政部门的人员反映，进行“优秀园长”“优秀幼儿园”此类的评比时，民办园基本上是排除在外的。教育部门统一组织的园长与教师的培训同样如此。这将直接影响民办园教职工的专业成长和积极性，教师队伍质量与稳定性难以保证。

民办学前教育政策存在诸多问题，影响政府职责的定位、履行与落实，相关部门应针对上述问题进一步完善我国民办学前教育政策，明晰民办园的性质、分类管理等前置性的关键政策问题；统筹规划民办学前教育，保障其有序、可持续发展；明确政府间与相关部门权责配置，完善协调合作机制；建立公共财政支持民办学前教育，分类制定财政资助政策；建立准入、督导与评估制度，引导民办幼儿园健康发展；权益保障与质量提高并重，稳定并提高师资队伍质量；尽快制定《学前教育法》、修订《民办教育促进法》，将民办学前教育管理政策上升到法律层面。

[1]刘占兰.学前教育必须保持教育性和公益性 [J].教育研究, 2009(05):35.

[2]胡卫,董圣足.我国民办教育发展的回顾与展望[J].教育发展研究,2011(01).

[3]孙美红.我国学前教育事业发展中政府职责政策研究：现状、问题及政策建议[D].北京：北京师范大学,2010:21.

[4]谢锡美.冲突与完善:争议中的民办学校税收政策[J].教育发展研究,2007(04):41-42.

[5]汪杰峰，等.民办学校与政府的利益博弈——破解民办学校发展的困境[J].当代教育科学,2009(17).

[6]蔡磊.非营利组织基本法律制度研究[D].重庆：西南政法大学,2004:124.

[7]雷芳,钟慧.无证民办幼儿园兴起的原因、危害及解决策略[J].湖南科技学院学报,2011(02):138.

[8]于龙斌.关于民办与公办学校教师同等法律地位的思考[J].当代教育科学,2005(19):26-27.

（责任编辑：章永林）

Situations and Problems of Governmental Responsibility Policy in Development of Private Preschool Education

DAI Ming-li
（Maanshan Teacher's College,Maanshan,Anhui 243000,China)

The governmental responsibility policy is the important system guarantee which is essential for the government to earnestly implement and fulfill its responsibility.But the policies of the governmental responsibility in private preschool education have the following problems:having biased on the positioning and nature of private kindergarten,lack of the classification management of non-governmental preschool and the evaluation system,the relationships among the various levels of government and among relevant administrative departments are not clear,the financial aid policy is absence,unsound and even conflict.The examination and approval administration of the private kindergarten is very confused and the construction standard of private kindergartens is homogenization.The identity of teachers is unknown and the supporting policies of teachers’rights and interests is lack.These problems had influence on the duty positioning,performance and implementation of the government,and restricted the healthy development of private preschool education.

private preschool education;governmental responsibility;policy

D601

A

1008—7974(2016)03—0066—07

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2016.05.013

2015－11－12

戴明丽，女，安徽怀宁人,助教，教育学硕士。