人口老龄化背景下美德老年人力资源开发经验及启示

● 孙平 彭青云

人口老龄化背景下美德老年人力资源开发经验及启示

● 孙平 彭青云

在我国人口老龄化程度加剧、人口红利逐渐消失殆尽和劳动力短缺问题日益严峻的形势下，未来老年人力资源的使用与开发必将为越来越多人所重视。本文从老年人力资源开发的立法、退休政策设计、就业促进项目、组织参与和发展老年教育五个方面总结了美国、德国老年人力资源开发的先进经验和具体做法，并针对我国目前老年人力资源开发中存在的问题，借鉴美德经验，从拓展老年人力资源开发对象覆盖面、推进法制建设、实施开发促进项目、发挥组织中介作用以及促进老年教育事业发展五个方面提出了对策与建议。

人口老龄化 老年人力资源开发 美国 德国

一、研究背景

人口老龄化是指老年人口在总人口中的比例不断增加的过程，不仅指老年人口数量增多，也指人口年龄结构不断老化。目前,中、美、德三国都处在老年人口规模大，老龄化速度加快的阶段,其中尤以中国的人口老龄化状况最为严峻。截止到2015年底,中国60岁以上老年人口数量为2.21亿，远远超过美国（1823.3万人，2015年）和德国（4769.5万人，2015年）,并持续以平均每年500万的速度增加（邬沧萍、杜鹏，2006）。同时，中、美、德三国的劳动年龄人口老化趋势也非常显著，劳动年龄人口年龄中位数不断提高。2015年美国劳动年龄人口的年龄中位数已达到42.3岁，2015年德国劳动力年龄人口的年龄中位数已达到46.2岁，国内目前劳动年龄人口中位数是35岁左右,到2050年将增加到41岁以上（姜向群、杜鹏，2014）。

在老年人口劳动参与方面，2015年德国55-64岁人口的劳动参与率为63.5%，65岁及以上老年人口劳动参与率为21.3%。2015年美国55-64岁老年人口的劳动参与率为61.2%，65岁及以上老年人口劳动参与率为17.7%。2015年中国有19%的60岁及以上老年人口从事有收入的工作或活动。其中，农村有31%的老年人口从事有收入的经济活动，城市仅有近11%的60岁及以上老年人口从事有收入的工作（吴敏，2010）。根据CLASS数据调查比例，若按2015年末我国60岁及以上老年人口2.2亿算，扣除目前在工作或参与经济活动的4000多万老年人口和4000多万的失能老年人口，健康但未参与有收入工作或经济活动的60岁以上老年人口约达1亿人。这些数据一定程度反映了我国老年劳动力储量丰富，但利用不足。

德国是世界上第一个建立老年社会保障制度的国家，德国政府十分重视老年人力资源开发，在老年人力资源开发和保护上实施了系列政策和措施。美国政府为了充分挖掘老年劳动力资源的潜力，也先后实施了多项老年人力资源开发项目，建立了较完善的老年教育体系。随着我国老龄化形势的加剧，老年劳动力作为人力资本的一个重要组成部分，如何有效地开发和利用老年人力资源的问题日益凸显，而目前我国对老年人力资源开发领域的研究尚处空白，实践经验也极为缺乏。为此，本文通过对德国和美国老年人力资源开发实践经验的研究，以期为我国未来老年人力资源开发提供一定的借鉴与指导。

二、美德老年人力资源开发经验

为了保护老年劳动力资源，应对日益严峻的老龄化形势，促进老年人再就业，美国和德国采取了一系列老年人力资源开发的对策，具体如下：

1.健全促进老年人就业的立法

美国、德国都建立了完备的老年人权益保障法律体系，并对禁止年龄歧视做出了特别规定。1965年美国制定了《美国老年人法》，该法致力于为老人提供全方位的服务，对老年人的保障范围扩展到心理健康、文化生活需求的满足。美国《民权法案》和《雇佣年龄歧视法案》致力于保护在招募、升迁和留职中遭遇各种形式歧视的个人，尤其是老年人。1975年美国制定了《禁止歧视老人法》，取消了强制性退休的法律条文，禁止70岁以下雇员强制退休的规定，规定凡是参与政府款项的活动，均不能因年老而有任何歧视；同时明确支持老年人参与各种教育培训活动：凡由政府部门出资举办的学习培训和福利活动，必须为65岁以上老年人留出一定比例的名额，在筛选学员时，不得以任何理由将50岁以上的成年人排除在外。德国也出台了一系列直接促进老年人就业和反对老年人就业歧视的法律，1998年直接在《就业促进法》中设置“任职能力意愿测试与短期训练措施”条款，要求针对全部登记在册的失业者进行职业培训。2006年德国颁布了《一般平等待遇法》，禁止培训和招聘中直接和间接的年龄歧视行为。

2.实施灵活多样的退休政策

美德两国都实施了延迟退休方案。为了让民众更好地接受延迟退休的安排，两国通过延迟退休方案后并没有立即实施，而是采取了渐进式退休的方式。德国2007年通过延迟退休方案，2012年生效；美国延迟退休年龄方案1983年提出，2000年才生效（赵飞，2004）。同时，退休时间的选择和安排充分尊重个人意愿，到达一定年龄后，是否提前退休或者选择什么时间退休都遵从公民个人意愿，但是选择退休的年龄越早，领取的养老金越少，越接近法定退休年龄，领取的养老金档次越高。

德国还实行了弹性退休和部分退休政策。德国于1992年启动了弹性退休制度。德国公民在法定退休年龄规定下，55-65岁之间可以根据自己的实际情况自主选择是否提前退休，或者选择工作和部分退休相结合方案，在此期间退休的劳动者可以从事弹性工作直到法定退休年龄完全退休为止。德国1996年颁布的《部分退休法》规定：从55岁开始到65岁退休的十年期间，在保证平均每周工作时间不少于18小时的前提下，劳动者可自愿选择是否将工作时间从全天减少到半天；选择部分退休的劳动者可以一边参与部分劳动，并继续缴纳养老金，一边领取部分养老金，待完全退休后才开始领取全额养老金。劳动者因工作时间减少导致的收入减少，通过获得失业保险金之外的额外补贴来补偿，补贴最长期限是6年，并确保被补贴后劳动者的收入最低可达到最后一次税后工资的70%，相当于养老金保险缴纳金额的90%，费用由联邦政府劳动局提供（Fraccaroli, Deller，2015）。

3.开展多种形式的就业促进项目

美国政府实施了SCSEP（Senior Community Service Employment Program）项目，该项目是美国老人法第V部分规定，截至2015年已实施50周年。SCSEP项目为低于或等于贫困线的55岁以上老年人提供职业培训和就业机会。非营利组织（社区、宗教组织、联邦公共机构）可通过公开竞争的方式，申请该项目的政府基金。该项目不仅以补贴社区服务项目为桥梁，增加老年人和所服务社区的福利，进而促进老年人的健康和就业；而且还对老年人培训经历进行评估，即根据美国劳工局（DOL）信息系统中收集和保存的老年人社区服务评估结果信息，为其提供业余的、暂时的工作培训。培训通常包括一般培训和专门培训，一般培训以召开组会的方式提供本地的就业信息和资源，专门培训是指导怎么找工作，包括课堂学习和个别辅导（Cummins, Harootyan, and Kunkel，2015）。SCSEP项目为社区服务机构提供了对口员工。美国政府还开展的成年人胜任力国际评估PIAAC（the International Assessment of Adult Competencies）项目。该项目不仅系统评估老年人培训项目的效果，检测教育培训经历与就业、劳动参与和收入之间的关系，而且还评估老年人识字、算术和解决问题等方面的能力。该评估相当于为老年人提供职业技能鉴定，并且可以根据评估结果给老年人安排与其能力对等的工作岗位，这也是提升老年人就业能力的系统培训项目。

德国政府推行老年人职业发展计划。“50+”计划展望中增加了老年人区域就业条款，要求所有合作地区和企业都必须为老年人创造更多更好的就业平台。德国联邦就业局还实施了针对老年劳动者的哈兹改革，针对年龄在50岁及以上的失业人员或者遭受失业威胁的员工，在危险期和失业期内，每个月给予适当的补助，补助额度按照个人最后一次净收入50%发放；对失业者发放代金券，德国就业服务局在早期的培训项目中给失业者发放代金券，失业者用代金券自由选择培训项目，老年劳动者可以学习一定专业所需的专业技能，或者获得一般职业资格认证。德国于1986年开始实施“过桥津贴”鼓励失业者自主创业，2004年起赋予自主创业者的失业者获得法定资助的权利，失业者可在该津贴与失业福利金二者选其一（程馨，2008）。

4.鼓励组织参与老年人力资源开发

德、美两国都实施了减免税收和保险费的刺激措施,鼓励用人单位开发使用老年人力资源。德国针对雇用了55岁及以上年龄段失业者的用人单位，政府将减免其失业保险费用。同样，美国政府也设置了雇主刺激税，针对那些为老年工人提供培训机会的雇主实施税收减免，目的是为了让老年工人更好地获取培训机会和工作技能。

德国企业比较重视开发使用老年人力资源，以宝马公司实施的雇员健康管理项目最为典型。宝马公司在工程建设上实施了符合人体工程的生产设备改造，设计专门的老年人生产线,计划到2017年将生产工人平均年龄提升到47岁（Juergen Deller，2015）。在生产改进过程中还召开年龄管理研讨会，让生产线工人全程参与改进过程，工人组成工作小组对自己的项目负责，鼓励工人写出自己的意见并贴在公告栏上，获取工人的建议和改进措施，领导层会认真考虑和采纳。除此之外，宝马还实行了支持老年人选择弹性工作制的措施，实行暂时或间歇性的兼职，工作轮换，几个工人共享一份工作，20天和半年的休假制度。

美国的老年人民间组织和团体比较发达，老年人在社会经济政治生活中拥有话语权。其中，影响最大的是美国退休人员协会（The American Association of Retired persons，AARP)。该协会成立于1985年，协会有3700多万会员，分会4000多个，是为老年人谋取福利的非营利性组织，美国50岁以上的老年人有一半是该协会的会员。该协会不仅为老年人的权益呼吁倡议，更是亲自参与到社区就业项目的承接中，为老年人提供切实实惠。

5.重视发展各类老年教育

美德两国政府都非常重视老年教育的发展。美国不仅建立了众多的老年教育机构，而且普通大学也不设入学年龄限制，并专门开设“老年班”；美国专门招收60岁以上老年人的寄宿式学校有300多所，在校生5万多人，一些美国老年人退休后返回学校继续学习；同时美国社区型老年教育也非常普遍，社区老年教育由非盈利的社会福利机构组织，依托社区，与大学和社区学院保持密切联系，经费主要来源于公立或私立大学的赞助和私人慈善捐款。

德国政府也十分重视老年教育，德国老年教育的特色在于在“专业学习”和“职业学习”之后设置“社会学习”阶段，该阶段能够促进老年人融入到社区邻里、兴趣团体中去。绝大部分的德国大学都向老年人开放，为老年人提供教育服务，老年人不仅可以以访问生的身份参加正常班级的授课，还可以参加德国大学“第三年龄级”项目，学习专门为老年人开设的课程。

三、对我国老年人力资源开发的启示

借鉴美、德老年人力资源开发经验，针对我国老年人力资源开发面临的主要问题，提出如下建议。

1.拓展老年人力资源开发覆盖面

目前，国内关于老年人力资源开发对象多指高层次的精英老年人和城市企业事业单位的离退休职工，针对低层次、低技能而导致职业晚期失业下岗工人群体的培训有限，低技能、重复劳动的老年农民工群体也无人关注。而美国社区服务就业项目主要针对社区中失业的低龄老年人，德国的各项方案措施则是针对全体老年人群体。鉴于此，我国支持和促进老年人和老年工人再就业的政策措施应该扩大范围和对象。在城市，目前餐饮和护理等服务行业面临用工短缺，可以通过培训和资助项目，将城市的40、50以及60岁以上健康且有劳动能力并意愿参与劳动的老年人口充分利用起来，培养老年护理员和老年基层服务人员，充实基层劳动力市场。在农村，一代农民工群体在城市从事的简单体力劳动，由于年纪偏大，在城市劳动力市场上处于劣势，面临返乡后再次投入到农业劳动中去，对他们进行培训和资助，不仅有利农业产业化发展和规模经济，更有利于缩小城乡差距。

2.加强老年人力资源开发的法制建设

目前，我国《老年人权益保障法》中都是大而笼统的原则性规定，只有保障老年就业的基本条款，但没有具体实施方案，更没有涉及到老年人力资源开发的内容。借鉴美德两国经验，政府可考虑在法律层面上明确规定老年人力资源开发的必要性、可行性和合理性，在老年人权益保障法中增加反年龄歧视和促进老年人就业的具体条款，保障老年人在就业市场上的准入权，针对不同的老龄群体设计不同的开发方案和策略，针对有意雇佣和培训老年员工的企业和组织采取优惠的税收政策和工资补贴制度。尽快出台延迟退休和弹性退休的具体方案，试点后形成相应的法律条款，让老年人的再就业、老年人培训和教育都有法可依。尤其在目前国内老年教育相对滞后的情况下，这是保障和促进老年人终身教育的权益，是真正实现“老有所学，老有所为”的必要前提和基础。

3.实施老年人力资源开发促进项目

国内关于老年人力资源开发的具体项目尚处于真空状态，缺少面向社区和村级层面的老年人力资源开发项目、低龄老年人就业促进项目和老年人职业能力鉴定测评项目等等。借鉴美德两国经验，我国政府可以考虑策划推出促进和服务老年人力资源开发的具体项目。例如，在社区和村级层面，设计推出老年人就业促进项目，给低龄失业老年人发放代金券，老年人用代金券购买培训时间和服务项目等；鼓励社会组织、NGO机构或企业申请政府有关老年人力资源开发的服务项目，面向基层老年人开展就业技能培训项目和胜任力评估等项目，以提升老年人的求职技巧和就业能力。

4.重视发挥组织的中介作用

我国企业层面对老年人力资源的开发利用重视不够；作为老年人自己的民间组织、社区和村级的老年协会也是形同虚设，只是挂个牌，没有发挥实际作用；更没有老年人才交流市场和交流中心这样的中介组织，也很少有组织和机构开展为老年人介绍有收入工作的活动。因此，借鉴美德两国经验，我国政府可通过设置税收减免和保险费减免优惠的配套政策，鼓励支持企业开展老年人力资源培训评估项目；企业自身也可以针对不同生产经营方式设计不同类别的老年人力资源培训和开发项目，提高老年工人的工作技能，企业还可以主动灵活调配工人的工作时间，以适应老年人的身体机能衰退的特征。同时，政府还可以充分发挥基层老龄协会在老年人就业中的组织和动员作用，把村级和社区级老年人协会的中介作用充分发挥起来，当好老年人的代言人，使其成为老年人再就业的服务站和中转站。

5.促进老年教育事业的发展

我国的老年教育多是社区教育、成人教育、远程教育、继续教育的非学历教育，并且开设的课程内容多是“健身、养生、娱乐、休闲”式的兴趣班和娱乐性质的合唱团和舞蹈班；高等院校没有开设专门招收老年人的老年班，也没有针对老年人的学历教育，更没有针对失业老年人、低技能老年人开设特殊职业技能培训班；很多区县级以下的社区、村委会的老年大学往往都是挂个牌子，流于形式，没有实质内容。借鉴美德两国经验，政府可以考虑依托于社区和村委会，设计针对老年人群体的培训项目，做好培训项目和市场需求的对接；社区和村委的老年大学和老年协会在举办兴趣、娱乐学习班的基础上，应多增加专项技能的培训课程，譬如城市可以开展护理知识和技能培训，农村可以开设种植技能培训等；尝试倡导高等学校的学历教育面向老年人开放等。

1.程馨：中国人口老龄化背景下的老年人力资源开发研究，青岛大学博士学位论文，2008年。

2.姜向群、杜鹏：《中国人口老龄化和老龄事业发展报告》，中国人民大学出版社，2014年版。

3.邬沧萍、杜鹏：《中国人口老龄化：变化与挑战》，中国人口出版社，2006年版。

4.吴敏：《农村老年人劳动参与意愿的经济因素分析》，载《人口与发展》，2016年第2期，第56–64页。5.赵飞：《我国人口老龄化与老年人力资源开发》，吉林大学硕士学位论文，2004年。

6. Cummins P, Harootyan B, and Kunkel S. Workforce development in the United States: Facilitating opportunities to work at older ages. Public Policy & Aging Report, 2015, 25(4):150–154.

7. Deller J. Aging, workforce development, and training for older workers in Germany. Public Policy & Aging Report, 2015, 25(4):1–4.

8. Fraccaroli F, Deller J. Work, aging, and retirement in Europe: Introduction to the special issue. Work, Aging, and Retirement, 2015, 1(3):237–242.

■责编/张新新 E-mail：hrdxin@126.com Tel: 010-88383907

The Development of Human Resources of the Elderly in the Background of Population Aging

Sun Ping and Peng Qingyun
（MBA Educational Center, Capital University of Economics and Business; School of Sociology & Population Studies, Renmin University of China）

At present, based on the background of population ageing and disappearance of population bonus. Labor shortages is becoming more and more serious. This paper summarizes the advanced experiences and practices of the elderly human resources development in the United States and Germany from fve aspects: the legislation of the development of human resources, the design of retirement policy, the employment promotion project, the participation of organizations and the development of old age education. The author puts forward some countermeasures and suggestions from fve aspects: expanding the coverage of the old human resources development object, advancing the legal system construction, implementing the development promotion project, bringing the intermediary role of the organization and promoting the development of the old age education.

Population Aging; The Elderly Human Resource Development; United States; Germany

孙平，首都经济贸易大学MBA教育中心，硕士研究生。电子邮箱：sunping3386@163.com。

彭青云，中国人民大学社会与人口学院，博士研究生。电子邮箱：espace2005@126. com。