以系统化的顶层设计破解部门利益梗阻

以系统化的顶层设计破解部门利益梗阻

□唐亚林

摘要：破除“中南海政策出不了中南海”的“部门利益梗阻现象”，需要重新回到注重改革的系统性、整体性与协同性的方法论上来。在全面深化改革的时代，破解部门利益梗阻，从系统化的顶层设计视角，理应建构包括有权威有使命感有担当的顶层设计师队伍、有战略有目标有绩效的顶层设计制度安排、有试点有配套有时间节点的顶层设计路线图、有公开有参与有监督的顶层设计参与文化四大发展方略。在此基础上，还应从制度体系与方法论上直面当代中国全面深化改革三大元问题的挑战与应对。

关键词：部门利益梗阻；顶层设计；系统化；发展方略；制度体系；全面深化改革；制度安排；改革路线图；参与文化

关于改革开放以来当代中国日益形成的“部门利益梗阻”之顽疾，最形象的说法莫过“中南海的政策出不了中南海”。它既说明了中央政府公共政策在出台后遭遇到了集权体制下“层级递减式”执行难的困境，又说明了公共政策的制定与社会的现实需求之间彼此脱节，没有“接地气”，基层政府更因事权、财权与责任的不对称而失去对自治权的主导。

导致“中南海政策出不了中南海”，其表象原因在于公共权力被政府部门、公务员掌握行使后，产生了“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化、个人利益政策化”的“中国式权力异化现象”；其深层次原因在于长期实行的高度集中统一的全能主义模式，导致“政治机构的权力可以随时地、无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域”①邹谠：《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观行动角度看》，牛津大学出版社1994版，第69页。，公共权力对整个社会资源的超大规模调配到了无节度的任性境地；其根本原因在于公共权力一直没有被有效地关进“制度的笼子”，在现实生活中缺乏公开监督，更没有与权力合法性的来源——人民的授予、参与和监督有机对接。

面对此种情况，中共十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，一方面将全面深化改革的总目标定位在完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，另一方面强调更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明五大建设。注重改革的系统性、整体性与协同性，无疑具有方法论价值，更是针对性地破解“部门利益梗阻现象”的题中之义。

在全面深化改革的时代，破解部门利益梗阻，从系统化的顶层设计视角，理应建构包括有权威有使命感有担当的顶层设计师队伍、有战略有目标有绩效的顶层设计制度安排、有试点有配套有时间节点的顶层设计路线图、有公开有参与有监督的顶层设计参与文化四大发展方略。

一、建构有权威有使命感有担当的顶层设计师队伍

习近平同志在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大决定〉的说明》里，对改革的性质做了一个定位，即“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化”。*《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大决定〉的说明》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。也就是说，改革的动力机制是由问题倒逼而塑造的，不像三十多年前的改革是由贫穷而催生的。要推进改革、深化改革，在改革的方法论上还只能坚持用改革的方法来推进问题的解决，并在解决问题的过程中不断深化改革的任务和目标。尤其是不能脱离发展这一事关当代中国根本命运与未来走向的总目标来谈论改革和推进改革，否则的话，就会让改革误入歧途或步入险境。有鉴于此，建构有权威有使命感有担当的顶层设计师队伍，既包括建构有权威的顶层设计执政团队，又包括建构肩负总体设计使命的顶层设计领导小组，还包括建构带有理论探索和实践经验总结的专业化理论家队伍。

(一)建构有权威的顶层设计执政团队

问题倒逼呼唤有权威有使命感有担当的执政团队的横空出世！2012年11月中共十八大后，在以习近平为总书记的新一届中央领导集体的领导下，执政党从改进工作作风入手，以雷霆万钧之势，严禁吃喝玩乐等享乐之风与奢靡之风，大兴密切联系群众的优良传统，认真开展群众路线教育实践活动，切实贯彻“老虎”“苍蝇”一起打的巡视制度，赢得了广泛的赞誉，也为系统性的全面改革赢得了坚实的社会民意和政治文化心理基础。

中国是一个有着长达两千多年皇权专制主义传统的国家。每到改朝换代时，人心思变，民众总是期待有一个能够体察民间疾苦，严惩贪官污吏，实行休养生息，安抚凝聚人心的明君，带领大家一起重新开创一个政治清明、经济繁荣、民风淳朴的新朝代！一部中国古代历史，就是这种治乱循环的历史写照。如今，当代中国步入了现代化的历史新时期，但由集权体制孕育的朝野对“新官上任三把火”的政治文化心理期待，并没有随之得到改变，反而因为“三千年未有的大变局”而催生的不确定性问题，让这种焦虑和期盼兼具的政治文化心理笼上一层面纱——如何在不危及政治稳定和公共秩序的条件下，建构有权威的顶层设计执政团队成为整个国家和社会共同关注的问题。*这种不确定性问题，其意思指对未来缺乏预期、对前景不明的疑虑与担忧等，内涵包括多方面，既包括对转型方向、转型道路的前景疑虑与担忧问题，又包括对政治制度改革、经济体制转型、意识形态走向的未来疑虑与担忧问题，还包括高风险社会引发的复杂性叠加问题，以及因为治理失败引发的各类累积问题，甚至包括对未来人生的希望丧失等问题。正如约翰·肯尼思·加尔布雷思所言，“19世纪，资产阶级确信资本主义的成功，社会主义者确信社会主义的成功，帝国主义者确信殖民主义的成功，统治阶级认为他们注定要统治。现在这些确定性几乎都不存在了，考虑到人类今天面临的令人沮丧的复杂问题，如果它们还存在的话也应该是支离破碎的了。”(约翰·肯尼思·加尔布雷思：《不确定的时代》，刘颖等译，江苏人民出版社2009年版，第2页。)

邓小平同志对此有深刻认识：一方面，他强调“中央要有权威”，“改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’。”“党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。”*《中央要有权威(一九八八年九月十二日)》，《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第277页。另一方面，他始终坚持改革开放的既定方针，要求“新的中央领导机构要使人民感到面貌一新，感到是一个实行改革的有希望的领导班子”，因为取信于民有两条，“一个是组成具有改革开放形象的中央领导班子，使人民放心，这是取信于民的第一条。第二条是真正干出几个实绩，来取信于民。要惩治腐败，并体现我们不但不会改变改革开放的政策，而且要继续深化改革、扩大开放。”*《组成一个实行改革的有希望的领导集体(一九八九年五月三十一日)》，《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第296—298页。政治学家亨廷顿也认为，对于处在转型中的发展中国家来说，“首要的问题不是自由，而是创造一个合法的公共秩序。很显然，人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。必须先有权威，然后才能对它加以限制。”*亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社1988年版，第8页。

以习近平为总书记的新一届中央领导集体自中共十八大以来近三年所做的系统部署和积极作为，已经证明了这是一个有权威有使命感有担当的顶层设计执政团队。

(二)建构肩负总体设计使命的顶层设计领导小组

当代中国的集权体制并非“铁板一块”“上下一笼统”，尤其是在经过长达三十余年的放权、分权、保权、截权、争权的非制度化与制度化混合式博弈过程，使得部门主义、地方主义、本位主义甚嚣尘上，碎片化、封闭化、非公平化的部门与地区狭隘利益诉求，日益冲击“全国一盘棋”的整体发展格局，让国家与社会整体利益受损。有鉴于此，加大对涉及全局性、长远性、根本性战略问题的顶层设计与统筹推进力度，便成为转型中国的必然选择。

中共十八大以来，在中央层面先后成立了中央全面深化改革领导小组(2013年)、中央网络安全和信息化领导小组(2014年)、中央国家安全委员会(2014年)、中央统一战线工作领导小组(2015年)等肩负总体设计使命的顶层设计领导小组，且主要由中共中央总书记习近平等政治局常委担任，而且自上至下地在各省市自治区层面也成立了由省(市、区)委书记挂帅的全面深化改革领导小组。这充分说明了中央认识到在转型时代必须成立各种顶层设计领导小组的必要性和重要性，以彻底打破长期以来形成的利益坚冰以及坚定推进改革的决心。

在关于中央成立全面深化改革领导小组的说明中，习近平强调了成立领导小组的缘由：“全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立更髙层面的领导机制”，其根本出发点在于“为了更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证改革顺利推进和各项改革任务落实”，其主要职责在于“负责总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”，即“统一部署全国性重大改革，统筹推进各领域改革，协调各方力量形成推进改革合力，加强督促检查，推动全面落实改革目标任务”。

“全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。我们讲胆子要大、步子要稳，其中步子要稳就是要统筹考虑、全面论证、科学决策。经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革和党的建设改革紧密联系、相互交融，任何一个领域的改革都会牵动其他领域，同时也需要其他领域改革密切配合。如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折扣。”*《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大决定〉的说明(2013年11月9日)》，《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第86-88页。

简言之，这种肩负总体设计使命的顶层设计领导小组的设立出发点，在于以特定任务、政策设计或问题处置为导向，由某一或几个负主责的单位牵头，由最高层领导担纲任组长，多部门配合与协调，以常设性机构(小组)为运作形式，其功能定位在于形势研判、政策制定、制度设计，以及统筹协调、协同执行、督促落实等方面。这种由执政党的最高层(政治局常委与政治局委员)领衔、参与设计、统筹协调与督促落实的党和国家事务改革与发展领导小组模式，是一种改革路径上的“小组治国”战略。它是集权体制下一种具有中国特色的政治领导与执行方式，与集权制国家资源的配置模式、决策的制定与执行模式都有密切的关系。

由于当代中国正处于深度转型时期，多年的各种流弊积重难返，导致我们必须在顶层设计与整体推进的改革路径方面，采取通过权力集中方式，依循“小组治国”战略的历史承继性、现实合理性与绩效合法性等特征，开创集权制国家改革开放的新局面。当然，这种在既有历史与现实双重约束条件下不得不采取的改革路径，需要思考两大“困境”问题：一是肩负总体设计使命的顶层设计领导小组如何不超越“总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”的既定功能定位，防止日益固化后并越位成为干扰既有制度与机构体系的正常运作，导致权力又重新集中到党委书记“一把手”手中，乃至最终演化为阻碍党和国家制度的正常化与法治化建设的不利因素之集权体制下 “中国式小组治国路径依赖困境”；二是肩负总体设计使命的顶层设计领导小组正副组长等主要领导，如何通过自己长期的、周密的、深入的调研、座谈、学习、交流、研讨、分析，在重大事项决策与执行上敢于碰硬、敢于拍板、敢于实施，真正成为掌控全局、把握实情、谋划长远、应对现实的总体设计“行家里手”，防止不经分析、消化、吸收、转化，不经集体智慧、集体讨论、集体研究、集体决策，就简单地将秘书的观点、参谋的观点、部门的观点、层层上报的观点与舆情、各部门拼凑的“政策拼盘”变成领导的观点、小组的观点，乃至变成党和国家的大政方针、治国理政的法律政策这一“中国式秘书参谋决策路径依赖困境”。

(三)建构带有理论探索和实践经验总结的专业化理论家队伍

“思想的重要性不仅在于理论本身，而且在于对社会行为的解释和分析。一个时代的主导思想是指那些能够引导人民和政府的思想。”*约翰·肯尼思·加尔布雷思：《不确定的时代》，刘颖等译，江苏人民出版社2009年版，第2页。中国共产党在从革命党到执政党的历史进程中所开创的中国特色社会主义现代化发展道路，属于带有高风险的探索性事业。在以毛泽东、邓小平为代表的中国共产党人的领导下，初步回答了“什么是社会主义，怎样建设社会主义”以及“建设一个什么样的党，怎样建设党”两大核心理论与实践命题，但对于全球化时代实现中华民族伟大复兴战略目标下，“建设一个什么样的负责任国家，怎样建设负责任国家”这一核心理论与实践命题，依然在探索过程中；而且在建设负责任大国的过程中，如何让中国人真正过上“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、力有所用、心有所安”的“七有”尊严生活，更有待在实践中给予更为有力的回答。

因此，不仅在思想意识形态方面，而且在治国理政、安定民心方面，我们需要回答“中国从何处来，又将向何处去”这一根本性问题。从其内涵上去分析，需要我们回答的基础性理论问题，主要有“中国是一个什么样的国家”，“中华民族是一个什么样的民族”，“中国共产党是一个什么样的政党”，“中国的民主法治建设是一个什么样的制度形态(中国是如何把权力关进制度笼子)”这四大核心命题。

为此，我们需要重新高举“百花齐放、百家争鸣”的旗帜，创造理论流派纷呈、政策措施落地、社会理性和谐的新局面，我们需要一批专门从事带有理论探索与实践经验总结的职业化专业化思想家理论家的涌现，这包括来自执政党在长期的建设实践中逐步涌现的既有高度理论素养又有坚实管理实践的职业化高级领导干部，来自专职从事理论研究和生产的学者群体，来自专职从事政策研究的各类党政事业机构研究人员，来自各类民间思想与政策库的研究人员。*唐亚林：《中国式民主的内涵重构、话语叙事与发展方略》，《探索与争鸣》，2014年第6期。

二、建构有战略有目标有绩效的顶层设计制度安排

为推动国家经济与社会发展，当代中国自1955年第一届全国人民代表大会第二次会议正式开始实施国民经济第一个五年计划(后更名为国民经济和社会发展五年规划)，如今已施行到第十二个五年规划(第十三个五年规划即将制定)，相应地各省市自治区及以下各级政府、部门、单位也实施了五年规划。熟悉中国官场潜规则的人，都知道一句关于五年规划的民间“顺口溜”：“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，如果不实行，就是骗人的鬼话。”规划之所以成为鸡肋式做法，究其原因，一方面在于规划严重脱离实际，缺乏民众的有效参与，另一方面更为重要的原因在于对规划的制定、执行和监督，缺乏一套明确有效的包括战略规划目标、年度绩效计划和年度绩效报告在内的相互衔接、彼此配套的绩效评价体系。

一般来说，战略规划是起点和基础，一个多年的战略规划将详细说明一个组织的基本任务，布置完成该任务的长期基本目标，并安排完成这些目标所需要的资源。这些明确的目标将有助于机构有效地保持正确的方向，即使是负责人更换也不会有太大影响。年度绩效计划提供了机构长期目标和管理者及职员日常工作之间的联系。这些计划往往按等级排列，表明了按照顺序哪些年度绩效目标必须完成，以确保完成下一级别目标。年度绩效报告则是对管理者、决策者和公众的一种反馈，报告所花费资源和取得的成果，即如何完成原始目标的，*财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组：《美国政府绩效评价体系》，经济管理出版社2004年版，第35-38页。其目的在于给公众以基本的信息公开、合理的理由解释并利于监督和今后的进一步改进。

因此，事关全面深化改革的顶层设计制度安排，一方面在于对制度体系的重点领域和主要内容进行创新，这个问题我们以往关注得较多；另一方面在于对制度体系的战略重点、主要任务、评价标准进行系统安排，并转化为包括中长期战略规划目标、年度绩效计划与年度绩效报告三项任务环环相扣的绩效评价体系，而不能再停留在原则、目标等宽泛并缺乏操作性的层次上，恰恰这个问题在实践中往往被我们严重忽视，值得引起高度重视。

至于事关全面深化改革的顶层设计制度安排的重点领域与主要内容，从当下中国的实际来说，最为核心的有四大模块：一是公共权力的有效制约与协调促进之道，最为核心的制度安排是党政关系问题。尤其是要重新思考中国共产党是事实上掌握公共权力、带有强烈使命感的执政党，在全面依法治国条件下党要管党、从严治党靠什么，党纪(党内监督制度)和国法(国家法律制度)的区别是什么？*王岐山：《立足当前，谋划长远，与时俱进推动制度创新》，《人民日报》2015年8月1日，第3版。如何创造性地走出一条“以党领政”的治国理政新路来？二是经济发展的内生动力塑造，最为核心的制度安排是政府和市场关系问题。三是中国人安身立命的价值观支撑，最为核心的制度安排是权利与义务关系问题。四是中国作为世界公民参与全球治理进程，最为核心的制度安排是安全与合作关系问题。

三、建构有试点有配套有时间节点的顶层设计路线图

我们以往在谈论改革的时候，要么没有时间表、路线图和可检验的成果形式，要么仅仅将重点放在政治体制改革时间表与路线图的设计之上，而不是全面性整体性综合性改革方案的设计与推进,甚至只是简单依据西方发达国家民主政治建设的成熟经验照本宣科、按图索骥，其结果必然是不得改革之要领，最终落得“画虎不成反类犬”、始终在改革门口徘徊而不得入之局面。

在当下中国经济态势走向稳增长、调结构、抓改革、促创新的“经济新常态”，政治态势走向反腐败、讲规矩、履责任、重法治的“政治新格局”的情势下，为当代中国的可持续发展塑造新型活力与动力机制，仍然是当前和今后很长一段时期的中心任务。也就是说，在中国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际没有变化，在发展仍是解决中国所有问题的关键这个重大战略没有变化的情况下，以经济建设为中心，仍将是全党和全国的工作重心。

虽然当代中国的经济总量已跃升为世界第二大经济体，但人均所得的世界排名仍然很落后，处在国际公认贫困线挣扎的人口数高达近亿，未来十年里每年需要从农村转移出来的劳动力高达一千万，近几年乃至未来很长一段时间每年的高校毕业生人数都超过七百万，如果我们没有一个相对稳定的经济增长预期，推进当代中国的改革与发展只能沦为空谈。故此，习近平同志反复强调，“经济体制改革对其他方面改革具有重要影响和传导作用，重大经济体制改革的进度决定着其他方面很多体制改革的进度，具有牵一发而动全身的作用。”“在全面深化改革中，我们要坚持以经济体制改革为主轴，努力在重要领域和关键环节上取得新突破，以此牵引和带动其他领域改革，使各方面改革协同推进、形成合力，而不是各自为政、分散用力。”*《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来(2013年11月12日)》，《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第94页。

治国理政之道，不是如在纸上运算加减乘除、在沙盘上推演那般简单轻松，而是根据执政党的中长期战略规划，通盘考虑、整体设计、重点突破、分步实施，同时伴有高度的使命感、前瞻的胆识、无以推卸的责任，以及利弊权衡之下的果敢、行动、调整，乃至各种方案、措施、策略的优先次序的比较、选择与优化，甚至在重大关头对重大问题的勇于拍板、生死抉择。其原因在于“在中国这样一个拥有13亿多人口的国家深化改革，绝非易事。中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头” 。*《改革再难也要向前推进(2014年2月7日)》，《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第101页。

有鉴于此，全面深化改革，一方面需要有战略有目标有绩效的顶层设计制度安排做引领，一方面需要有整体设计、有重点突破、有优先选择的包括经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革、文化体制改革在内的顶层设计内容图做基础，再一方面需要有试点有配套有时间节点的顶层设计路线图做保障。

对于顶层设计路线图，在社会发展目标的时间表上，中共十八大承接20世纪80年代执政党关于中国社会现代化建设“三步走”发展战略的“第三步”目标——到21世纪中叶人均国民生产总值达到中等发达国家水平，基本实现现代化——进一步提出了两个“百年奋斗目标”——“在中国共产党成立一百年时(2020年)全面建成小康社会，在新中国成立一百年(2048年)时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。”在包括制度建设为核心的战略重点的时间表上，中共十八届三中全会部署了着力攻坚15个重点领域、330多项较大的改革措施，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等方面，提出“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。在推进改革的方法论上，强调加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，注重改革的关联性、系统性、可行性研究，尤其通过关联性与配套性的重大改革成果的取得，为深化改革保驾护航，并为深化改革拓展新的发展空间，争取更大的时间回旋余地。在推进改革的保障上，既强调加强和改善中共的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，又强调根据各地实际，鼓励地方、基层和群众解放思想、大胆探索，发挥主动性和积极性，实行区域差别化试点，及时总结经验，适时大范围推广，宽容改革失误，营造宽松的改革氛围。

一般来说，市场经济制度从提出到正式成熟，需要经过整个国家和社会四十年至五十年的长时期努力，要经过五六代乃至十几代人的接力棒式奋斗。以此推算，从1992年中共十四大正式确立社会主义市场经济体制战略目标算起，要在当代中国建立一个比较完善的、成熟的市场经济制度，还需要我们继续奋斗二十年至三十年，时间节点大致为2032年至2042年，与我们实现社会主义现代化国家战略目标基本吻合。因此，面对经济体制与社会体制双重深度转型，全面深化改革的目标高、任务重、时间紧、国情杂、世情乱、人心异、问题多等复杂情形的叠加，需要我们大胆地试点，不断地总结，经常性地评估，动态性地调整改革任务、改革举措和改革方案，用可检验的改革成果回应社会、民众和世界的各种关切，让全面深化改革在可预期的环境中顺利推进。

四、建构有公开有参与有监督的顶层设计参与文化

一个不容回避的改革心理与改革文化问题，摆在致力于全面深化改革的执政党面前：因问题倒逼而推进的全面深化改革，与三十多年前由贫穷而催生的改革的最大区别，在于三十多年前的改革因为改革成果的丰硕性、可预期性与民众直接受惠性而赢得了社会各界的广泛支持，并形成了一种良性的参与型政治文化；如今的全面深化改革则因步入深水区，各方面的利益掣肘和利益博弈空前激烈，对改革的疑虑与观望态度无法消除，对改革方向与路径的质疑和批评始终存在，对改革的勇气和责任缺少主动担当，对改革的支持和参与缺少全情投入，对改革的成果缺乏可资参照的评估标准和统一性公平分配，甚至产生了一种回避矛盾、置身事外、旁观“看戏”的冷漠型政治文化。

全面深化改革要重新凝聚民心、汇集民智、回应民意、实现民愿，从顶层设计视角塑造改革的强大合法性基础，首先需要在现代政治框架下按照政治制度的一般原理，完善并切实落实权力来源的人民主权原理、权力行使的代议制原理、权力监督的分权制衡原理与权力运行的法治原理四大原理；其次，需要按照现代政府运作体制的一般原理，着力建构对现代政府机构及其工作人员(包括事实上掌握了公共权力的执政党机构及其工作人员)进行问责的责任制原理，将现代政府运作的信息、程序与流程乃至领导职务公务员的财产收入向全社会公开的透明性原理，推动民众广泛参与现代政府决策、执行与监督全过程的参与性原理，贯彻结果导向和民众导向原则，推行对现代政府投入与产出进行评估的绩效性原理，加强政府内外部相互合作的协作性原理五大原理；第三，需要借助于现代信息通讯技术(Information Communication Technology，ICT)的最新形态与成果，以及创新各类座谈会、咨询会、听证会、议事会、协商会等参与形式，创设民众广泛参与和监督公共事务的公共平台，问计于民；第四，需要强化“关键在人”的现代治理理念，通过开展“关键在少数、关键在能力、关键在信念”的团队执行力建设活动，推动大大小小的地区与部门行政文化生态再造工作；最后，需要通过推动政社合作、部门协同、官民互动、多元参与的方式，建设平等的、理性的、自主的、负责任的新型改革参与文化。

结语

部门利益梗阻愈演愈烈，更多的是因为人为利益分割制度导致而产生的，从系统化顶层设计视角来进行制度体系和方法论的再造工作，还需要直面当代中国全面深化改革三大元问题的挑战与应对：一是公共权力的有效制约与协调促进之道，核心命题包括党政关系的法治化、政府与市场关系的制度化；二是改革方案的整体设计与权威推动之道，核心命题包括领导小组制度的统筹化、改革绩效的评估化；三是改革艺术的治理思维与技术路径之道，核心命题包括治理体系与治理能力的现代化、公共参与的技术平台化。□

(责任编辑：石洪斌)

编者按：中国共产党是有组织的统一整体，党的中央组织是党的首脑和核心，党的地方组织是连接中央和基层的中间环节，而党的基层组织是党的细胞，是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。因此，加强和创新基层党建是中国共产党长期执政的根本要求。作为执政党，中共一直具有“基础不牢，地动山摇”的危机意识，也一直高度重视基层党建工作。尽管如此，基层党建的现实情况却不容乐观，需要从理论和实践两个层面协同推进。本期基层党建专题文章在剖析当前基层党建理论与实践创新亟需认清和探讨的四个问题基础上，对基层党组织与基层社会脱节问题和农民党员的角色冲突和角色履行难题进行了针对性的论述和分析，希望能引起相关研究者对基层党建领域的关注和深入探讨。

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)01-0029-007

作者简介：唐亚林，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，2012年国家社科基金重大项目(编号：12&ZD021)首席专家，研究方向为中国政府与政治、地方政府与地方治理、区域发展与公共政策。

收稿日期：2015-11-30