城市化发展进入新常态的基本特征和主要问题——新常态下城市转型发展路径研究之一

郭占恒

城市化发展进入新常态的基本特征和主要问题
——新常态下城市转型发展路径研究之一

郭占恒

没有城市化发展转型，就不可能实现城市发展转型；没有全国的城市发展转型，也难以实现浙江的城市发展转型。而中国追赶型或者说压缩型的城市化，在取得巨大成就的同时也积累了诸多问题

随着中国经济发展进入新常态，中国城市化也进入了转型发展的新阶段，面临压缩型城市化累积问题的困扰、新路径的探索和改革政策的抉择。对此，本文做一宏观研究。需要说明的有三：一是本文研究的城市发展转型是一个广义概念，包括城市化发展转型和城市发展转型两个层面，因为没有城市化发展转型，就不可能实现城市发展转型。二是本文研究立足于全国的大视野，重点以浙江为例，因为没有全国的城市发展转型，就难以实现浙江的城市发展转型。三是本文研究以问题为导向，并以关键问题、主要路径和建议为重点，不侧重总结经验，不谋求面面俱到。

新常态下两个基本特征

改革开放以来，中国城市化快速发展，取得巨大成就。一是城市化与工业化联动，经历了一场史上规模最大、速度最快的城市化进程，用30多年时间走完了先行城市化国家上百年的历程。二是城市化拉动了交通道路等基础设施、房地产和相关产业的建设发展，对中国发展成为世界第二大经济体、第一大制造业大国和人均GDP达到中等收入经济体水平等，做出了重大贡献。三是城市化改变了城乡居民固定、封闭的生产生活方式，推动了人口跨地区大规模迁移，促进了社会结构的深刻变革。

当前，城市化发展的形势和背景发生了深刻变化。这个深刻变化就是中国经济发展进入了新常态。近年来，中央一再强调：认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期中国经济发展的大逻辑，这是综合分析世界经济长周期和中国发展阶段性特征及其相互作用作出的重大判断。

中国经济发展进入新常态具有多方面的特征，主要体现三点：一是速度换挡，由高速增长转为中高速增长；二是结构调整，由中低端经济转向中高端经济；三是动力转换，由要素驱动转为创新驱动。而适应这些新常态特征需要解决的主要任务，就是要按照创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的要求，着力做好工业去产能、房地产去库存、金融去杠杆、企业降成本、发展补短板等五大任务。

经济是基础。随着中国经济发展进入新常态，中国城市化发展也进入了新常态。这里，有两个基本特征：

其一，过去那种规模最大、速度最快的城市化进程已经放缓。提出规模最大、速度最快的城市化进程已经放缓，这是一个重要判断，是新常态下城市转型发展的重要背景和重要前提。2015年，中国常住人口城市化率达到56.1%，已超过世界城市化的平均水平；浙江更高一些，达到65.8%。按照各国城市化发展规律，城市化进程在超过30%以后会明显提速，直至达到70%以上。现在来看，中国城市化率很可能在超过50%以后就会出现增速放缓。这是因为，我们的城市化是追赶型的、压缩型的，也是透支型，需要放缓来解决集中爆发的问题，进而拉长城市化的过程，增强经济发展的后续动力。

从实证分析看，中国城市化率2002年为39.1%，2010年为50%，2015年为56.1%，从2002年到2010年年均提高1.36个百分点，而从2010年到2015年年均仅提高1.22个百分点。浙江更明显一些，1978年到2000年，城市化率年均增长为1.55个百分点，2000年到2010年降为1.29个百分点，2010年到2015年进一步降至0.84个百分点。

其二，过去那种“经营城市”模式和依靠“土地红利”“土地财政”的城市化已难以为继。过去30多年的城市建设，中国创造性地发明了“经营城市”的模式，即把城市作为一个经营载体、增值对象和盈利平台，城市的土地、公交线路、出租车营运、公共场所甚至地铁、医院、学校的规划建设等，都以是否盈利为优先考虑。仅以“土地财政”为例，自1987年底实行土地有偿使用制度开始至2013年底，在全国累计收取土地出让金大约19.4万亿元。另有资料说，1999-2015年这17年，全国卖地收入超过27万亿元。据笔者测算，杭州2007-2015年累计土地出让金收入6267亿元，年均696亿元，最高年份2013年达到1327亿元。“土地红利”“土地财政”成为地方政府发展经济和城市建设的主要财源，甚至是唯一财源。

为了谋求更多的“土地红利”，获取更多的“土地财政”，许多城市掀起了一波波土地出让高潮，造成土地城市化快于人口城市化的反差。2000-2013年的13年间，我国城市建成区面积年均增加2118平方公里，年均增长9.4%，比同期城市人口年均增速快4.5个百分点。与此同时，导致土地存在粗放利用、低效利用的问题。从利用效率看，我国每平方公里土地上承载的GDP，即国土经济密度约为美国的1/5-1/4；韩国国土面积9.9万平方公里，与江苏、浙江面积相当，但国土经济密度2.8倍于江苏、4倍于浙江。一些城市不断推地造房，导致出现房多人少的“空城”甚至“鬼城”。

必须清醒看到，以“经营城市”“土地财政”为动力的城市化，是不可持续的。城市可出让土地的减少和市民对住房需求的减弱，必然导致土地出让金收入减少和房地产价格走低。如全国土地出让金收入2013年为4.1万亿元；2014年略有增加，为4.26万亿元；2015年为3.25万亿元，同比减少8840亿元，下降21.4%。同时，全国房价除个别一线城市外，大多出现下降压力，杭州的土地出让金收入由2013年的1327亿元下降到2015年的630.5亿元，下降了50%以上。再加上公交线路、出租车营运、公共场所等出让经营权，正逐渐退出市场。这说明，中国以“经营城市”及“土地红利”“土地财政”为驱动力的城市化已出现拐点。

需要破解的主要问题

中国追赶型或者说压缩型的城市化，在取得巨大成就的同时也积累了诸多问题，如存在着重城市轻农村、重沿海城市轻内陆城市、重大城市轻中小城市、重城市规模扩张轻城市功能提升、重城市户籍本地人口轻城市外来常住人口、重城市硬件建设轻城市科学管理、重城市地面设施建设轻城市地下设施建设、重城市大拆大建轻城市保护传承、重城市水泥硬化轻城市生态绿化、重城市物质建设轻城市文化建设等“十重十轻”问题。这些问题集中体现在以下四个方面：

第一，城乡差距大，城市像巨大的虹吸，吸走了农村大量劳动力和资源，导致城乡人口结构不合理，人口城市化与户籍城市化出现严重反差

中国城乡差距早已存在，但城市化进程并没有使城乡差距缩小，一定程度上有所扩大。一是城乡居民收入差距。其一直维持在3∶1的较高比例，比改革开放初期的2∶1有所扩大，如果把城市居民收入中一些非货币因素，如住房、教育、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内，城乡居民的收入差距可能更大。二是城乡教育差距。城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3倍以上，尤其在九年义务教育阶段，农村学生辍学、流失现象严重。三是城乡医疗差距。目前全国新型农村合作医疗大病保险覆盖率虽说在95%以上，但医疗水平普遍偏低，报销困难，因病返贫现象比较普遍。四是城乡消费差距。农业生产资料价格高，生活资料质量低，假冒伪劣比较普遍，农村消费水平要落后城市10年左右。五是城乡就业差距。城市劳动人口登记失业率2015年为4.05%，而农村劳动人口的失业率没有人计算得出，抛开进城务工的1.6亿劳动力，留在农村的数亿劳动力大多处于半就业或失业状态。目前全国7017万的贫困人口主要集中在农村。六是城乡户籍差距。中国居民实行两种户口、两种身份。即使农民进城，身份也进不了城，不能享受与市民同等的待遇，造成常住人口城市化与户籍人口城市化的严重反差。2014年全国城市化率达到54.77%，而按照户籍人口算则不到37%，相差17.77个百分点。尤其是作为外来人口大省的浙江，2012年常住人口城市化率为63.2%，而户籍人口城市化率只有31.7%，相差一倍。

造成城乡差距的主要原因，计划经济时期是源于城乡二元结构政策和工农产品价格“剪刀差”；改革开放以来则是源于城乡二元结构政策的延续和土地、矿产、资金、劳动力等资源向城市的快速集聚。仅以土地资源为例，城市化快速发展的十余年，全国耕地面积减少约1亿亩，土地出让金屡创新高，2003年为5421.3亿元、2011年为3.15万亿元、2014年高达4.26万亿元，许多地方的土地出让金占地方政府财政收入的近50%，成为一种“土地财政”。

问题是这些来自农村的“土地财政”并没有用之于“三农”。有人测算，在土地收益分配中，政府大约得到60%-70%、村级集体组织得到25%-30%、农民得到的不到10%。而政府所得基本用于城市建设，导致农村的交通道路、文化教育、医疗卫生等基本公共设施大大滞后于城市，以至形成“马太效应”，虹吸农村更多的劳动力、资源、资金等涌入城市，最后导致“城市像欧洲、农村像非洲”的两极现象，进而又造成了“城市病”和农村衰落。有人统计，全国每天消失20个村庄，农村中基本无青壮年劳动力。城市化进程中不可避免会减少村庄，但一年消失7000多个村庄，前景还是令人不安的。可以说，城市化的财富来自农民土地，但农民却被排斥在受益者之外。不合理的土地增值收入分配结构导致的直接后果是，加剧了城乡收入差距和贫富差距，抑制了农业转移人口市民化的能力。

浙江城乡差距总体好于全国，但城乡居民在就业、收入、文化、教育、医疗、社保以及交通道路等基础设施方面的差距还是明显存在的。尤其在边远山区海岛，也存在着“人走村空”的问题。如遂昌县高坪乡共有5800余人，外出打工的就有2000多人，基本把小山村的年轻劳动力抽空了。庆元县隆宫乡张地村，“村里原有670多人，现在200人还不到。”龙泉市竹垟畲族乡安坑村，原本有130户人家，如今只留下不到20户。

第二，地区发展失衡，东部沿海地区成为人口迁移的吸收地，中西部地区成为人口迁移的输出地，导致城市化空间布局严重失当

改革开放以来，由于东部沿海省市占据历史基础、区位条件、改革开放等优势，加上一些特殊政策，率先开始了工业化、城市化、市场化、国际化进程，如1991-2010年固定资产投资的均值，东部地区是中部和西部地区之和的4倍，中部地区是西部地区的近1.3倍，从而吸引了中西部省市大量的人才、劳动力、资金、资源等向东部省市集聚。对此，邓小平在1988年提出了“两个大局”的思想：“沿海地区要对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局”。从实践看，第一个大局发展得比较好，第二个大局差强人意。

统计资料表明，在我国2.5亿多流动人口中，基本都是由欠发达地区流向发达地区。从省际人口迁移看，迁出人口主要来自中西部欠发达的农村地区，人口迁入地则主要集中分布在东部沿海特别是长三角、珠三角和京津冀三大城市群。如根据2010年人口普查资料，迁出率超过5%的安徽、江西、河南、湖南、湖北、广西、重庆、四川、贵州9省区都分布在中西部欠发达地区，这些省区的迁出人口基本上都在200万人以上；而迁入率超过6%的北京、天津、上海、浙江、江苏、福建、广东7省市，都分布在东部沿海发达地区，这些省市的迁入人口规模也基本上都在250万人以上；迁入人口的分布相对迁出人口更集中。有人对比2010年与2000年的普查结果，20条最火线路中有15条线路的迁入地指向了广东或浙江。

从浙江看，据“六普”资料，2010年，浙江常住人口5446.5万人，其中省外流入人口1182.4万人，占全部常住人口的21.7%，即5个常住人口中就有1人以上来自省外。另据有关部门统计，到2012年底，外省籍流入人口已达2102.3万人。与10年前的2000年相比，省外流入人口增加813.5万人，相当于新流入了一个海南省（867.1万人）的人口，增幅高达220.5%，年均增长12.4%，十分惊人。与此同时，10年间全省户籍人口仅增加246.7万人，仅占省外流入人口的20.9%，也就是说，在浙江新增人口中，近80%来自省外。

人口资源长期大规模由欠发达地区向发达地区迁移，其严重后果超出了我们的想象。对发达地区而言，虽说带来了“人口红利”和经济增长，但造成问题累积性爆发：一是造成资源环境严重超载，使得人均水资源、土地空间资源、能源等供给严重不足。二是造成“城市病”问题凸显，交通拥堵、环境污染、垃圾围城、房价高企。三是造成社会管理难度加大，甚至带来诸多种族、民族、宗教信仰、文化习俗等社会问题。四是造成教育、医疗、文化等公共资源分布不均，难以满足外来人口需要。五是造成传统产业结构固化，延缓了经济转型升级。六是造成城市化虚高，使常住人口城市化与户籍人口城市化严重分离，一般在15个百分点以上。

对人口净流出的欠发达地区而言，后果更加严重：一是造成“留守儿童、留守老人、留守妇女”现象，牺牲了三代人的幸福，带来严重社会隐患。根据《中国留守儿童心灵状况白皮书（2015）》，全国6100万留守儿童中，近1000万孩子一年到头见不到父母，即使在春节也无法团聚。二是造成地区居民收入差距大，如2015年浙江城镇居民人均可支配收入43714元，是贵州24580元的1.8倍；农村居民人均可支配收入21125元，是贵州7387元的2.8倍。三是造成欠发达地区发展滞后，全国500多个贫困县大多在中西部，在7017万贫困人口中，河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省份的贫困人口都超过500万人。四是造成中西部欠发达地区农村人口老龄化和“空村化”，形成了一个以妇女、儿童和老人为主体的留守群体，被戏称为“386199部队”，“人走村空”现象十分突出。五是严重影响了国家西部大开发和东北振兴战略的实施。据悉，近年来东三省每年净流出人口200万人，面临振兴无人的状况。有人说，东北人口净流出问题不解决，东北经济将没有明天。

中国拥有960万平方公里的广袤空间，原有的人口分布是历史形成的，有很大的合理性。如果工业化、城市化造成人口过度大规模由中西部地区向东部沿海地区迁移，将会严重影响国土安全、国家安全、民族安全。现在应是反思过去城市化得失、加快城市化转型、实施邓小平提出的第二个大局的时候了。

第三，城市体系结构不合理，高端资源过多向大城市集中，导致大城市越来越发达，而中小城市发展滞后，进而导致城市房地产价格“冰火两重天”

城市体系是在一定区域范围内，以中心城市为核心，各种不同性质、规模和类型的城市相互联系、相互作用的城市群体组织，是一定地域范围内，相互关联、起各种职能作用的不同等级城镇的空间布局总况。从全国看，合理的城市体系应该是大中小城市和小城镇相互联系、相互作用、功能互补、宜业宜居的结构，大有大的气魄、小有小的精彩，供城乡居民自愿选择。

现在来看，我国距这种合理的城市体系结构尚有很大差距。由于城乡、地区差距过大和政策导向等原因，我国城市体系结构越来越背离我们的初衷：一是大城市发展过多。据第六次人口普查数据，目前中国市区常住人口超过50万以上的大城市已由1990年的59个增加到2010年的242个，20年净增加了183个，占城市总数的比重由12.6%提升到36.83%。二是超大型城市发展过多。在大城市中，市区常住人口超过1000万人的超巨型城市从无到有，增加了6个，分别是上海、北京、重庆、天津、广州和深圳；500万人—1000万人的超大城市由1990年的2个增加到2010年的10个；200万人—500万人的特大城市由7个增加到37个；100万人—200万人的大城市由22个增加到83个；50万人—100万人的大城市由28个增加到106个。三是建国际大都市过多。早在2005年，全国661个大中小城市中，就有183个城市提出建“现代化国际大都市”，平均每个省市要建5—6个。四是小城市和小城镇对城市化的贡献率下降，分别由1990年的10.72%和50.2%下降到2010年的3.63%和36.44%。而小城市和小城镇恰恰是城市化进程中资源环境承载能力相对较大、城市化成本最低、进城门槛最低的地区。

各地竞相发展大城市和国际大都市，必然要在规划、投资、招商引资、产业布局、开发区布局、领导配备、人才集聚、水电路气等基础设施建设，以及科教文卫等公共服务保障等方面大规模集中。这样，在加快大城市和国际大都市建设的同时，必然遏制了中小城市和小城镇的发展步伐，扩大了彼此之间的差距，把城市人为地分为三六九等，并与行政级别挂钩，什么中央直辖市、省会市、省辖市，什么国家级、正省级、副省级、准副省级、正厅级、副厅级、准副厅级、正县级、副县级等城市，诱发了一波又一波的撤县设市热潮。

由于政策导向等多方面原因，造成中国城市体系结构不合理，这为房地产商捕捉到了商机。很快，中国的房地产业创造了拿地、开发、营销、定价等划分一二三四五线城市的标准，而我们的房地产政策通常还是一策到底，或者筑坝拦洪，或者开闸放水，十年九调，屡不得法。如2015年末中央提出“去库存”政策，结果是一二线城市的房地产迅速回暖，据国家统计局公布的“70个大中城市住宅销售价格变动情况”，2016年1月份房价同比涨幅前三位是深圳、上海和北京，同比分别上涨52.7%、21.4%和11.3%，甚至出现连夜排队抢购、“日光盘”、临时涨价等反常现象。这是因为一二线城市存在着巨大的人口涌入压力和需求。反观三四五线城市的大量库存则难以消化，甚至沦为“空城”“鬼城”，皆因这些城市不具备吸纳人口、宜业宜居的条件。

第四，大城市病凸显，人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、资源短缺，房价高企、垃圾围城、“城中村”乱象丛生等渐成常态，严重背离城市让生活更美好的初衷

社会高端资源过多过快向大城市集聚，必然造成人口大规模向大城市集中，使大城市人口迅速膨胀起来，严重打乱城市的规划预期和基础设施建设的步伐，进而造成诸多“城市病”集中爆发。

交通拥堵越来越严重。据高德发布的《2015年度中国主要城市交通分析报告》，在高德地图交通大数据监测的45个主要城市中，只有南通市是唯一拥堵小幅缓解的城市，其余大部分城市和地区拥堵都在进一步恶化，其中杭州名列第四、北京居第一。以至有网友调侃北京的堵车经历：“千里江陵一日还，我还堵在北三环。”数据显示，2015年杭州市每天有7小时处于拥堵或严重拥堵状态，全年处于拥堵和严重拥堵状态的累计时间超过1600个小时，也就是说一年持续堵车时间长达70个昼夜。

环境恶化越来越严重。近年来，城市雾霾天气频频出现。2013年1月底全国雾霾面积达到143万平方公里，74个重点监测城市有70个为严重空气污染，雾霾笼罩在1/6国土上空。2015年末至2016年初，中国自北而南，包括沈阳等东北地区、京津冀地区、长三角地区、珠三角地区等连续出现大范围、长时间的严重雾霾，甚至天安门广场武警战士执勤都戴上了黑口罩。还有“城市看海”，2015年全国有154个城市因暴雨发生内涝。知名水文学家、南京信息工程大学水文气象学院教授林炳章指出，全国200多座大中城市中，有2/3以上面临“一下雨就涝、没有雨就旱”的尴尬局面。

资源短缺越来越严重。住建部的数据显示，全国657个城市中有300多个属于联合国人居环境署评价标准的“严重缺水”和“缺水”城市。另有数据说，全国561个地级以上城市中400多个缺水，地下水累计超采约900亿立方米，带来地面沉降等系列生态问题。近10年来，全国城镇化率提高了10个百分点，用水人口增长了49.6%，城市年用水总量仅增长12%，基本稳定在500亿立方米。还有大城市的教育、医疗等资源严重短缺，以至学区房价高得吓人，医院票贩子猖獗。

垃圾围城越来越严重。据杭州市城管委统计：2013年，杭州市区(含萧山、余杭)生活垃圾产生总量308.67万吨，日均8456.78吨(其中主城区日均4614.18吨)。一年的垃圾量就能填满五分之一个西湖。杭州最大的垃圾填埋场天子岭日均处理量为3923吨，全年总量143.19万吨，按生活垃圾年均增长率10%计算，从2014年开始天子岭填埋场二期使用年限还有5年，5年后杭州将面临“垃圾围城”困境。

其他如房价居高不下、“城中村”乱象丛生、入学难、看病难等问题，在大城市普遍存在，而且有加大趋势。

作者为原中共浙江省委政策研究室副主任、研究员