依规治党的历史溯源、现实设计和未来推进

管新华

（南京师范大学马克思主义学院,江苏 南京210023）

在全面建成小康社会的决胜阶段,在全面推进依法治国的全新时期,依靠什么“全面”管住全体党员,依靠什么标准做到“从严”,依据什么判断“治党”的成效,关键是必须坚持依规治党。

1　十八大之前中国共产党依规治党的历史溯源

1.1　新中国成立前中国共产党对党规党纪的探索及成果

“为保证社会革命获得胜利和实现革命的最高目标——消灭阶级,无产阶级这样组织成为政党是必要的”[1]174,而严的规矩和铁的纪律是功能发挥的保证,因此共产主义者同盟一经建立就有明确的组织章程和纪律要求,在《致恩格斯的信》中,马克思明确指出:“我们必须绝对保持党的纪律,否则将一事无成。”[2]413在领导俄国革命的实践中,列宁也强调,无产阶级在争取政权的斗争中,除了组织而外,没有别的武器,并将民主集中制确立为党的根本组织原则。

中国共产党遵循上述原则,自始至终将“纪律”二字鲜明地写在旗帜上,并通过建章立制不断完善并贯彻实践。

作为第一部党内法规,中共“一大”党纲初步设计了党的性质等原则问题,并对党员政治立场、保守秘密等进行了初步规定,诸如“地方执行委员会的财政、活动和政策,必须接受中央执行委员会的监督”[3]等。为了对党员行动进行规范性约束,中共“二大”制定的第一部党章专列“纪律”一章,对各地党组织和党员提出了基本要求,包括凡关系全国之重大问题,各地党组织均不得违背中央立场,“单独发表意见”,“言论行动有违背本党宣言章程及大会各执行委员会之议决案”[4]32的党员必须开除党籍。面对大革命失败出现纪律涣散的危险情形,毛泽东果断提出将“服从纪律”作为党的行动纲领,这在《政治纪律决议案》中得到充分体现——“只有最严密的政治纪律,才能增厚无产阶级政党的斗争力量,这是每一个共产党所必具的最低条件。”在探索中国革命新道路的实践中,毛泽东提出了“三大纪律、八项注意”,其中“一切行动听指挥”就是军队的政治纪律。在古田会议上,毛泽东强调,要与存在的极端民主化、非组织化、享乐主义等突出问题进行坚决斗争,要“厉行集中指导下的民主生活,少数服从多数,一切重大工作,在党内讨论做出决议后,再引导群众去执行”[5]。在抗日战争时期,党内法规进入黄金时期。刘少奇于1938年9月15日提出了“党规”这个范畴[6],提出“党内要制定一种党规保证党的团结,个人服从组织,少数服从多数,下级服从上级”。毛泽东对此非常赞同,建议“在六中全会通过一个中央工作规则”。《中国共产党在民族战争中的地位》以“党内法规”范畴取代“法规”,将“四个服从”确立为全党最重要的纪律,同时建立与之匹配的法规体系,即“为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党内法规”[7]528。党的七大首次以总纲的形式将党的纲领写入党章,明确了党员必须承担的四项义务和应该享有的四项权利,提出了加强党的纪律建设的根本指导思想,分析了党的纪律的特征和纪律执行的严肃性,提出了“党规党法”范畴,将“全心全意为人民服务”确立为党的宗旨,将“为人民服务”规定为党员的义务。解放战争时期,为克服无纪律倾向,特别是对在各野战军独立作战过程中不同程度出现的“山头主义”现象,毛泽东作出了“加强纪律性、革命无不胜”的号召。在七届二中全会上,毛泽东除了提出“两个务必”外,更定下了“不做寿、不送礼、少敬酒、少拍掌、不以人名作地名、不要把中国同志同马恩列斯并列”等全党必须遵循的六条规矩。综上,形成了基本的党规党纪建设制度并始终坚守守纪律的政治传统,这是党取得新民主主义革命胜利的重要原因。但这一时期的党规党纪没有形成体系而略欠成熟并呈现出战争年代所特有的即时性[8]。

新中国成立后,中国共产党成为全国范围的执政党,地位的变化使党面临全新的考验,因而执政党亟须立规矩、定制度。党成立了各级纪律检查委员会狠抓党纪以抵制“糖衣炮弹”的突击,其中1952年颁布的《中共中央关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》、1956年颁布的《中国共产党章程》等都是这一时段的重要成果。但因为法治传统的缺乏和革命思维方式的惯性,使得党纪党规一度名存实亡。

1.2　改革开放以来直至十八大前,党规党纪建设的新进展

在十一届三中全会上,邓小平强调了党纪与国法的联系,指出“没有党规党法,国法就很难保障……对于违反党纪的,不管是什么人,都要执行纪律”[9]147。

十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》是新时期制定的第一部比较全面系统的党规党法,立足时代特征和现实要求对党组织和党员应该遵守的政治和组织原则做了明确规定,确定了接受监督、严明党纪等方面的规矩,甚至明文规定“任何党员如果有违反本准则的行为,要进行批评教育,情节严重的必须按照党的纪律给予处分,直至开除党籍”,为党内政治生活走上正轨奠定了基础。

党的十二大新修改的党章通过恢复“党的纪律”章节把加强党的纪律放在了更加重要的位置。随后出台的《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》则是发展商品经济条件下党的纪律在新领域的新要求,《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》则首次指出,建设好的党风,思想教育很重要,制度建设也很重要,必须努力改革和完善党的组织制度和工作制度,严格执行党的纪律,建立和健全党内监督制度和人民监督制度,使各级领导干部得到有效的监督。因此党的十三大第一次确立了“加强党的制度建设”的任务。

1990年中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》强调,党内法规对于加强党的建设,保证党的各项工作和党内生活的制度化,具有十分重要的作用。这是第一部具有党内立法性质的党内法规,有效地规范和引领了党的制度和法纪建设。十五大将依法治国确立为基本治国方略,强化了党的一切执政活动必须遵循宪法和法律的法治思维,并将其融入执政党建设,为依法执政和依法行政指明了方向。这是对过去主要依靠政策文件、组织决定和行政手段的丰富和提升。《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》是针对作风建设制定的第一份指导性文件,首次提出以“八个坚持、八个反对”来预防和治理各种不良作风,第一次提出理论学习、调查研究、联系群众、民主集中制的具体化、党内生活、党内监督、管理体制和干部管理等改进作风的八个方面的制度组合。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次对包括会议制度、文风、检查评比达标和领导干部调查研究等以往认为是细节的问题进行规定。胡锦涛同志在中纪委第六次全会上要求加强以党章为核心的党内法规制度体系建设,着力提高制度的科学性、系统性、权威性。十七大首次明确提出建立健全决策权、执行权监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。十七届四中全会首次将“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”概括为执政党建设的一项基本经验,首次提出健全服务群众、信访联席会议、领导干部双重组织生活会、征求群众批评意见和党性定期分析等制度。2010年,中央制定或修订颁布了一批法规制度,包括《中国共产党党员领导干部廉洁政若干准则》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》等,明确了违反52个“不准”行为的具体处理依据。2011年,胡锦涛同志在“七一讲话”中强调,全党同志都要牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念,认真学习制度,严格执行制度,自觉维护制度。

总之,新时期以来,党规党纪建设进入到了新阶段,初步解决了执政条件下党的纪律建设的基本问题,实现了党内事务的“有法可依”,但也存在“管党不力、治党不严,失之于宽、失之于软”等诸多问题。

2　十八大以来中国共产党依规治党的现实设计

2.1　通过创制和梳理,初步解决了“有规可依”问题

关于党内法规法纪建设的总体目标,党的十八大报告明确指出,力争经过5年努力,基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架,“加强监督检查,严肃党的纪律特别是政治纪律,对违反纪律的行为必须认真处理,切实做到纪律面前人人平等、遵守纪律没有特权、执行纪律没有例外”[10]51。此后,习近平同志在不同场合进行了系统阐述,相关思想可归纳如下:在理念方面,全体党员特别是党员领导干部要强化党章意识,自觉学习、贯彻、遵守和维护党章;在制度方面,以党章统领党的制度建设,完善党内法规制度体系建设,建立以党章为准则的法规制度审核机制,提高制度建设的质量和水平;在活动层面,以党章规范党内生活、用党章约束党员行为、循党章管人管事,推进党内生活制度化、规范化。关于依规治党的抓手,“规矩”是关键,政治规矩是政治、组织、廉洁、群众、工作、生活六大纪律的生命线。通过继承好规矩、完善新规矩、坚决执行规矩、实现“立规矩、正规矩、治规矩”。

作为党内阶段性的“立法规划”,2013年发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》明确了建党100周年的目标,即形成内容科学、配套完备、程序严密、运行有效的制度体系。为了规范党内法规制定,2013年颁行了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》这两部“立法法”。《中国共产党党组工作条例（试行）》侧重解决全覆盖问题,而2015年修订颁布的《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称《准则》）和《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）则是进入依规治党新阶段的标志性成果。

与之同时,党着手清理党内现存法规制度以解决缺乏统筹规划的“零散”现象。就党的法规制度而言,剔除开1966年至1976年“文化大革命”期间出台的文件,从新中国成立到十八大召开前夕,中共中央大概制定了2.3万余个文件,这些法规文件是党在社会主义革命、建设和改革的不同阶段、不同历史条件下遵循不同的指导思想、围绕不同的中心工作和主要任务,针对不同的问题现象而制定出的跨度大、间隔长、内容杂、形式多、时效不一的法规体和文件群,必须进行系统清理。2012年6月中共中央相关职能部门对改革开放以来至十八大召开前先后颁布的共计700余份党内法规和规范性文件进行了集中整理。这是中国共产党历史上第一次大规模的清理工作,主要通过废止一批、失效一批和修改一批等多种形式初步解决了不适应、不协调、不衔接、不一致等痼疾。2012年6月到2014年10月开展的第二次全面的筛选清理工作则是对第一次工作的深化,在时间上,将界限前移到新中国成立初期,在内容上,将重心放在同党章和党的理论路线方针政策相抵触,或同宪法和法律不一致、同国家相关国家法律交叉重复的文件,在方法上,同新文件相矛盾、抵触的旧文件,一律以新文件为准,相关旧的文件规定自然废止,在成效上,经过清理,宣布失效和废止的共占到总数的58.7%,其中369件失效,322件废止,在继续有效的487件中也有42件必须进行修订完善[11]。

2.2　通过严明法纪和依法治国,初步解决了“如何依规”问题

新时期以来,党内出现这样那样的问题,固然与制度不健全有密切关系,但也有相当一部分违纪现象的产生和蔓延并不是因为没有党规党纪,而是因为执行不到位导致纪律松弛。因此,十八大以来,依规治党的一个鲜明特色就是在解决“有规可依”的基础上,以纪律为抓手,严明党纪。为了严明党纪,将制度执行置于更加突出的地位。

首先,制度的执行力取决于领导干部的率先垂范。领导干部要主动作守纪律和讲规矩的表率,坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外的原则。其次,制度的执行力取决于党内突出问题的解决效果。十八大以来,在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动,集中时间着力解决人民群众反映强烈、影响恶劣的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风“四风”问题,通过聚焦问题、专项整治这一依规治党的首要之举,采取抓住要害、突出重点,以专项整治集中发力,严肃责任追究,对“四风”问题进行大排查、大检修、大扫除,加大了查处力度。最后,制度的执行力还取决于党纪党规与法治的衔接与协调。十八大之后,党中央反复强调“依法治国”首先要“依规治党”,党内法规建设是建设社会主义法治国家的重要一环。党的十八届四中全会强调,党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。关于如何制定党规党纪,2013年习近平同志在党的群众路线教育实践活动工作会议上强调,不管建立和完善什么制度,都要本着于法周延、于事简便的原则,注重实体性规范和保障性规范的结合和配套。关于如何实现两者的衔接,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次将“形成完善的党内法规体系”归入中国特色社会主义法治体系的“六大任务”之一,统一依法治国、依法治党、依规治党,打通了党内法规与国家法律的转化通道,而2015年修订通过的《中国共产党纪律处分条例》不再重复规定国家法律已有内容,强调凡是党员干部违法犯罪,除过失犯罪外,一律要受到党纪处分,从而实现党纪与国法的衔接。

3　在新起点上中国共产党依规治党的未来推进

3.1　厘清依规治党与依法治国的内在联系

从逻辑演绎和实践要求来看,依规治党与依法治国的辩证关系是深化依规治党研究必须首先回答的问题。一方面,要更精准地把握党内法规与国家法律的关系。在实践中,绝不能将国家法律与党内法规混为一谈,两者的不同主要体现在适用范围、适用对象、制定机关、保障力量、严格程度等各个方面,但两者又不是完全对立的,共同统一于法治的共同框架体系。两者在本质上都是党和人民意志的反映,都是党领导人民的产物,因为党既制定党内法规调整党内关系并规范党内生活,又领导人民制定宪法和法律调整社会关系并规范社会秩序。因此,在今后的国家立法和党内立规活动中必须全面体现宪法规定的“必须坚持党的领导”的精神和党章规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。另一方面,要全面界定依规治党的“规”。就层次高低而言,作为总章程和总规矩,党章是最根本的、第一层次的党内法规,具有最高规范效力,是党内“母法”,其他党内单项法规作为“子法”都要服从党章;就作用指向而言,包括侧重于规范引导的党内法规和侧重于制裁纠正的纪律,前者告诉党员应该做什么、怎样做,后者告诉党员不应该做什么、做了会受到什么制裁和处理;就存在形式而言,既要靠实体性规范也包括程序性规范,既包括原则性规范也包括具体性规范,既包括“刚性”行为规范,也包括“原则性”规范,还包括党内伦理等道德性规范。

3.2　进一步完善党内法规体系建设

经过90多年的探索和建设,全面从严治党、依规治党基本做到了有章可循和有规可依,但当前的党内法规建设还存在诸多问题,比如党内法规的规范性水平有待提升、党内法规的系统性有待增强、党内法规体系的权威性尚待树立、党内法规的前瞻性不强、部分党内法规合法性缺失、部分党内法规缺乏逻辑一致性、一些重要领域和关键环节的法规制度存在空白、有的与国家法律交叉重复、有的党内法规因设计存在缺陷而内容不完备、有些制度规定前后不衔接不协调甚至矛盾打架对立、有的规定因为过于原则缺乏细节支撑而欠缺可操作性、有的已经严重过时失效而成为摆设[12]等。因此,目前依规治党最为紧迫的工作就是通过制定、修改、废止和解释完善党内法规,形成内容科学、程序严密、配套完备、施治有序、运行有效、更为成熟的党内法规制度体系。

要尊重党的制度建设的客观规律,妥善处理数量与质量、前瞻性与现实性等关系,提高党内法规制定的科学化水平;坚持整体推进和突出重点的统一原则,把战略性目标和阶段性任务结合起来,在立体式、全方位地推进党内法规制定工作的同时必须按照急用先立原则,集中力量在主要方面和关键环节上取得突破;坚持继承与创新统一的原则,在总结吸取历史经验的基础上,注重把实践中的成功做法和规律性认识上升为党内法规;坚持内容与形式统一的原则,通过严密逻辑、规范格式、管用措施、详实内容、准确表述、精练文字使党内法规更加于法周延、于事简便;听取广大党员干部的意见建议,妥善处理民主与集中的关系,提高党内法规制定的民主化水平,包括制定前的民主规划、制定中的民主运作和制定后的民主评估;贯彻宪法和党章的精神实质,妥善处理实体与程序的关系,提高党内法规制定的法治化水平,包括以宪法为遵循、以党章为根本、认真履行制定程序、依规解释党内法规、完善党内法规备案制度和健全清理工作机制;厘清党内法规与国家法律的规范边界,妥善处理分工与合作的关系,提高党内法规制定的协调化水平,使党内法规不超越权限范围而只对党内事务进行规范,归属社会事务的则交由国家强制力为保障的法律来规制;建立党内法规与国家法律的立法沟通机制,在涉及公权力运行的事项进入党内法规立法规划前与国家法律立法机关进行充分沟通。

3.3　强化对领导干部的监督和问责机制

要落实“党纪严于国法”的要求,坚持纪律面前人人平等,以“一把手”和党员领导干部为监督重点,自上而下做到执纪必严、违纪必究。特权思想和行为是依规治党的最大隐患,应严格执行领导干部在政治、工作、生活待遇各方面的制度规定,借力于高压推行“八项规定”以来党风政风良好转变的契机,加大法规制度对用权边界和用权方式的硬约束。要着力健全党内监督和法治监督制度,着力深化体制机制改革,最大限度地减少权力对微观事务的管理。同时,推行权力清单制度,公开审批流程,强化内部流程控制,防止权力滥用,切实把权力关进制度的笼子里。

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[11]专家详解党内法规文件首次集中清理细节——访谈中国人民大学教授周淑真[N].人民日报,2014-11-08.

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