国家治理现代化视域下法治中国建设面临的挑战与应对策略

2016-02-13代金平

探索 2016年2期

谈娅,代金平

（1.西南大学马克思主义学院,重庆400715;2.重庆邮电大学马克思主义学院,重庆400065）

1　法治中国建设必须根植于国家治理现代化

党的十八届三中全会把“法治中国”作为法治建设重要目标,提出“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[1]。“法治中国”既是中外法治文明的现代版,又是“法治国家”的升级版[2]。法治中国是对依法治国基本方略的丰富与深化,反过来法治中国的建设离不开国家治理的现代化。

1.1　法治中国建设是国家治理现代化的必然要求

国家治理现代化是针对中国问题而提出的符合中国实际的当代政治文明话语体系。国家治理现代化包含国家治理体系的现代化和国家治理能力的现代化。国家治理体系的核心就在于构建成熟完善的中国特色社会主义制度。以前的“刺激-反应”式和“问题导向”式的治理方式产生的是碎片化的制度,带来的是“头痛医头,脚痛医脚”的短板效应。这带来的结果是国家在发展的同时伴随着法治的不畅和社会的不稳。在法治国家,国家治理体系中大多数制度机制都要通过立法程序上升为国家法律才能稳定持久,才能更具效力。同时只有在国家治理中遵循法治的规律和原则,按照法治的思维方式治理国家和社会事务,才能不断提高治国理政的能力。当下国家治理体系和治理能力现代化的表现和抓手就是“法治中国”的建设。

1.2　国家治理现代化为法治中国建设提供坚实的土壤

“每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[3]34“法治中国”建设是与我国的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设相匹配的,与改革开放同步的,具有鲜明的中国特色社会主义的法治发展道路,是与国家治理现代化相适应的法治现代化。以“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”为目标建设法治中国,使建设法治中国的价值定位更加准确,目标更加明确,路径更加清晰,重点更加突出,措施更加有力。法治中国建设与国家治理现代化的交叉必将导致良法善治局面的出现。

2　国家治理现代化视域下法治中国建设面临的挑战

2.1　西方国家近现代治理模式的固化效应

西方国家凭借近现代以来的先发优势所形成的耀眼光环和话语权优势进行价值渗透,给我国的国家治理现代化以及法治建设带来了严峻的挑战。

随着全球化不断加深,国际交往日趋增多,中西方思想文化交流交融日趋频繁,但有关制度、发展模式和价值观之间的激烈较量也日益明显。西方资产阶级认为他们的法律中蕴含了自由、民主、平等、公正、秩序、效率等人类社会所追求的各种价值,只要法律得以实施,这些价值就能很好地实现。同时,美国等西方国家把这些价值观念美化为所谓的“普世价值”,说成是放之四海而皆准的标尺,并凭借其话语强权在全世界进行宣传。在一些人看来,西方国家为人们描绘了一个“完美的”现代国家的治理理念、政治模式和制度设计:国家实行立法、司法和行政权力分立,新闻自由,军队国家化,以法律限制政府权力的运用,法律在全社会拥有至高无上的权威。西方国家的治理模式以及所描绘的社会的某些特征,已经深刻地烙印在这些人的思想观念之中,成为他们向往或追求的社会理想和评判我国社会现实的标准和依据。现在一些人对党的指导理论不认同,质疑党中央的重大方针政策,片面夸大社会矛盾,把中国存在的问题说成是“政治基因”缺陷,进而否认中国特色社会主义的国家治理方式与法治建设。这种社会思潮及其蔓延消解着国家治理现代化与法治中国建设的社会信心。

客观地说,以美国为首的西方国家在治理模式和治理理论上有先发优势,成为人类历史上较为成熟的法治国家。我们国家在法治传统与理论等资源相对匮乏的情况下,向西方汲取和借鉴不仅不可避免而且有必要。但是,对这种汲取与借鉴我们应该坚持什么样的立场、采取什么样的方式?应该是以我国现实社会中客观存在的问题为导向,还是刻意追求全球治理的标准和趋势?有人认为,法律全球化既是经济全球化的必然要求,同时也是未来法律发展的重要趋势……在全球化时代,不管主观意愿如何,只要你与别人交往,尤其是作为后来者加入国际社会,你就不可避免地要接受外部世界已形成的规则,同时或早或迟、或多或少地改变本国法[4]。还有人认为,任何民族国家的法制现代化实现之路,都必须将全球化作为首要的规范性存在并以之为基准去设计自己的现代化方案[5]。如今,西方的各种法学理论已成为当代中国法学的重要理论资源,对西方法治理论和知识的掌握程度似乎已成为衡量个人学术功底的重要标准。对西方法治理论的过度推崇,限制了人们对我国法治的内在属性和机制以及法治的社会根基与动力的研究,在一定程度上使当下的法治中国建设难以回应现实生活中喷涌出来的法治诉求、困境和问题,难以转化成社会的法治机制和秩序。

2.2　传统中国治理模式的“后遗症”

传统中国治理模式以自然经济、血缘宗族关系为根基,主要是追求人治基础上的良政与善治,追求社会的安定与和谐。尽管这种模式对法治中国建设有诸多可传承与借鉴的优良之处,但也有比较严重的消极影响。

传统中国是国家统摄社会,缺少结社的传统和自治体验,社会成员被深深凝固在血缘纽带、等级秩序、家国一体的单一统治结构中。政治结构与家庭私人生活直接相连,在两者之间没有公共性的中间地带,使得政治权力能直接深入并干预社会各个领域,从而出现政治与社会高度一体化,社会的活力基本上受控于政治权力。这种统治-治理结构对今天也有深刻的影响。尽管改革开放后政治-社会结构逐渐走向开放、多元和民主,民间组织也迅速崛起,但官办色彩依然较浓,业务活动也难免受到体制及其权力的影响,社会自主性仍然脆弱,官民之间的对话交流渠道与协商治理机制仍需进一步完善,阻滞了整个社会理性规则秩序的有效建立。社会成员如果不能通过正常的机制与渠道参与国家与社会事务的治理、表达利益诉求的话,一方面使国家治理现代化与法治中国建设缺少社会的参与和支持,另一方面一旦矛盾积聚到临界点,部分社会成员可能会采取暴力行为破坏国家治理现代化与法治中国建设所需要的稳定局面。

同时,以“伦理本位”为核心的儒家文化是中国人价值生成和原则建构的文化基础[6]。这种“始于家庭亲子血缘关系的伦理关系,涵化了整个社会人际关系,三纲五常成为国家政治和社会道德及社会秩序的根本原则”[7]。在这样的社会格局中,人们之间讲交情、攀关系,礼俗成为维持中国社会秩序的主要方式。这种伦理本位的关系社会经过两千多年的缓慢发展已经成为中国一种独特的社会人文气质,并表现在经济、政治和社会等各个领域。虽然现在的社会制度发生了重大变迁,但传统文化的消极影响依然存在且表现出强大的“生命力”,严重影响着政治经济社会文化领域里的现代法治价值观念的培育。人们普遍形成重关系轻法律、重权力轻权利、重灵活性而轻原则性的社会心理,用关系去疏通权力,权力再修改程序,从而出现背离制度、危害法律的严重后果。

2.3　当下中国治理问题的多重性

新中国成立以来,特别是改革开放以来我国快速发展,各个方面都发生了巨大变化,这在客观上要求国家不断调整和改善治理方式。经过几十年的探索,我们找到了适合中国社会发展的道路,取得了有目共睹的成就,但国家治理面临的多重问题与挑战也非常明显。

其一,社会成员缺乏自主自律法治的精神。在缺乏社会自主性、公共参与和社会治理的传统社会中,社会成员更多是“臣民”“子民”身份,缺少独立的人格和自觉意识。“1949年以后,社会主义民主制度开始建立,虽然宪法规定了‘公民’的权利,但由于长期忽视民主与法制的建设,再加上受‘社会主义国家高度集权论’的影响,不重视公民文化的培养,公民的主体意识缺乏,人们依然存在着带有臣民意味的群众心理意识。”[8]在民主法治较为健全的国家,作为社会主体的公民应具备法律意义上的公民角色和意识,因为公民意识是法治国家的社会心理基础和必要条件。在当下,公民意识的欠缺是法治中国建设的重要障碍之一。

其二,国家现代转型的独特性及其风险。中国本土的国家治理现代化道路,存在着“中国问题”的特殊性:一是超大型崛起,二是非均衡化发展,三是跨越式转型[9]。首先,超大型崛起带来的是超大型的治理挑战。中国的超大型人口、超大型工业化、超大型经济体和超大型文明转型等,这些超大型规模必然具有国家治理现代化的独特性,是对其他国家现代化治理经验的挑战。这种治理只能是对先前大国崛起模式的超越,而不是简单的模仿、复制。其次,非均衡化发展带来了地域之间、城乡之间和阶层之间的不平衡,导致社会成员之间贫富分化、利益分化,处于社会不同阶层人员的利益诉求和价值观念多样化。当改革进入攻坚阶段时,“由于缺少对‘深水区’改革的明确指引和价值共识,社会思想难免陷入一定的混乱,价值信仰和社会信任都出现了危机,崩塌和扭曲也就随之悄然发生”[10]。再次,中国改革开放后的经济与社会关系发生了重大结构性变迁,国家治理也面临着重要的转型危机。在这样急剧变化的经济和社会转型期,国家治理通常是滞后的。假若转型危机未能得到有效及时地控制或化解,一段时间后就可能转化为国家治理危机进而影响整个国家的政治体制。

其三,权力尚未关进制度的笼子里。在党的十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上,习近平提出“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”[11]。事实上,目前我国社会中很多问题是由于权力尚未关进制度的笼子里造成的。权力尚未完全关进制度的笼子,首先表现在滥用公共权力上。其次,权力运作很多时候异化为官员寻租和腐败的工具。腐败不仅导致政府公信力下降,而且在全社会还具有“示范效应”,慢慢地吞噬着社会信任与法律信仰,法治秩序也就难以形成。再次,地方保护主义和部门保护主义突出。这些保护主义严重损害了国家的法律秩序。最后,懒政、怠政也是权力尚未关进制度笼子里的表现。懒政、怠政不仅损害了党的先进性,而且损害了党和政府的公信力,更重要的是还会制造人民群众与党和政府的矛盾。

3　国家治理现代化视域下法治中国建设的应对策略

法治化是国家治理现代化的核心。针对当下面临的诸多困境和危机,需要把法治中国的建设放到整个国家治理现代化的视域下来思考和应对。

3.1　提高对法治中国建设的规律性认识,用不断发展的法治理论指导新的法治实践

国家治理方式的选择表面上看是人的意志的反映,其实在背后隐藏着不以人的意志为转移的社会发展规律。社会发展规律体现为社会存在决定社会意识,社会意识要与所处的历史环境、阶段性特征和具体实际相一致,才能推动社会向前发展。中国特色社会主义的建立和发展,是中国人民根据中国的历史环境、阶段性特征和中国的实际建立起来的适合中国的发展道路,是探索国家治理规律的新成果。如果不承认历史发展的客观规律性,就不可能找到中国社会运动的规律,也不可能取得今天的成就。法治中国建设的确定就是其中的一项重要成就,是我们党深刻认识人类社会发展规律、社会主义建设规律和法治建设规律得出的一条重要结论,是在中国共产党的领导下,经过几代人艰辛探索实践作出的重要选择。我们也要清醒地看到,法治中国建设还有很长的路要走,还需要不断探索和完善。当前必须从我国的实际出发,在法治实践的基础上探索、尊重和把握规律,并且严格按照规律办事。国外的优秀法治文明成果可以借鉴,但必须以我为主,为我所用,不能照搬照抄,否则就会违背规律,会犯根本性的错误。

今天中国法学的一些基本理论研究还不能为法治实践提供有效的解释,对现实的规律把握有待提高;对法治国家建设过程中面临的一些重大问题,虽在理论上有价值判断,但需要更充分严密的论证分析。由于在实践中缺乏可操作化的制度性方案,价值理念未能转化为具体可行的制度,使理论指导实践的效用大打折扣。要解决建设法治中国过程中的重大问题,中国的法学理论研究就必须从我国的国情出发,总结党领导人民实行法治的成功经验,把法治建设放到当代中国经济、政治、文化和社会发展的大背景下来谋划,加强法治建设的顶层设计,找准切入点,“发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论,为依法治国提供理论指导和学理支撑”[12]。在此基础上,推进法律法规的健全与完善。健全法规,保障有法可依;完善法规,保障依良法治国。

3.2　凝聚社会共识,培育公认的法治理念

伯尔曼说:“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”[13]28在社会多元化已成为中国社会常态的今天,建设法治中国需要共同的价值观体系和公认的法治理念,为广大公民的行为提供价值指引与合法性论证,在此基础上建立起扎根于社会生活的法治秩序、法治精神和法治信仰。

首先,需要大力弘扬和培育社会主义核心价值观,凝聚社会共识。如果没有意识形态的配合,再完善的法律制度也难转化成现实的法治行动。社会主义核心价值观明确了全社会的价值导向,从价值上凝聚人们的共识,从意识形态上为建设法治中国提供了价值保证。特别是法治作为社会主义核心价值观的重要组成部分,大大提升了法治在意识形态中的地位。习近平指出:“要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观,加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系”;“如果没有自己的精神独立性,那政治、思想、文化、制度等方面的独立性就会被釜底抽薪。”[14]88只有积极培养社会主义核心价值观,才能在价值观念上达成共识。这种共识有助于在改革开放过程中汇智聚力,增加合作;有助于不同利益群体间用和平的方式解决矛盾和冲突,维护社会秩序;有助于社会成员追寻共同的目标,推进法治中国建设。

其次,培育社会共同认可的法治理念。随着改革开放的深入发展,中国的所有制结构、社会阶层结构、思想文化结构等都发生了深刻变化。同时,人民群众的权利意识普遍增强。因此,法治中国建设应该及时反映新的社会关系,对公民权利诉求,对社会提出的权力制约要求予以有效吸纳,充分体现人民意愿和社会客观规律,对民主、平等、自由、人权、公正等价值观念予以具体化、制度化。只有这样才能使中国特色社会主义法治理论更加务实。这将有助于整合利益诉求、化解观念冲突,有助于建立符合法治中国建设需要的价值观体系和法治理念,有助于增强社会各阶层对社会主义法治理念的认可和信仰,从而建立起建设法治中国的自觉性。

3.3　把权力关进制度的笼子里,有效制约和监督权力

国家治理现代化需要有效治官、治权。这里的权是指执政党、政府以及各级官员手中的公共权力。权力既可以维护和保障公民的自由与权利,也可能侵犯公民的自由和权利,造成社会危害。推进国家治理现代化,就要让权力行使规范化、制度化、程序化。

首先,要合理配置公共权力,优化权力结构。要把权力关进制度的笼子里,就需要清晰地划分权力的边界,健全决策权、执行权和监督权各部分间彼此监督、彼此钳制的权力结构和运行机制,使立法、行政与司法各权力之间既彼此统一,又相互制约,形成不同国家机构间的相互监督与分工合作。其次,使权力在科学的制度轨道上运行。很多公共权力被滥用不能完全归咎于无制度,而是源于制度的科学性有待提高。当前我们的制度设计必须在中国特色社会主义理论指导下,从实际出发,注重解决体系问题、刚性问题和透明性问题等。再次,加强对权力的监督。目前我国的监督主体主要有专门的国家机关或者机构、社会舆论、利害关系人等。在我们加强人大、监察、检察机关监督的同时,要充分发挥人民的监督作用。党的十八大报告明确提出“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,是权力正确运行的重要保证”。让人民监督权力,让权力敬畏权利,才能让权力者真正做到“不敢腐”。最后,增强惩治腐败的及时性、必然性和严厉性。增强惩治腐败的及时性,就是要快速处理、及时纠正。增强惩治腐败的必然性,就要让腐败者不敢存任何侥幸心理,“法网恢恢,疏而不漏”,坚持制度面前人人平等。增强惩治腐败的严厉性,就要加大惩治力度,让腐败者得不偿失,敬畏制度,确保制度的威慑力和权力规范运行。有效监督和制约权力并非固化权力,而是走科学的治理之路,切实解决“有法不依”“有法难依”“执法不严”“违法不究”的问题。

3.4　激发社会组织的活力,保障社会主体的权利与自由

社会治理是国家治理的重要内容之一,是“以政府为主导的,同时包括其他社会组织和社会力量在内的一切行为主体,在法律、法规、政策的框架之内,以维护社会公平、公正,维持社会秩序,满足社会成员生存和发展的基本需求为目的,综合运用各种资源和手段,对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”[15]。实现社会治理现代化就必须创新社会治理体制。创新的路径之一就是社会协同、公众参与,而社会组织的参与和发展建设是社会协同的重要领域。

在当代,社会组织是保障社会主体的权利、自由,与制约国家权力的重要力量。个人之所以自愿加入社会组织,其目的就是依靠组织的力量维护和保障其权利。很多维权诉求和利益主张都可以通过社会组织来进行,这样既可以增强权利的实现程度,也可以增强维权的理性程度。当社会成员之间发生纷争时,社会组织也会通过内部的运作机制,有效地协调内部成员的利益和纷争。加入社会组织的成员在争取和实现自己权利的同时学会了尊重他人的权利。同时,社会组织能将社情民意等信息传递给公权力,对公权力形成有效制约,公权力部门也可以通过社会组织这一中介妥善处理各种事件。这样既可以避免公权力的非法介入,也可以减少或杜绝民众的集体违法行为。在全社会形成用法治规则来解决社会冲突的思维方式和风气,可以促进社会治理,有效发挥社会组织的作用,是推进“法治中国”建设的重要选择。

3.5　重视公民精神的培养,塑造社会成员的公民性品格

在国家治理现代化视域下,国家不再是治理的唯一主体,社会和公民都有着非常重要的作用,不只是国家治民,更有民治国家,“民”不只是纯粹的被动治理客体,也是治理的主体,国家机关和执政党也会成为“民”治理的客体。治理理论和实践证明,国家、社会和公民等治理主体能力的共同发展是良好治理的重要前提。事实上,“有其人,必有其国”,“有什么样的公民,就有什么样的国家”[16]28。法治中国建设的主体是人民群众,法治中国的建设需要重视公民个人的作用,尤其是需要重视公民意识的塑造和培养,现代的法治理念和法律制度与人的现代化相结合才能取得良好的效果。正如英格尔斯所言:“那些完善的现代制度及伴随而来的指导大纲、管理守则,本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能够赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础,如果执行和运用着这些现代制度的人自身还没有从心理、思想、态度和行为上都经历一个向现代化的转变,失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”[17]4因此,重视公民精神的培养,塑造公民的现代性品格,对国家治理现代化及其法治中国建设有着至关重要的作用。

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