中国特色社会主义协商民主体系的法制建构

2016-02-13张师伟

探索 2016年2期

张师伟,窦欢

（1.西北政法大学,陕西西安710063;2.陕西师范大学,陕西西安710119）

虽然协商民主理论产生的历史还比较短,但是民主理论中所包含的政治协商却源远流长,协商在某种程度上也是民主的一个必要条件,缺乏政治协商的精神就无法在相对平等的主体间谋求共识。实际上,“协商民主或者说通过自由而平等的公民间的协商来进行集体决策的观念绝非是一种创新,而是一种复兴。这种理念与实践几乎和民主的概念本身一样久远,都来自公元前五世纪的雅典”[1]。但作为一种系统化的理论与实践,协商民主又有其兴起和发展的特定社会与政治条件。从社会条件来说,社会在现代化维度上的深入开展,将公民的利益更加紧密地与政治活动的公共性联系起来,而公民利益的实现既不可能全部通过传统的代议制政府体制得到及时满足,也并不总是需要动用国家层面的政治资源。公民只需要在自己的日常生活中参与某些政治活动,就足以在选举民主影响不到的方面实现自身利益。在“相对较弱的选民参与作用、对少数群体的有限包容及选民政治冷漠等问题使得选举民主被迫‘裹足不前’”时,协商民主“以新的形式在应对这些问题上给出了对策”[2]。“科恩认为协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商所支配的社团。”[3]87从政治条件来说,公民的政治权利不仅越来越充分,而且公民政治权利的行使也越来越便捷,公民的责任伦理与政治行为能力也得到了很好的锻炼,国家治理的法律框架也为社会的进一步民主化提供了基本的法律保障。“协商民主是公共协商过程中,自由、平等的公民通过对话、讨论、审视各种相关理由而赋予立法和决策合法性的一种治理形式。”[4]35协商民主能够使自主的个人在自愿组织之间自由转化,并因此创造出一种平衡国家权力的力量。从这个意义来看,国外协商民主研究的重点并不在于概念,而在于为公民协商民主的政治行为寻找或提供观念与理论的充分依据。

国内关于协商民主的讨论甚为热烈,但大多数讨论或纠结于协商民主的概念,或沉溺于实践模式的描述与归纳,将焦点对准协商,很多观点多多少少存在重协商而轻民主的倾向,甚至在结论上有以协商取代民主的观点。有学者甚至提出“我国早在三皇五帝时期就出现了带有政治协商性质的原始民主,周朝尤盛”[5],这种看法在理论界有一定的代表性。从健全民主制度体系、保障民主权利的角度来看,概念的讨论及各种所谓协商模式或路径等不仅没有实质性地增进民主的制度容量,更没有实质性地增加公民之间协商的制度平台。值得注意的是学界已经有学者提出了基层政协协商民主的法制保障问题[6],但协商民主法制化的研究整体上仍然相当缺乏。本文所讨论的协商民主理论研究的法制面向,就是要促进法律规范意义上的组织与程序维度的协商民主研究,在实践中加强社会主义协商民主的制度化、规范化与程序化,促进社会主义协商民主法制化与法治化,健全社会主义民主制度。

1　民主与法治内在统一性视角下的协商民主

随着全面深化改革的推进,国家治理体系与治理能力现代化在理论与实践中都受到了极大的关注,而在国家治理体系与治理能力现代化过程中如何处理民主与法治的关系则成了推进全面改革的理论焦点。现代国家的治理体系与治理能力无疑要求既有发达的法治,也有发达的民主,但在民主与法治的发展程度都不高的情况下,究竟是应该把民主当抓手,还是以法治为抓手,在理论界存在两种相反的观点。一种观点主张法治先行,不仅强调要用法治来为民主奠定秩序条件,而且也强调法治在国家治理体系中的首要价值,即相对于民主而言,现代国家更倾向于法治,毕竟成熟的民主也需要法治化的秩序条件。虽然“民主与法治是可以兼容的,但民主化和法治化两个过程却从未共生,因为二者的操作方向不同,无法兼容……以法治为导向、以吏治为核心进行政治体制改革,比较适合中国的具体特点”[7]。另一种观点则主张民主先行,认为一个不民主的政治体系不能确保法律的良法性质,如果一味强调法治秩序所要求的守法,就可能因纵容恶法而达不到民主的结果,反而造成法治的专制,而民主走到成熟必然要求法治,民主政治成熟后的法则必为良法。“法治的真正体制基础是民主,很难设想一个专制的政治体制之上可以建立起法治。”[8]诉诸现代国家建构的历史经验,民主先行者有太多的失败案例,那些在独立后移植西方民主政治的发展中国家固不待言,就是作为现代发达国家的法国,也在革命后民主先行的试验中遭遇了法治秩序缺乏的挫折及动荡。同样,法治先行的现代国家建构则过分强调了法治秩序,片面强调了公民的守法,忘记了对恶法的遵守必然从根本上将民主的土壤腐蚀净尽,从而确立了恶法对国家的永恒统治。

实际上,建构现代国家并实现国家治理体系与治理能力现代化的过程,在本质上应该是民主与法治相伴而行的过程,既以民主作为法治发展的动力与约束,确保法治之法为良法,也以法治来规范和引领民主,确保民主为善政民主,良法善政,相辅相成,相互渗透,相互规范,相伴而行。没有民主,法治不可能真正健康地发展;没有法治保障,民主权利不可能自动实现,民主制度也不可能顺利成长,“既需要法治的人本化、民主化,也需要民主的制度化、法治化,两者一体交融,互为条件,不可偏废……无须有先有后,也无法安排孰先孰后”[9]。“民主与法治既是现代国家组织与运行的基本原则,同时也是现代国家组织与运行必须依靠的基础平台。”[10]67缺乏民主善政的法极易堕落为恶法,而缺乏法治良法的民主也很容易陷入群情汹涌的无序恶政。

英国在现代国家建构过程中也遭遇了民主与法治相背离带来的近半个世纪的社会动荡。民主成分的稳定增长与法治秩序的逐步完善,二者相伴而行是英格兰宪政发展的主流,二者虽有微小的背离,但最终以促进二者更紧密的结合告终。斯图亚特王朝建立后,首先是排斥民主,试图以脱离民主的国王之法来进行统治,但遭到了与民主相结合的英格兰法治派的政治抵制。民主派也随即试图摆脱国王之法来进行民主统治,但民主统治的护国公体制并没有实现都铎王朝时期的广泛法治权利,而表现出专制政体的一些特征[11]382。因此“光荣革命”实际上根源于英格兰宪政传统的民主与法治相结合的惯性,而“光荣革命”的政治后果恰好就是重新确立民主与法治相伴而行的现代国家建构路径。美国自独立战争以来,就确立了民主与法治相伴而行的国家体制,在迈步走向现代化过程中,民主受到法治约束,杜绝民主的民粹化,防止民主滑向恶政;法治则受到民主政治的支配性影响,防止了法治之法异化为恶法。善政未必尽善尽美,但是总比恶政好很多,良法未必无瑕疵,但比恶法胜百倍。“共和与民主并不矛盾,民主是共和的重要组成部分,没有民主就没有共和,但民主必须受到节制,共和必须接受民主的洗礼,民主共和必须由宪法予以确认。”[12]善政良法的结合体现了现代国家建构和国家治理体系与治理能力现代化健康顺利发展的一个普遍性规律,这个规律在根本上说明了民主与法治在本质上的内在一致性。

从民主与法治内在一致性的视角来看,协商民主的发展就不仅是一种民主模式的诞生及逐步趋于成熟,而且其背后还有相应的法治方面的条件保障与支撑。协商民主使公民除了参与代议制民主所包含的诸多政治活动之外,还要履行代议制之外日常生活及生产中相当多的民主决策。许多决策因为与日常生活及生产密切相关,在服从多数和保护少数之间几乎难以选择,从而需要在利益相关群体中以协商的方式,求取最大公约数。在这里,协商是民主决策不同于多数决定的新形式。“按照埃尔斯特的界定,协商民主就是所有受到政策影响的公民或其代表,都应该能够参与集体决定,而这集体决定是秉持理性与无私态度的参与者通过讨论、协商的方式形成。即协商民主是人们就公共事务进行协商并参与立法或公共决策的过程。”[13]这种新形式虽然并无政治制度方面的系统性支持,但也是以既有法治的条件为重要保障的。公民的政治权利在法治秩序中得到了确实保障,不仅使公民对涉及自身利益的公共问题有参与、影响和决定的资格和机会,而且还确保公民可以通过公民间组织的联合行动来进行自主治理。

自治的公民组织属于以实现具体公共利益为目的的政治社团,这种社团的形成需要民主的法治条件的充分支持。“对协商民主而言,民主法治既是协商民主运行应该遵循的原则和努力达成的状态,同时也是协商民主有效运行所必需的基本前提条件和外部环境。”[10]67法治秩序既保障了公民充分行使政治权利,又反过来限制了政府公共权力在协商民主体制中的作为。当法治秩序在保障公民权利和限制政府强制力的双重功能均得到较好实现的时候,协商民主产生并发挥作用的充分法律条件就已经准备就绪。从这个意义上可以说,协商民主本身就是诞生在法治秩序得到有效保障的基础上,缺乏相应的充分法律条件就不能有效地支撑协商民主的决策模式与公民的协商民主行为。选举民主与协商民主之间的关系既相互补充也相互矫正,两者植根于同一个法治秩序,通过法治秩序表现出二者的内在一致性与功能协调性。选举民主与协商民主各司其职、各有所用,选举民主适用于在稀缺资源中择优,协商民主适用于对政治、经济、社会等事务的解决,“如果从更文学化的色彩来讲,可以认为选举民主与协商民主相互默契配合,即所谓的‘互契’”[14]。选举民主以代议制政府形式确保了民主对法治秩序的决定性影响,将法治建设提高到一定水平,正是在这个水平的法治建设基础上,法治又反过来支撑民主以协商民主的方式继续发展,而协商民主的发展则必将再次反作用于法治,确保法治遵照民主的价值倾向继续发展。

协商民主的理论被引入中国时并无法治方面的考虑,法学界的专家学者依然集中注意力于完善社会、经济、文化等领域的法治秩序建构,而在涉及公民政治权利及政治强制权力方面,法治秩序建构还留有许多当为而尚未为的领域。“国家机构组织方面的法律制定得比较早,且经过多次修改以后也比较完备,有关国家机关职权行使及地方自治方面的支架性法律也都基本制定出来,主要问题存在于基本权利的立法方面。”[15]宪法规定的社会、经济、文化等权利在法治秩序建构中得到了应有的重视,尽管仍有权利保障不力的情况,但总体上法治秩序已经建构起来了。宪法规定的公民政治权利与政府权力的法律限制等则还缺乏比较充分的具体性法律文件的保障。从这个意义上说,法治秩序的建构与维护还不足以支撑自然而然的协商民主决策模式与协商民主行为。当协商民主的理论被政治学界引进国内时,政治学专家并未连带地考虑它的法治基础及法律形式,而法学专家则正忙于构建社会、经济、文化等权利的法治保障秩序。法学家对协商民主法治方面的需求关注较少,虽然注意到了程序问题,但关注的焦点集中在政协的协商民主[16],似乎其他形式的协商民主并无相应的法律问题需要解决。值得注意的是,2015年有几篇比较重要的谈协商民主法治的论文,作者也以非法学专业为主。

有学者认为:“在依法治国的背景下,推进协商民主法治化,既是全面推进依法治国的重要内容,也是国家治理现代化的现实需要,更是协商民主制度本身的内在诉求。”[17]当然,协商民主理论进入中国理论界也要面对中国话语体系对它的理解和解释,这种解释往往造成将原本清晰的概念搅浑的结果。概念在变浑浊以后就被带着不同目的的人们各取所需,而在各取所需当中不仅进一步加大了从法制方面考量的难度,而且还出现了以“协商”为“民主”的概念误读,甚至在表述中也颇为流行以“协商”代指“协商民主”。当原本完整的概念被一再切碎之后,协商民主的理解及其在实践中的表现就越发缺乏应有的统一性、普遍性及规范性,从而在整体上影响了协商民主作为一种民主决策体制的制度价值,耽搁了协商民主作为一种成熟决策体制在法治形式方面的孕育与发展过程。协商民主理论中国化及其实践,需要努力寻找基于一种法律的规范性、统一性与普遍性。“通过抽象化、典型化、身份化、角色化四种立法技术,法律确保了普遍性的实现,使一个规范性法律文件能够适用于不同的个人之上,从而达成法律调控社会的根本目的。”[18]协商民主研究的法制面向,就是寻求基于法治的规范性、统一性与普遍性的第一步,它的目的是要力争让协商民主获得来自法律形式的制度化、程序化等保障,确保正确规范地理解协商民主,确定协商民主体现民主的特定法律形式与程序等,防止在认识和实践中以协商代民主,因为毕竟协商不等于协商民主。

2　协商民主研究法制面向的视角与内容

协商民主研究的法制面向主要解决协商民主的发展有法可依的问题,重在研究协商民主的有关立法问题,而立法问题的解决则直接为协商民主法治化提供了重要前提。为何协商民主在国外兴起和发展并没有特别系统化的立法活动来规范?中国的协商民主又何以非得优先解决协商民主的立法问题?这是在研究协商民主有关立法问题必须首先予以回答的重要理论与实践问题。就国外协商民主在兴起和发展过程中并无系统化的立法活动予以规范问题,前文实际上已经有所涉及,即国外协商民主在兴起及发展过程中之所以不需要系统化的立法活动来确定规范,是因为在选举民主发展过程中,已经在法治方面为协商民主的兴起与发展提供了充分保障,确保公民在选举民主中政治权利及限制政府强制力的有关立法已经为民主协商提供了充分的权利支撑,而且有效地限制了政府强制力在公民自主治理领域的适用性[19]。当公民在政府之外产生参与公共治理的需求时,就可以依照自身所具有且得到法律保障的政治权利,来进行自组织的协商与治理,这个领域是政府权力不能介入的,而这个领域恰好就为协商民主提供了发挥作用的政治空间。国家与社会通过法治实现的相对二分,提供了协商民主兴起的基本法治条件与前提。“西方法治产生的深层根源在于其国家与市民社会的分离和互动发展,即在国家重建和市民社会自由化运动过程中,权力和权利的界分与冲突导致了法律秩序的生成,而市民社会精神的张扬则推动了法律形式化运动。”[20]协商民主在公民之间展开的时候,公民自身已经培养起了责任、权利、宽容、多元、妥协等的意识与能力,使他们获得了通过协商民主进行公共产品自我供给的意识、素质与能力。公民的知识、素质与能力等都是经过相应的法治熔炉冶炼和锻造出来的,协商民主的健康发展和正常发挥治理功能,本身就说明他们所需要的法律条件是充分的。

中国的协商民主之所以需要系统化的立法予以支撑则原因较多。协商民主制度在一定程度上可以说是一个舶来品,移植的制度只有获得必要的法律形式,才能有效地扎根本土吸收养分存活下来。中国具有两千多年君主集权的专制政治传统,强大而无所不管的政府事无巨细地治理着广土众民的复杂社会,君主集权及社会本位的儒家价值观,垄断性地影响着国家治理体系与治理能力。民主在选举民主阶段发展的路径不顺,发展程度不足,以选举来产生和制约政府强制权力还存在明显不足甚至是较大漏洞。比如,“在农村中,建立民主并不那么轻易,农民们没有长期民主的传统,而选举一结束就认为万事大吉,不再去监督他们的官员”[21]105。这种说法虽然反映的是新民主主义革命时期的农村直接民主情况,但这种情况在今天的乡村中仍然存在。民主与法治在选举民主的层面还有很大的发展空间,从而就不仅难以从选举民主中滋生出协商民主,而且也不能为协商民主提供充分的法治条件,但协商民主的发展又迫切地需要相应的法治条件。因为“协商民主是一种政治形式,更是一种社会和制度的框架”[22]28,所以协商民主必须以系统化的立法来获得必需的法律形式。

协商民主理论和实践在中国语境及社会实践中已经成为碎片,不同的碎片之间在概念理解及具体运转模式方面简直无从沟通,也无所沟通。中国协商民主的理论和实践处在任意自由探索的阶段,只有通过法律的形式化规定才可以实现协商民主不同概念解读及实践模式之间的共同性或普遍性,这个普遍一般性或共同性是作为一个制度体系的协商民主所必需的。法律包含了一种以权威的方式表达的普遍一般性,这种普遍一般性一旦上升为法律,就获得了一种要求人必须服从的权威属性,从而能够在理论和实践上最大程度地化解分歧,增进共识。法律还会把普遍一般性具体化为要素、结构、形式、程序的起码规定性,将比较抽象的普遍一般性变为具体的普遍规范性。“规范表示这样的观念:某件事应当发生,特别是一个人应当在一定方式下行动,规范丝毫没有讲到有关个人的实际行为。”[23]39协商民主碎片化的现实,恰好就需要这样一种比较抽象的普遍一般性要求和比较具体的普遍规范性,这种普遍规范性只有通过系统化的立法,才能够得到有效保障。

研究者在研究问题时往往要选择特定的视角,而他/她所研究的内容也就自然地受到该视角的制约。本文从法制的视角研究协商民主,即主要从立法方面对协商民主进行理论审视,在内容上突出协商民主立法迫切需要解决的问题以及立法完成后给协商民主带来的若干重大变化。协商民主研究的法制面向主要涉及三个方面:

第一,法制视角首先关注的内容是公民各项权利更充分的实现与保障。现代民主政治之所以需要紧密地结合法制,就是因为民主所追求的各项权利必须以法制的形式得到确立,而各项权利的法制形式也在价值与内容上确保了法制的良法特质,民主与法制在频繁的互动中建立了密切的相辅相成的关系,而各项权利则在这种相辅相成的关系中得到了有效的保障。法治国家的法律体系,一方面确立了代议制选举民主的组织、结构、程序及功能等,从而为各项权利获得法制形式疏通了体制化道路;另一方面,法律体系还支持和养成了公民依法伸张和发展自己权利的习惯与能力,从而形成了公民在法治框架中自主追求权利的政治行为习惯,这个习惯既确保了法制框架内民主的活力,又给定了公民追求自身权利的法制路径。“法律规范能够有效地推动公民参与自身利益相关的政治活动,并在参与中表达自己的利益,养成民主的习惯和民主的意识。”[24]公民及其组织民主而合法地追求的各项权利在代议制选举民主体制下有了极大的发展,而各项权利的发展又进一步推动和促进了民主活动,并拓展了民主的空间。协商民主在本质上就是民主活动在代议制选举民主基础上的进一步拓展。民主的这种拓展既是民主在制度形式及活动原则等方面的重大突破和创新,也是各项权利继续深化和发展的内在需求和客观结果,而各项权利也确实通过协商形式的民主决策得到了积极有效的发展,这种发展体现和凝结的载体就是人的全面发展。“协商作为公民行使政治权利、表达利益诉求、参与政治决策、监督政府管理等重要形式,在提升公民政治意识、增强公民参与能力、促进人的全面发展方面具有重要的作用。”[25]协商民主法制面向的权利视角,要研究和回答公民各项权利如何通过协商民主获得积极有效、及时便捷的发展,特别是研究协商民主在选举民主之外,如何更进一步有益于公民权利的充分实现或内容拓展,充分展示协商民主的决策形式所承载的权利内容,关注权利实现与拓展所需要的协商民主的法律化体系。

第二,协商民主的法制视角还应关注协商民主的一系列法制建设,通过协商民主的法制化充分实现协商民主的制度化与程序化。协商民主作为一个制度体系在西方也许并不需要一个特别的法律规范,因为协商民主在西方乃是公民政治权利的法律保障以及公民的民主惯性行为自然衍生的结果,即现有的法律体系与民主的形式及空间拓展之间存在着一个连续的互动。二者的连续互动造成法律在内容上不断体现民主新要求的同时,也实现了民主所要求的充足而合理的法律规范。法律的内容更民主,实现了更多人更充分的权利,民主的形式也更法制化,确保了民主在组织与程序等方面的规范健全。在现代民主国家里,民主和法制是不可分的,“没有民主的法制不是真正的法制;没有法制的民主也不可能是真正的民主”[26]。西方社会的协商民主不需要特别的法律规范,原因还在于协商民主是西方民主体系的自然衍生,不管理论上人们存在多大的分歧,协商民主在实践上的完整性与统一性不仅坚强有力地存在着,而且还充分体现在协商民主的组织与程序方面。西方有一个灵活亲民的地方治理协商民主制度结构[27],这个结构“使居民与居民之间、团体与政府之间、政府与政府之间的协商制度化、常态化,让采用协商方式的国家、偏爱公共属性的团体、具有公民性格的居民成为治理的合作”[28]。协商民主进入中国既面临着一切制度移植都面临在概念上被重新解释的不统一性问题,也面临着移植制度成活所必须的环境适应与规范支持等方面的难题。协商民主的理论通过学者引介进入中国,而后在中国的学术界形成了对协商民主的多元化概念解读,不同解读背后的实践要求与话语背景不同,而且又缺乏协商民主实践层面的统一性及和规范性支持,其结果就是在对协商民主概念的解读中失去了在西方语境中根基于实践的基本统一性与规范性,而变成了一个形态模糊的概念黑洞,任人打扮,任人择取,导致了协商民主研究陷入了概念争论的纠葛。有学者认为中国学术界对协商民主概念的定义出现了多种概念的误读与耦合[29]。不同的协商民主概念和协商民主名义下的多种实践,缺乏比较充分的组织、程序等规范的基本统一性。国内现有的协商民主研究不论是概念的理论分析,还是各种以案例与调查为基础的实践模式分析,都极少关注协商民主在组织、程序等方面的法律性规范。因为“没有共同接受的程序,没有严格按照程序展开的行动,协商就不可能有实质的意义”[10]95,所以这就在一定程度上限制甚至妨碍了协商民主在中国的普遍化规范发展,而普遍化规范发展是协商民主成为中国特色社会主义民主体系重要组成部分的一个必要条件。

第三,协商民主的法制视角还应关注通过协商民主实现公平正义的方式与实现程度,不仅将协商民主作为实现并促进社会公平正义的一个重要途径,而且强调要以公平正义的实现程度来衡量协商民主的质量高低。“通过形成所有公民协商平等所必需的最低限度的公共职能,能力平等体现着协商民主理论的根本特征。”[30]146代议制选举民主阶段已经理顺了国家与社会的关系,实现了社会通过政党对国家的控制,最终确立了以法治化的民主和民主化的法治相结合促进社会公平正义的范式。这个范式在全世界范围内的成功推广,不仅极大地实现了大范围的世界性政治现代化,而且也在相应的地理区域实现了相当程度的公平正义,并由此催生了关于公平正义的高度哲理化的“正义论”。毋庸讳言,社会发展对公平正义的要求是没有上限的,而代议制选举民主可以实现的公平正义却受到了制度形式的限制。社会发展要求实现的公平正义以及相关人群对公平正义更多、更及时的迫切要求,必然要突破代议制民主的形式限制,产生公平正义新的制度化实现形式。协商民主必然有体现公平正义的程序形式,“依靠这种合法的民主程序,通过商谈、讨论、辩论、谈判等理性化交往行为实现个人权利和公共权利、现代自由与古代自由的内在联系,政治正义由此实现”[31]134。协商民主就是社会发展所推动的突破代议制民主形式限制以实现公平正义的活动。作为一种实现公平正义的活动,协商民主必然要具备一些规范化的法制特征,这些法制特征如果不能从代议制选举民主的法律成就中获得,就必然要另行提出规范化的法律性要求,协商民主的这种另行法治化要求通常需要由一个体系化的法制来满足。“协商产生的结果不一定有法律效应,但基于制度而展开的协商民主所产生的成果必然具有法律效应。”[10]62法制所确立的规范性的组织及程序是公平正义得以充分有效实现的基本平台,平台是否健全在很大程度上决定着公平正义实现的程度,低水平的法制往往也对应着低水平的公平正义,高水平的公平正义又往往表现为高水平的法制。有学者认为,协商民主是一次超越现有民主模式的理论和实践尝试,它强调包容、理性和对话,从而“能够维护社会的总体稳定,又可以变革不适于时代发展的旧秩序……是民治社会中最有希望实现正义理想的路径”[32]。协商民主的规范化、制度化等法制特征突出往往可以在实践中实现更多、更大、更广泛的公平正义。协商民主的法制视角将关注内容集中在社会的公平正义,就是立足于实现更多的公平正义的诉求。因此,需要对协商民主的法制化特征及表现等展开有益的探讨,以推动有利于公平正义的协商民主的法制建构。

协商民主理论研究的法制面向就是从协商民主制度化、规范化的要求出发,探讨协商民主在法制层面上的主要聚焦点以及为推动协商民主的发展而需要解决的法治建设方面的着力点。上文所讲的权利、规范及正义,构成了法制视角下的三个主要方面,彼此相互衔接,共同对协商民主提出了体系的法制建设要求,而这三个要求的满足将极大地提升协商民主的法制水平,使其形成比较完整的规范化框架与约束机制,并极大地改善协商民主的规范性以及权利的实现水平与社会的公平正义指数。“协商民主的发展,需要完善的制度构造,需要制度作保证。”[33]

3　协商民主法制研究的核心问题是组织与程序

协商民主理论被引入中国后就迅速在政治学界和实践领域发酵,不同知识背景的学者提出了协商民主的多种概念内涵,不同的概念内涵支撑着不同的协商民主实践,而且中国独特的政治协商经验也在某种程度上发展了协商民主概念的内涵。“中国的协商民主理论是在中国共产党的领导下和社会主义制度中,人民按照自由、平等、公开的原则和符合真实性、正确性和真诚性的有效性要求,通过对话、沟通、辩论表达利益诉求和愿望或者对国家和社会政治、经济、文化、社会生活中重大问题进行政治参与的民主形式和渠道。”[31]238这种发展出来的独特内涵并不包含在协商民主概念初始的内涵中,从而不能从西方原有的协商民主实践及概念中获得概念解释的统一性支持,而且这种由中国经验支撑的协商民主内涵又因为过于突出协商的形式而淡化了民主的实质,从而在概念解释及实践经验的模式锻造中造成将协商民主直接解读或解释为协商,如此就会将协商作为协商民主的充分条件,并在实践中将协商等同于协商民主。“正如不是有投票,就有选举民主一样,也不是有协商,就有协商民主。”[10]36协商不过是协商民主的必要条件,如何才能让协商民主在协商中变得名副其实,这就需要有一套实现民主内容的特定协商机制,即协商民主对民主本质表现方面系统的形式要求,这些要求体现了协商民主所共有的共同本质。

协商民主与一般意义上的协商有诸多相似之处,但在协商是否体现民主内容方面,协商与协商民主还是有着本质的不同,其中最根本的不同就是协商缺乏一套确保在过程和结果上“以民决政”的法制化规范。很多时候,协商的主体之间不仅缺乏影响决策过程及结果相对平等的地位,从而导致协商在本质上并不能体现出民主决策以民决政的本质,而且协商过程中的共识达成也不依赖于协商的过程。参与协商的主体与协商的组织者之间在协商过程中的影响力存在很大悬殊,协商变成了主持者个人决策结果的形式主义的过场,并不能真正体现民意在其中的决定性作用。“面对信息不对称的现实、‘更优的论证’的力量和公民民主品格缺失,‘虚假偏好’和‘自利价值’必然与协商民主偏好表达的‘真实性’和‘公共性’诉求相悖;对‘政治中的人性’认识的误区,必然导致协商民主理论的‘真诚地公开讨论’诉求与民主实践现实中的‘伪善’相背离,并带来专制政治的风险。”[34]在一定的政治组织系统内,利益冲突的双方进行谈判性的协商,这种协商实际上也不是协商民主,但与协商民主具有较大的相似性。因为关于组织体系内相关利益谈判的协商本质属于谈判中的妥协,妥协并不是真正意义上基于共识的民主决策,而是不同群体在利益上的平衡点,并不是积极认同妥协的结果,而是在权衡比较后不得不接受的妥协,不得不忍痛割舍自身利益的结果。“因其形成的协商情形,妥协本身是不充分的”[35]83,这与作为一种体现协商主体总和的共同意志与公共利益的民主决策有本质的差异。

一般来说,协商民主作为一种实现利益相关主体共同利益的民主决策机制,必须要解决好公民政治权利与协商民主在组织及程序方面的顺利对接。这种对接既有利于公民通过协商民主更加有序地参加到公共事务特别是基层具体公共事务的管理中来,也有利于公民通过协商民主的方式来自主地发展一定领域和范围内的共同利益。协商民主一方面必须要解决好公民的社会、经济、文化等领域的权利与政治权利的顺利对接问题,从而既确保公民政治权利能够成为公民实现和维护其具体的社会、经济、文化等领域权利的有效工具,也确保公民可以通过行使政治权利来实现自己在相关领域的重大或根本性利益。公民现有政治参与渠道并没有也不能充分实现社会、经济、文化等领域的权利与政治权利的对接,这造成了公民政治权利的行使与具体社会、经济、文化利益的诉求脱节,从而影响公民政治参与的热情,导致了一定范围内政治参与的盲目性和被动性。与此同时,协商民主还必须解决公民政治权利如何顺利地转化成一种民主决策的组织,并通过特定程序来确保公民政治权利能平等地在民主决策的组织与程序中实现。如果公民的政治权利总是局限于通过选举代表来实现,那么他们就不能在选举民主的体制之外谋求特定范围与领域里具体性共同利益的自主实现,而只能等待日益繁忙起来的选举民主体制。支持选举民主体制的公民权利,同样也支持公民在不违背既定规则的前提下,以一定共同利益诉求为基础,进行选举民主之外、公民政治权利逻辑之内的自主治理。协商民主通过讨论形成大家能够普遍接受的建议,其意义不止于利益诉求的表达,它还有许多选举民主不具备的功能。公民的政治权利既可以通过选举代表以选举民主的方式来实现,以及代议制的政府体制越来越精巧,表现出了公民政治权利通过选举民主越来越充分得到实现的趋势,还可以在选举代表之外以协商民主的方式来实现——协商民主作为公民政治权利的实现方式出现,本身就说明选举民主在实现公民政治权利上具有形式方面的限制,从而使协商民主不仅成为一种可能,而且也必要。以公民政治权利更加充分的实现为目的,协商民主需要一种根基于公民政治权利比较完整的法制化了的组织与程序,以便公民能够获得一种普遍化了的实现其政治权利的法制化体制机制。

协商民主作为一种法制化的体制机制,首先是一套组织起来的民主决策体系。这个体系在功能上主要是作为选举民主的代议制民主决策的补充,“在当代民主政治发展中,它们之间最重要的关系是相辅相成、相互补充,而不是相互对立和相互取代”[31]186。虽然与代议制民主决策的范围、层次等不同,但作为一种民主决策所要求的组织体制及其原理,协商民主对法制化形式提出了较高要求。民主决策组织化,也即意味着一定范围和层次上的共同利益或公共利益的组织显性化,作为一种实现一定范围共同利益或公共利益的机制,它必须获得基于法律规范的系统性组织形式。这个系统性的组织形式需要法律规范确立协商民主得以开始的充分条件,即公民在具备什么样具体的共同利益或公共利益的情况和条件下,才可以将自身普遍具有的政治权利落实为一种民主决策的协商民主的组织体系。缺乏这种组织体系,协商民主在实践中就很少能够真正实现有效的治理[36]。当一个特定的功能性组织出现了需要协商民主的迫切需求:治理的事项超出其功能范围;某一个功能组织中的成员普遍强烈地感到某种共同利益或公共利益的诉求;某个功能组织的治理过程与结果明显影响到了组织体系内大多数成员的共同利益诉求。在上述情况下,由于功能组织本身具有民主治理的组织框架,因此其民主协商的组织体系建构本不复杂,基本是在原先组织的治理框架中补充和完善面向普通成员的协商体制,以充分的协商来充分实现功能组织的民主。协商民主是一种包容性更强的民主,当公民之间在完全缺乏组织背景而产生公众普遍关于某个事项的协商需求,并因缺乏协商而严重损害或无法实现已经客观存在的共同利益时,公众之间的协商就成了围绕某个公共问题而展开的民主决策。在这种情况下,公民之间的协商虽然是针对具体的共同利益的实现,但协商的实现仍然需要将政治权利落实为组织的法制规范,确定公民之间围绕具体公共问题与共同利益进行协商的条件和程序。让协商民主的组织体系从无到有地建构起来,让公民的政治权利在遭遇具体公共问题与共同利益时能及时运转起来,让社会公众在面对或遭遇普遍性利益分歧时能自主地建构起一个可以充分协商的组织,成为协商民主法制建设必须首先解决的一个重要问题。

协商民主一般面对的是比较具体的公共问题与共同利益,进入协商民主体系的行为主体也绝大多数是公共问题与共同利益的利益相关人,协商民主的目的和结果是最大限度地实现共同利益。但每个进入民主决策体系的人都既不能超越自己的利益诉求,也不可能处在某种“无知之幕”之后,因而协商主体之间必然存在利益的分歧甚至重大矛盾,而协商民主作为一种民主决策的体系怎样保证协商、妥协和共赢在过程及结果方面的贯彻,就成了一个十分重要的问题,而首要的问题就是要确立不同于辩论和票决的协商民主的特定组织体系。这个体系之所以应该得到来自法律规范的支持不仅是因为法律规范的统一性,更是为了获得组织规范所必须的法律的权威性。从组织体系来说,协商民主从实现利益相关者最大共同利益的目标出发,对协商民主体系的主体提出了明确要求,即协商民主体系的主体一般是按照与某个具体的公共问题与共同利益直接有关的原则来筛选,任何利益不相关者的参与都可能会影响具体公共问题的及时公正解决与具体共同利益的最大化实现。“公共协商过程中的平等原则是公正的公共协商过程的必要条件。”[3]199协商民主在组织规范上还要力图避免辩论票决制民主决策的党派冲突,协商民主由于涉及的公共问题与共同利益都非常具体化,因而并不需要各行为主体之间进行党派性联合行动,党派性联合行为不利于公民之间平等透明的公开协商与最大化谋取利益的共识,因此协商民主的组织规范要防止各主体的党派性联合行为。党派性在一定程度上影响了个体参与者的平等,因而不正义,因为正义要求平等。与此同时,协商民主在组织规范上还要严格确保利益相关者在具体公共问题的认知与表达以及共同利益实现过程中的平等性。协商民主面向公民生产、生活必须解决和面对的具体公共问题,它的解决对每个人来说都同等重要。正因为如此,就需要在解决具体公共问题的结果上平等地对待每个人的共同利益,人们在共同利益的分享上要以平等为第一原则。“作为一种解决利益冲突的方法,公共协商中的平等原则被证明是正当的。”[3]198结果的平等要以协商民主组织系统的平等性规范为根本保证。

协商民主的法律规范还需要深入到协商的过程中,比如如何协商以达成具体公共问题的讨论和认识过程的充分沟通,如何协商才能使共同利益的实现平等地惠及利益相关人,制定比较完整的程序性法律规范。协商民主的程序性规范在内容上涉及各个方面和环节,但是就程序性规范的主要内容来看也不外乎以下几个方面。第一,协商民主的运作程序从哪里开始,在实践中并无确定的模式,但在实践中恰恰因为协商程序的起点不同而大大影响了协商主体的平等地位,因此为确保协商过程中各主体的平等地位,有必要对协商民主的程序起点有一个公正的规定,至少可以制定一些关于明显有违平等原则的禁例,如必须要在协商民主的规范中限制暴力威胁、武力或贿赂。不允许协商从某个已经集团化或联盟的状态开始,不论是议题选择,还是方案拟定,都必须面向所有协商主体开放,保证每个人在机会上的平等影响。协商民主在程序上应该是从协商主体具体的公共问题及共同利益之后的零交往和零共识状态开始,任何已经被先前的组织圈子聚集起来的共识都会造成面向组织圈子以外的协商个体的不平等和不公正。协商民主的内在价值是指一个人或社会在决策前经历规范的协商过程本身是有价值的,从这个意义来说,协商民主的程序当然从互推互选代表或聘用志愿者开始,履行法律规定协商所必需的公共角色,而后由公共角色扮演者来组织协商民主的议程。第二,协商民主要建构协商过程的程序规范,以保证协商主体的平等性、协商过程的公开性及协商结果的公平性。要确立发言的礼仪、时限及内容的格式规范,如果协商的问题极为重大,协商的过程极为复杂,可以在阶段上分为几个阶段,但不论哪个阶段的发言都必须有起码的规范。要按照发言的礼仪及格式要求进行,就必须要有一个比较权威的法制化规范,以便确立协商过程的神圣严肃性,确保协商得以有效进行,从而解决一定范围内具体的公共问题,并实现利益相关者人群的最大共同利益。“协商程序能够提高民主过程结果的质量,使它们更公正。”[32]195如果可以根据共识形成的阶段性将协商民主分为几个阶段,每个阶段也需要相应的建议、评议、审读的标准规范,通过程序化和标准化规范行为,确保协商民主能有序进行,促进共识从无到有、从小到大的累积,当共识在交往的协商中形成的时候,协商也就在具体公共问题的认识及共同利益的实现上获得了共识。人们的共识通过协商民主得以达成,既意味着协商民主参与主体在认识结果的高度统一,也意味着解决具体公共问题及实现共同利益的决策的完成。协商民主在程序上存在对法制化的强烈要求,恰好从另一个侧面说明了协商民主法制面向的研究在理论和实践上的重要性。

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