生态修复责任主体研究

2016-02-13王盼

太原师范学院学报(社会科学版) 2016年2期

关键词：责任主体生态修复经济效益

王　盼

(武汉大学　法学院，　湖北　武汉　430072)

【法律学】

生态修复责任主体研究

王盼

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)

[摘要]生态修复是一项复杂的系统工程，往往需要投入巨额资金。当前，我国环境污染事故频发，生态环境严重受损，而现行法律规范又缺乏对生态修复责任主体的明确规定，因此有必要从理论上对修复责任主体进行研究。环境正义是修复责任主体界定的主要理论依据，同时也要从法经济学角度进行经济效益考量。基于此，我国应当构建污染行为人及其承继者为主要责任人，政府为兜底责任人，同时寻找受益者拓展资金来源的生态修复责任主体框架。

[关键词]生态修复；责任主体；环境公平；经济效益

当前，我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到遏制，环境矛盾凸显，压力继续加大。《2012年中国环境统计公报》[1]显示，2012年全国废水排放总量684.8亿吨，相对于2011年(659.2亿吨)增加了25.6亿吨；全国工业固体废物产生量32.9亿吨，固体废物综合利用率仅为61.0%，环境污染物排放总量呈增加的趋势。与此同时，2012年环境污染治理投资总额为8 253.6亿元，较上年上升37.0%，占国内生产总值的1.59%。近年来，新闻媒体披露和报道了一系列的环境污染事件：2004年沱江水污染事故，2005年松花江水污染事故和粤北北江流域污染事故，2009年的大连石油泄漏事故，2010年的紫金矿业水污染事故，2011年康菲石油溢油污染事故等等。频发突发性环境污染事件带来的生态损害，以及累积性的土壤污染修复问题都是目前面临的重大环境风险和挑战。

一、生态修复责任主体问题提出的必要性

国外实践证明，生态修复需要投入巨额的修复资金，这与生态修复不是单一的土地复垦而是对整个受损的系统的修复相关，涉及受污染的地下水的治理、土壤环境的修复、植被覆盖等多方面。例如污染场地的修复，美国在20世纪90年代仅仅用于污染场地修复方面的投资近1 000亿美元；荷兰20世纪80年代已投资15亿美元进行土壤污染的修复；德国在1995年一年就投资60亿美元净化土壤污染。[2]巨额的资金如何筹集，谁应该为受损环境的修复买单？这些都要求厘清生态修复的责任主体。

(一)现行法律法规等规范性文件涉及生态修复责任主体的主要规定

2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订《环境保护法》，对于生态修复责任主体并没有作出具体的规定，但该法第三十二条规定，国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度，第六条规定了企业事业单位和其他生产经营者对环境造成的损害依法担责。根据我国环境法体系的特点，这些规定对于下一步制定具体的生态修复法律具有重要的导向作用。2011年国务院通过的《土地复垦条例》第三条规定，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦，同时规定，由县级以上人民政府负责对由于历史原因无法确定土地复垦义务人和自然灾害损毁的土地组织复垦。

除以上外，2014年11月由环境保护部污染防治司组织制定的《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南(试行)》是目前对污染场地修复工作开展最详细的规定。其中对承担场地环境调查评估与修复治理工作的场地责任主体作了如下规定：(1)按照“谁污染、谁治理”的原则，造成场地污染的单位和个人承担场地环境调查评估和治理修复的责任。(2)造成场地污染的单位因改制或者合并、分立等原因发生变更的，依法由继承其债权、债务的单位承担场地环境调查评估和治理修复责任。(3)若造成场地污染的单位已将土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人承担场地环境调查评估和治理修复责任。(4)造成场地污染的单位因破产、解散等原因已经终止，或者无法确定权利义务承受人的，由所在地县级以上地方人民政府依法承担场地环境调查评估和治理修复责任。

(二)对修复责任主体法律规范存在问题的分析

尽管新《环境保护法》要求建立和完善生态修复制度，但是却只有少量法律条文提到“修复”问题，事实上，我国目前不断恶化的环境状况，地下水污染导致癌症村的增加，土壤污染带来的食品安全问题，都显示出生态修复的重要性。关于生态修复责任主体的规定，新法只能起到指引和导向作用，在实践运用中还需要更具体的规定。《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南(试行)》中对场地责任主体进行了分类规定，相对比较具体、明确。但该指南存在以下问题：首先，该指南不是严格意义上的法律规范，不具有法律约束力，在实践中只能起到指导作用；其次，当承担场地调查评估和治理修复的责任主体没有能力承担修复责任时该如何处理，该指南没有规定；“若造成场地污染的单位已将土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人承担责任。”环境污染往往具有累积性和潜伏性，如果受让人受让时并不知道土地的污染状况，这样简单规定仅由土地使用权受让人承担，显然是不符合环境正义的。《土地复垦条例》是对生产建设活动和自然灾害损毁的土地采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动的规范。严格来说，土地复垦工作仅仅是生态修复的一小部分，生态修复注重的是整个受损的生态系统功能的修复。

综观以上，生态修复责任主体的明确和细化是十分必要的，是开展生态修复工作重要的一步，也是实现生态文明的重要任务。

二、生态修复责任承担之理论基础

庞德曾说“法律并不能创造利益”，诚哉斯言。“法律的任务在于确认、保障和衡平利益。某种法律制度达到法律秩序的目的就必须通过：承认某些利益，包括个人、公共和社会利益；规定各种界限，在这些界限之内，上述各种利益将得到法律的承认，并通过法律规范使之有效。”[3]在环境法领域，存在着环境公益与经济个益的协调问题。在市场经济条件下，企业在追求个体利益的过程中，对环境产生的负外部性即表现为对环境公益的损害。生态修复是针对已被污染的环境而言的，即是对污染环境的修复。[4]一般而言，这种被污染的环境往往具有巨大的公益性质，如松花江重大水污染事件祸及长达939公里的松花江沿岸居民。受到损害的环境的修复责任，是不同的经济利益的衡平过程。松花江重大水污染事件发生后五年内，国家就为松花江流域水污染防治累计投入治污资78.4亿元。事实上，中石油仅向吉林省政府捐助500万元，支援松花江污染防控工作，并向环保总局缴纳了100万元的罚款。[5]这次事故中，国家承担了本应由中石油公司承担的环境修复责任，而企业并没有为自己追求经济利益所造成的外部不经济性买单，很显然这是不公平的。责任主体的明确是生态修复法律制度建立的重要一步，不仅涉及环境公平问题，同时在进行制度设计时，还应当考虑到效益成本问题。

(一)环境公平是生态修复责任主体确认的首要依据

在法律追求的价值位阶中，正义是法律首要的价值。环境法律追求的正义，包括对环境公益与经济个益的确认、维护和衡平。环境法对利益的衡平是公平和效益的问题。约翰·罗尔斯“作为公平的正义”理论认为：一个正义社会的制度安排应当符合正义的两个原则。第一正义原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二正义原则：社会和经济的不平等应这样安排，使它们：(1)在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；(2)依系于在机会公平平等条件下职务和地位向所有人开放。[6]302-303环境公平理论集中体现在环境负担和环境政策的分配正义上，罗尔斯的正义理论是实现这种分配正义应当遵循的基本原则。众所周知，一个社会的环境资源的总量是一定的，只有通过合理的环境政策与制度的设计才能达到环境资源的公平分配。而这种合理的环境制度的设计的依据正是环境公平理论的要求。

环境的污染和破坏导致了环境的损害和生态系统功能的下降，实现环境保护的途径之一就是修复已经受到损害的生态系统功能，修复生态系统功能需要有主体来承担这一责任。尽管事先预防的理念在我国的理论中普遍得到了认可，但在实践中地方政府为了发展经济实现地方创收，企业为了谋取更大的利润，往往不能很好地贯彻落实环保措施，这也是我国当前环境资源领域违法成本低、守法成本高的困境。生态修复则是事后治理的措施和制度，是对事先预防功能的弥补，实质上其责任主体的确定也是一种环境利益的再分配。造成生态损害的行为人已经获得了利益，让其为自己的行为担责，才能实现环境资源分配的公平。事实上，造成环境污染的往往是公司或者企业，经济实力雄厚、社会地位高，而环境污染所造成的损害又是很复杂的，因此我国环境民事侵权实行举证责任倒置的原则。正如约翰·罗尔斯的正义理论所述，社会和经济的不平等应该这样安排，在与正义的储存原则相一致的情况下，适合最少受惠者的最大利益，生态修复制度的安排应该更多的倾向于一般公众的环境公益，对于实施污染和破坏行为人规定更加严格的责任。美国的《超级基金法》对危险废物设施的治理责任的安排是有值得借鉴之处的。《超级基金法》规定由弃置危险废物的污染者承担责任。“根据该法以及法院判例确定的原则，治理责任方，或者说‘潜在责任方’，包括危险废物设施的现时和以往的所有人和经营管理人、将危险物质运往该设施的运送人，以及产生该危险物质的制造人。”[7]尽管《超级基金法》所确立的严格的、连带的法律责任存在很大的争议，但是自其实施以来取得的成绩也是有目共睹的。该项目不仅为人类的健康提供了保障，也使受到污染的土地有了重新开发利用的可能性。

(二)生态修复责任主体确认的经济学考量

环境法的经济学基础，主要是从环境行为的外部性来说。当经济主体对社会和他人产生的是积极的效果，称为正外部性，否则，称为负外部性，也叫外部不经济性。“外部不经济性既是政府干预环境行为的经济学基础，也是环境法律责任承担的经济基础。”[8]在环境民事责任领域，为了解决外部不经济性，1972年联合国经济合作与发展组织委员会提出了“污染者付费”原则，后来被许多国家确定为一项环境保护的重要原则，如我国1979年制定的《环境保护法(试行)》中规定的“谁污染谁治理”原则。和该原则一起，还有“利用者补偿”、“开发者保护”、“破坏者恢复”等原则，都体现了环境公平的精神，无疑都是确定生态修复责任主体所应当遵循的原则。

另外，从法经济学的角度来讲，法律在注重公平的同时也应当注重效率。“法律的效率包括两个方面，一是法律制度对社会发展的影响；二是法律制度本身的效率。”[9]生态修复责任主体的明确直接关系到整个生态修复制度能否在实践中很好地开展，以及开展责任主体追究的成本和效率问题。如前所述，美国的《超级基金法》对于责任主体的规定不乏可借鉴之处，但同时也应该注意到这种严格的、回溯性的追究责任机制所带来的累讼问题。生态修复责任主体的确立，一方面根据环境公平理念在不同的责任主体之间合理分配责任，使每个理性的经济人公平地承担环境保护的责任，另一方面也要注重经济效益，使环境正义得到有效的实现。

三、生态修复责任主体的构建

新《环境保护法》第三十二条规定：“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。”生态修复制度的建立和完善是建设生态文明社会关键的一步，新《环境保护法》的提出，是生态修复制度建立的重要契机。污染场地修复属于生态修复的一部分，《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南(试行)》是试点实践的经验总结，对建立更加宏观的生态修复责任主体制度具有启发意义。另外，责任原则是厘清生态修复责任主体的界限和范围的重要依据。结合以上理论基础的论述以及我国现有的民法原则，我国的生态修复应当坚持无过错责任原则，同时以过错原则为补充。无过错责任原则主要针对造成污染环境的污染行为人而言，其往往从事高环境污染行业，因而，无论其有无过错都应当承当修复生态环境的责任。过错原则主要针对当受到污染的环境资源的所有者或者使用者不是污染行为人，由于其在受让时没有尽到妥善的注意义务，导致找不到污染行为人，则其应当为其过错承担责任。

(一)污染行为人及其承继者

造成环境污染的行为人应当成为生态修复责任主体，这是符合环境正义的要求的，也是污染者担责的要求。污染行为人对其造成的环境公益的损害承担无过错责任原则，即只要行为人的行为在客观上造成了环境的污染和破坏，其就应当承担治理和修复的全部费用。我国新修订的《民事诉讼法》使环境公益诉讼成为可能，而新《环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼，使得对污染行为人污染和破坏生态环境的行为的追究成为了现实。

企业作为污染行为人，根据《民法通则》第四十四条规定“企业法人分立、合并，它的权利义务由变更后的法人享有和承担”，及《公司法》第一百七十五条、第一百七十七条规定，公司合并或分立的，债权、债务分别由合并、分立后的公司承继，企业合并、分立的，能够明确其承继者的，由其承继者承担责任。

(二)政府

我国环境污染和破坏由来已久，国有企业改革的特殊问题等因素可能导致一些被污染的生态找不到应当承担责任的污染行为人，此时，应当由政府来承担修复生态环境的法律责任。一方面，在我国国家是自然资源的所有权人，国有土地和河流等都是国家所有，国家负有对国有资源的监督和管理责任；另一方面，国家掌握着资源分配的权力，对其许可的个人和企业从事的行为有监管职责，因此，国家对因其不当许可而造成的环境污染和破坏，也负有相应的责任。我国新《环境保护法》加强了政府的追责制度也是对政府环境责任的确认。另外一种情形是，即使找到了污染行为人，由于生态修复需要的资金巨大，污染行为人很可能难以最终完成修复，此时，由政府来承担兜底责任。因此，政府承担责任的对象有两种情况：(1)由于历史原因而找不到应当承担责任的污染行为人；(2)污染行为人没有能力承担生态修复的费用的。

(三)受益者

如前所述，生态修复责任主体制度的建立要把实现环境正义和公平作为首要目标，同时也应当兼顾成本效益问题。“污染者负担”原则是确认责任主体，实现环境正义的重要依据，但它本身也存在很多问题，“受益者付费”原则能提供新的思路。我国正处于转型时期，经济结构实现转型，原先生产工艺落后、产能落后而造成环境污染的企业作为责任主体的，其很难完成修复资金筹集。这种情况下，让政府承担责任，最终责任的承担者又成为了普通纳税人，这又存在着公平考量的问题。此时，如果政府实施鼓励政策，通过招标等方式寻找投资人来投资生态修复工作，将预期开发利用的增值效益按比例由投资者享有，那么，不仅减少了政府的财政压力，也使受损的生态环境得到修复，从而实现环境和经济的可持续发展。

污染行为人及其承继者是生态修复的主要责任人，政府因其特殊的身份作为最终的兜底责任人，同时，政府可以通过寻找受益人的方式扩大生态修复责任的主体范围，使更多的资金投入生态修复工程。

四、结语

生态修复是实现生态文明社会建设的主要措施，生态文明呼唤生态修复良法之治。[10]生态修复是一项系统工程，其顺利实施明确担责主体是第一步，另外，关于受损生态功能的评价、修复的成本以及可行性研究等问题，都需要有更加明确的制度规定，这也是今后理论研究的方向和目标。

[参考文献]

[1]全国环境统计公报(2012)[EB/OL].http://zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/201311/t20131104_262805.htm.

[2]田军，文斌，刘世伟.以机制创新破解城市污染场地修复资金难题[J].环境保护，2012(11).

[3]李启家，李丹.环境法的利益分析之提纲[EB/OL].http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=25818.

[4]周启星，魏树和，张倩.生态修复[M].北京：中国环境科学出版社,2006.

[5]2011年上市公司十大环保事件[N].证券日报，2011-12-20.

[6]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白，译.北京：中国社会科学出版社，1988.

[7]王曦，胡苑.美国的污染治理超级基金制度[J].环境保护，2007(10).

[8]常纪文，裴晓桃.外部不经济性环境行为的法律责任调整[J].益阳师专学报，2001(4).