推进基层协商民主制度化的意义及路径选择

李玉洋

(泰山学院，山东泰安271021)

推进基层协商民主制度化的意义及路径选择

李玉洋

(泰山学院，山东泰安271021)

推进基层协商民主制度化是维护基层社会稳定、构建社会主义和谐社会的重要保障。由于我国基层协商民主建设目前还处于初级阶段，还有很长的路要走，因此，在新常态背景下，要多措并举，加快推进基层协商民主建设制度化、现代化、程序化进程。

基层协商民主;制度化;路径选择

协商民主是指协商主体为协调相互间的关系，共同商量，参与国家治理的一种民主制度形式。社会主义协商民主是指在中国共产党领导下，社会各个阶层、团体和各界人士，就共同关心或利益相关的问题进行协商，达成共识的重要民主形式。基层协商民主主要指各个社会基层单位包括乡镇、街道、行政村、社区、企事业单位和社会组织等，就涉及群众切身利益的实际问题进行的协商，形成各方均可接受的方案的民主形式。为推动协商民主建设，中共中央出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了协商民主建设的指导思想、基本原则和渠道程序，并就基层协商民主建设提出要求。十八大明确提出:积极开展基层民主协商。因此，加强基层协商民主建设，推动基层协商民主发展，是当前构建社会主义和谐社会的一项重要任务。

一、推进基层协商民主建设对于构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义

基层协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分，也是一个国家政治制度的基石。基层工作与广大人民群众的利益息息相关，完成全面建成小康社会的宏伟目标，实践五大发展理念，一定要积极发展稳妥推进基层民主协商，坚持有事多商量、遇事多商量、做事多商量，牵涉改革发展稳定的重大问题和事关人民群众切身利益的问题进行充分商量，解决好人民群众生产生活以及发展的实际困难和问题。推进基层协商民主建设，对于协调社会基层利益关系，化解社会基层矛盾，实现公共事务民主决策、科学决策，提高人民群众政治参与度，让广大群众在经济社会事业共建共享中得到更多的参与感获得感，具有十分重要的意义。

(一)推进基层协商民主建设有利于加快民主建设进程

建国以来，我们党对推进基层民主化建设做了大量的探索和尝试，包括关于村民自治程序的一系列基层民众“民主选举”的制度性规定也越来越系统和规范，但是“民主管理、民主决策、民主监督”相对滞后，缺少行之有效的推进平台，一些不尊重群众的民主诉求、妨害群众民主权利、侵害基层群众利益的事件时有发生，“选举民主”并没有为基层群众建立起有效的保障机制。2016年第2期《随笔》杂志刊载了向申《一个南方小村庄的头等大事》一文，就对票决中的少数失利者的情绪有着详细深刻的叙述。而基层协商则能广泛听取不同利益层面的意见，使他们的利益得到一定的照顾和保护。基层协商民主的探索实践，必将有力促进我国民主化建设进程，并提供宝贵经验。

(二)推进基层协商民主建设有利于最大限度整合多种利益诉求

随着社会经济发展和改革开放向纵深推进，社会基层治理面临越来越多的困难和挑战，基层群众权利意识日益觉醒，分享发展成果等权益诉求越来越多，而无论是通过选举民主产生的乡村基层干部，还是企事业单位负责人，他们本身也是其中利益一方的代表，在社会基层治理过程中，尤其是事关利益分配过程中，作为“社会人”中的一员，他们不可避免地要考虑自身利益，决策难以真正做到公平、公正，从而导致其公信力受到质疑，迫切需要通过协商民主的方式来解决。因此，通过搭建协商交流平台，引导不同利益主体平等地参与到公共事务的管理中，各自表达不同的意见与建议，相互间对话交流、沟通协调，寻求利益最大公约数，使形成的意见最大限度地体现利益各方的意愿，兼顾各方面的关系，最终形成的决策得到利益各方认可。

(三)推进基层协商民主建设有利于化解基层社会矛盾

近年来，基层因集体资产流失、政务财务不公开、贪污腐败、征地纠纷、环境污染等问题引发的矛盾频发，有的甚至引发为群体性事件。如何化解这些矛盾，长期以来一直困扰着各级党委政府，是亟待解决的大问题。建立协商民主这么一条畅顺的渠道，为矛盾双方搭建一个沟通交流的平台，给双方提供一个意愿表达机会，让双方就共同关注关心的事务进行自主协商，共同研讨解决矛盾的办法，通过协商，求同存异，求同化异，寻求平衡点，不使矛盾激化升级，把问题解决在萌芽状态或可控制的程度，达到减少矛盾、化解矛盾的目的，也解决了长期以来基层党委政府应当做、但又难以做好的问题。

(四)推进基层协商民主建设有利于提升基层决策科学化水平

提高决策的科学化、民主化水平，是提高各级党政社会治理水平的重要内容。基层协商的实践，是实现民主化决策的良好平台。要坚持以人民为中心的理念，充分调动广大群众的积极性、创造性、主动性，认真吸纳他们的实践经验和政治智慧，就能使每一项决策、每一件工作都能较好地体现广大群众的意愿。在基层协商过程中，有来自基层各个方面、不同层次的代表参与，这些代表从实践者、利益相关方和专业的角度提出意见和建议，这些意见建议更具专业性、建设性和可操作性，有利于问题的解决，克服了依靠党委政府单一决策容易造成失误的弊端，凝聚了智慧和力量，增强了决策的合理性。而经过充分协商形成的决策，较好地反映了社会不同阶层、团体和各界人士的利益、需求和偏好，得到广泛认可，提升了决策的公共性，形成“人人参与、人人尽力”的局面，有利于决策的顺利实施、贯彻执行。

(五)推进基层协商民主建设有利于提高人民群众政治参与度

加强基层协商民主建设，让更多的人民群众参与到政治生活中来，顺应了人民群众对于民主程序和民主机制的期盼，让人民群众感受到前所未有的尊重，主人翁的地位和意识得到强化，真正体现了中国共产党一贯倡导的让人民当家作主的执政理念，拉近了党与人民群众之间的距离，深化了党与人民群众鱼水关系。同时，人民群众在参与协商民主活动过程中，政治参与意识和能力得到增强，从而更加有利于基层民主向纵深推进。

二、基层协商民主建设还处于初级阶段，还有很长的路要走

当前，基层协商民主制度已经逐步确立，但由于时间短，相关文件规定原则性强，操作性差，缺乏机制保障，加之参与客体积极性不高，基层协商民主还存在许多不完善的状况。主要表现在:

(一)思想认识不足

部分基层干部民主意识比较薄弱，遇事习惯于自己作主，指挥群众按自己的意图办事，不愿或不会尊重群众的民主地位、民主权利，没有遇事要商量的意识和习惯，不去协商沟通。而有关文件中关于行政单位行政首长负责制的规定，也助长了这种意识和习惯。一些基层组织和干部行政干预多，对一些本应由群众自己做主的事务插手其中，协商民主的作用得不到有效发挥。基层群众政治参与意识弱，习惯于被接受组织安排，不善于当家做主、参与协商议政。

(二)协商代表能力弱、参与面窄

协商民主的主体，既要有参与意愿，也要有参与能力，还要有广泛的参与面。基层开展协商活动，其代表绝大多数来自基层，知识面窄、视野小、层次低，处理事情过多考虑个人利益，不能站在全局上建言协商，表达意愿不全面、不准确，给协商质量带来很大影响。同时，参与协商的代表往往只产生于具体涉事群体代表，很少吸收专家学者、专业人士、法律界人士等，协商主体在更高层次缺乏代表性，不能形成具有一定远见、全局观念的协商意见。

(三)基层协商民主的制度政策不健全、不完善

当前，有关基层协商民主的制度和政策，只有中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》作出的原则性规定，但没有具体实施办法，多数地方也未出台有关操作性较强的规范性文件，什么事情需要协商，需要经过哪些程序，协商成果怎样应用等，没有作出明确规定。虽然经过多年实践，曾就基层发扬社会主义民主作出过一些规定要求，但这些离基层协商民主的制度化、程序化、规范化还存在很大差距。基层组织协商活动，还处于一种无制可依、无章可循、被动应付的无序状态，很多基层协商活动是做给上级看、做给群众看、走过场做样子的表面文章。

(四)协商方式方法有待进一步完善

协商议题脱离群众，议题的选择往往来自党政组织而不是来自群众，不是群众所思所想所盼的问题，甚至无关群众的痛痒，远离群众视野，与群众的需求脱节，而且大多是易于协商、便于落实的议题，难以满足群众的要求。协商的组织者同样是协商议题的提出者和结果的落实者，造成协商与不协商一个样。一些专业性较强、涉及面较广的协商活动，往往造成协商无果或结果不可实施等问题。对协商代表缺乏应有的保护，特别是涉及具体利益协商的议题，存在协商代表遭受打击报复等问题，有些协商代表基于这方面的考虑，在参与协商时，不敢表达所代表群体的真实想法。

(五)协商结果不易落实

协商结果落实往往牵涉大量的人力、物力、财力，很多情况下，调动这些资源需要花费很多精力也无法保障，进而造成协商结果无法落实。对协商结果的落实缺少有效监督机制，有些协商结果即使监督到位了，但无制约措施，协商成果落实不了协商双方也无可奈何。一些地方民主协商的民主性、科学性、公开性、平等性、自由性亟待提高，人为操纵、决而不行、漠视民意等现象时有发生，使得协商民主经常流于形式，协商、监督作用得不到充分发挥。

三、多措并举，加快推进基层协商民主建设制度化、规范化、程序化进程

(一)实施顶层设计，规范基层协商民主协商内容

协商内容是协商民主的生命。当前，基层党政对协商民主还缺乏足够的认识，没有给予应有的重视，被动开展民主协商的现象还比较突出。在协商议题选择上，往往选择一些易于协商、易于形成统一意见的问题等开展协商，开展协商只是为了完成规定的动作而开展协商。这不仅挫伤广大群众参与民主协商的积极性，更为重要的是，长而久之必然损害民主协商作为中国特色民主政治的严肃性和深入开展。为切实贯彻落实中共中央关于基层协商民主精神，在协商内容上，上级应做好顶层设计，对应纳入基层协商民主协商内容的问题划定范围，作出明确规定，要求基层必须协商。如，乡镇(街道)基层应对本区域范围内的经济社会发展规划、民生改善、社会稳定等重大事项，明确要求进行协商。村(社区)基层应对村级经济社会发展计划以及涉及群众切身利益的土地流转调整、兴修水利道路、宅基地划分、修订村规民约、重大项目建设、重大资金开支、征地拆迁和撤村建居等重要事项，明确要求进行协商。企事业层面应对企事业发展规划、重大项目建设、职工权益福利、工资与奖金分配等重要事项，明确要求进行协商。对协商计划、协商内容的落实，要纳入年度考核内容，与党政负责人奖惩升迁挂钩。

(二)搭建协商平台，开展好协商活动

一是组织协商机构。乡村、企事业单位要普遍成立基层协商机构或平台，负责本地区本单位协商事宜的组织协调。基层各级党组织负责人或政府工作人员应担当起协商主持人和推动者的角色，引导基层协商民主发展。要通过召开党员和群众代表共同参与的大会选举产生协商议事机构的成员。成员要有较为广泛的代表性，特别应确定一定比例的专家学者、专业人士。二是选好协商议题。要广开议题收集渠道，参照上级规定的协商内容要求，深入一线调查研究，吃透民情、汇集民意，实事求是确定议题。协商议事机构协商议题的选定既要考虑工作需要，又要考虑协商承载能力;既要有一定数量，做到应商尽商，更要注重质量。年度协商重点议题应坚持少而精、办得了、办得好。重点放在关乎地方长远发展的重大问题和干部群众普遍关心的民生问题上，避免贪多求数、囫囵吞枣，充分体现协商的权威性。三是选好协商代表。要根据协商要求和议题需要，把懂协商、会协商、威信高和代表不同层面利益尤其是处于弱势地位的利益的人士选为协商代表，使其既能代表相关各方利益的要求，又能够对问题的解决提出切实可行的建议，使协商成果具体化、可操作性强。协商的主体要多元化，主要包括各级党代会代表、人大代表、政协委员;基层组织、企事业单位及社团组织代表;基层统一战线人士代表;具体涉事群体代表;相关部门、特聘专家及法律界人士等。四是开好议题协商会。议题能否协商好，各种意见建议能否在这里交流沟通、充分表达，取决于是否有一个平等、宽松、和谐的协商环境。作为协商的参与者的基层各级党组织负责人、政府工作人员、各级党代表、人大代表、政协委员，不宜首先定调，可以提出问题供大家进行探讨。协商双方的政治地位是平等的，要相互尊重、相互包容、相互体谅、相互补充，为一个共同目标，畅所欲言，积极献计而不是针锋相对，对立对抗。为了保证协商会议高效有序，应该确定好会议中心发言人，发挥好引领作用，集中阐述议题涉及的问题及解决的建议，避免议题分散，偏离主题，讨论空泛，难以决定，影响协商效果。

(三)加强跟踪问效，推动协商成果转化

协商的目的在于解决问题，若只是“开开会”“说说事”，没有后续的动作，协商停留在形式上，就失去了协商的意义。要把协商成果的落实作为协商民主能否见到实效、发挥作用的关键来抓，加强跟踪问效，促进协商成果转化。一要落实责任。协商意见形成后，基层党委、政府要及时就协商意见进行认真研究，分解责任，落实责任部门和单位，提出办理意见，明确办理要求，实行限时办理和问责制，切实把协商意见落到实处。二要加强监督。在乡镇(街道)、村(社区)和企事业设立非常驻型的协商民主监督机构，吸纳综合素质高，能力强，公道正派，群众信任的群众代表作为监督员，对协商结果及其落实情况进行监督。不断创新督办方式，通过现场督办、评议督办、媒体公开等方式，监督成果的落实，推进协商成果转化。建立协商成果办理情况通报制度，及时将协商成果办理情况通报给相关各方。三要注重实效。协商意见办理过程中，难免会遇到客观条件发生变化等这样或那样的问题，从而导致协商意见无法全面落实或只能落实一部分，对此要及时与协商代表进行沟通，做好解释工作，需要重新协商的，应根据需要进行重新协商甚至多次协商，促使问题的解决。对协商没有达成一致意见，或因其它原因一致认为条件不成熟的，问题难以解决的，可以推后协商，待条件成熟时再组织协商，最终达到解决问题的目的。

(四)保护协商代表，提高基层群众和各界人士参与协商的积极性

协商代表在代表群体进行协商过程中，有些问题不可避免地会与所在单位发生利益冲突，有时会出现用人单位对协商代表打击报复的情况，这种利益冲突及引发的矛盾是基于协商代表的身份，而不是协商代表个人产生的，因此，必须依法对保护协商代表权益作出规定，而且这些规定应是上级党委政府作出的，以达真正贯彻执行保护协商代表的目的。要保障协商代表履行职责所必需的条件，协商代表参加协商活动其所在单位应视为正常工作时间，并保障其工资、奖金、福利等不受影响，必要时，协商代表参加协商活动时要给予一定的补贴。要严格遵守《集体合同规定》中的有关规定，保障职工方协商代表在协商期间非特殊情况其所在单位不得解除其劳动合同，无正当理由不得调整其工作岗位。协商代表要加强自我保护，一方面要学会在履行其职责时，更多地依靠工会组织和协商代表群体的力量，尽可能地采取有理、有据、有节的方式进行协商，避免因正常协商程序而造成的矛盾;另一方面，在合法权益受到侵害和受到不公正待遇时，也要敢于依法维护自身的合法权益。要依法依纪依规批评教育和查处对协商代表的各种打击报复行为，并给受到打击报复的代表恢复名誉和职务、级别，弥补其经济等方面的损失，以此维护和推动基层民主协商的有序开展。

(五)加强组织领导，把基层协商民主建设推向新阶段

基层协商民主，是社会主义协商民主的重要组成部分，是党的群众路线在基层的重要实践。当前，基层协商民主建设还处在起步阶段，还有大量的工作要做。各级党委政府应高度重视，切实加强领导，把基层协商民主建设上升到“以人民为中心”“让人民当家作主”的高度来认识，作为落实“五个建设”“四个全面”战略布局的重要内容努力抓好。要根据中央协商民主建设的意见和各地社会主义民主建设实践，加快推进基层协商民主的相关制度建设，明确基层协商民主建设的主要任务、协商内容、协商程序、成果应用等问题，确保基层协商有章可循、有规可依、有据可行，积极探索新路子，研究新方法，推动基层协商民主工作的开展。各级基层党组织和广大基层干部，要牢固树立协商民主的理念，按照协商于民、协商为民的要求，养成遇事多商量、做事多商量的好习惯，众人的事由众人去商量，切实把协商作为做好工作的一种最有效的方法，铺下身子，放下架子，真心实意为群众服务，让群众从基层党组织和基层干部身上感受和谐社会的温暖。建立考核机制，上级党委政府要把下级党委政府、企事业单位党支部等贯彻落实协商民主制度情况纳入年度考核目标进行考核，明确考核的对象、内容、程序和方法，把考核结果作为衡量党政班子政绩、提拔任用干部的重要依据之一。加强对本级各部门各单位贯彻落实协商民主制度的考核，制定对本级各部门各单位贯彻落实协商民主制度的考核办法，促进各部门协调一致地落实协商民主制度，配合基层做好基层协商民主工作。制定出台违反协商制度的约束性惩戒性规定，对不积极不主动开展协商、该协商而未协商，造成重大决策失误和社会不良影响的，要通报批评，并追究其领导责任。基层党委政府主要负责同志要及时研究协商成果办理意见，督促责成有关部门认真办理，促其尽快实现应有的效益。

随着国家治理能力的提高，基层民主政治建设已成为中国特色民主政治建设的重要组成部分。根据当前我国基层协商民主建设存在的问题，多措并举，加快推进基层协商民主建设制度化、规范化、程序化进程，构建基层协商民主制度化体系，以加强党同基层人民群众的血肉联系，从而不断巩固党的执政的群众基础。

［1］中共中央文献研究室．十六大以来重要文献选编(中)［M］．北京:人民出版社，2013:174．

［2］中办国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》［N］．人民日报，2015－07－23(001)．

［3］习近平．习近平谈治国理政［M］．北京:外文出版社，2014．

(责任编辑 梅焕钧)

The Significance to Promote Basic Deliberative Democracy Institutionalization and Its Path Selection

LI Yu－yang
(Tai Shan University，Tai An，Shan Dong，271021)

The institutionalization to promote deliberative democracy at the grass－roots level is an important guarantee to maintain social stability and build a harmonious socialist society．At present，in our country，the construction of the deliberative democracy at the grass－roots level is still in the primary stage，there is still a long way to go．Therefore，under the background of the new normality，It is necessary to take various measures simultaneously to accelerate the construction of deliberative democracy institutionalization，modernization and procedural process．

basic deliberative democracy;Institutionalization;path selection

D62

A

1672－2590(2016)02－0055－05

2016－02－26

李玉洋(1961－)，男，山东肥城人，泰山学院党委副书记。