台州市小微企业信用保证基金运行绩效探析

蒋俊贤，陈 耸

（台州学院经贸管理学院，浙江（台州）小微金融研究院，浙江 台州 318000）

台州市小微企业信用保证基金运行绩效探析

蒋俊贤，陈 耸

（台州学院经贸管理学院，浙江（台州）小微金融研究院，浙江 台州 318000）

台州市小微企业信用保证基金的担保贷款余额虽然快速增长，但是财务绩效并不显著。不仅担保贷款比率和小微企业获担保的比率较低，而且户均担保贷款余额大幅高于全市小微企业平均贷款余额，存在偏好规模较大企业的问题。需要立足台州实际，借鉴境外成功经验，大力推进担保产品、担保方式和审核模式创新，加快完善专门法律法规体系、小微企业发展服务体系和基金补充机制，以尽快形成具有台州特色的运行模式，进一步提振财务绩效。

信用保证基金；小微企业；台州

台州市小微企业金融服务水平虽然一直居全国前列，但是小微企业融资难融资贵的问题依然普遍存在。为了破解这一世界性难题，推进小微企业金融服务改革创新，台州市委市政府借鉴台湾经验，于2014年末设立了台州市小微企业信用保证基金（下文简称台州信保基金），开创我国地级市政府与合作银行共同出资成立政策性信用保证基金的先河。台州信保基金正式运营以来，虽然引发社会各界的广发关注，但是关于其运行绩效的研究文献依然鲜见。各国的发展经验表明，政府设立政策性信用保证基金的目的虽然基本相同，但是其运行绩效却存在显著的差异［1］。这表明台州信保基金虽然充分借鉴了台湾经验，但是并不意味着必然拥有显著的运行绩效。因此，深入分析台州信保基金的运行绩效及其影响因素，不仅有助于推动其改革创新，提振运行绩效，而且还能为其他地区或国家完善政策性信用保证基金运行机制提供理论参照。

一、政策性信用保证基金运行绩效的理论分析

随着越来越多的国家或地区政府设立政策性信用保证基金向小微企业提供信用担保服务，学术界对其是否具有运行绩效开展了大量的研究，取得了诸多有价值的成果。根据我们掌握资料显示，这些研究主要围绕政策性信用保证基金运行绩效的评价与其地区差异分析而展开的。

（一）政策性信用保证基金运行绩效的内涵与评价

各国学者关于政策性信用保证基金运行绩效的称谓虽然存在一定的差异，但是对其内涵的界定基本相似，即包括财务绩效和经济绩效［1］［2］［3］。财务绩效主要指政策性信用保证基金的介入，不仅有助于破除小微企业融资的外部障碍，增加其外部信贷的可得性，而且还能改善信贷条件，降低其融资成本，减轻对抵押品的依赖；经济绩效主要指政策性信用保证基金的介入，有助于小微企业拓展业务，增加物品和服务的出口，进而增加就业和税收等［1］［2］［3］。政府虽然更加关注经济绩效，但是因计量等方面的原因，实证研究的文献主要考察政策性信用保证基金的财务绩效。根据我们掌握的资料显示，已有的研究主要以发达国家为研究对象，仅有少数文献以发展中国家为研究对象，而且研究结果也存在显著的差异。以发达国家为研究对象的文献，结果均显示政策性信用担保基金具有显著的财务绩效，如Riding A.et al.（2006）以加拿大为研究对象，发现加拿大信贷担保计划的财务绩效非常显著，基本上实现所有的目标；Zechini S.，et al.（2009）以意大利为研究对象，结果显示意大利公共担保基金达到了政策目的，小微企业融资成本减少约为16-20%，额外的信贷供给约为12.4%。以发展中国家为研究对象的文献，结果显示政策性信用保证基金财务绩效并不显著，如Boocock G.，et al.（2005）以马来西亚为研究对象，结果显示马来西亚信贷担保计划虽然有一定的财务绩效，但是在平均水平之下。已有的文献尽管仅研究了部分国家政策性信用保证基金的运行情况，但是也表明不同国家或地区财务绩效可能存在显著的差异（下文简称为地区差异）。

（二）政策性信用保证基金财务绩效存在地区差异的原因分析

关于政策性信用保证基金财务绩效存在地区差异的原因，学术界也进行了大量的研究，发现原因主要有以下四个方面。首先，政策性担保基金管理运行机制存在地区差异。如意大利和加拿大等国政策性信用担保基金不仅定位明确，而且还构建了良好的管理机制、惩罚机制、风险分担机制和稳定的基金补充机制，形成了多样化的担保品种和担保方式，担保费率也较低［2］［4］；而马来西亚信用担保计划则存在诸多扭曲，不仅随意变更观测目标，而且惩罚机制和风险分担机制也不健全［3］。其次，不同国家配套服务体系可能存在差异，Bour⁃le`s R.et al.（2014）研究发现如果仅有政策性信用担保基金，对小微企业发展服务支持欠缺，将影响政策性担保的财务绩效。第三、外部环境差异，Boocock G.，et al.（2005）认为马来西亚政策性担保计划财务绩效不显著的一个重要原因是其复杂的经济、金融和政治环境。第四，计量偏差，政策性担保虽然有时能够改善小微企业的信贷条件，但其财务绩效的准确估计仍存在诸多困难，即财务绩效计量可能存在偏差［1］，进而可能影响评估结果。

二、台州信保基金运行绩效分析

台州信保基金正式运行虽然不到两年，但是作为小微企业金融服务改革创的一项重大举措，是否具有显著的运行绩效受到社会各界的广泛关注。鉴于已有的研究显示政策性信用保证基金的经济绩效难以评估且缺乏证据支持，我们主要考察台州信保基金的财务绩效，即能否改善小微企业融资条件、增加信贷的可得性。为了使分析结果免受主观因素干扰，我们选择用台州信保基金运行中心、金融监管部门及合作银行披露的数据，通过考察担保贷款比率、获得担保小微企业比率及其信贷条件等指标，评估台州信保基金的财务绩效。①担保贷款比率等于台州信保基金担保贷款余额占全市小微企业贷款余额的比率；获得担保小微企业比率等获得担保的小微企业家数占全市小微企业家数的比率。

（一）担保贷款余额增长迅速，但担保贷款比率仍较低

自2014年正式运营以来，台州信保基金运行中心以“政府引导、市场运作和风险共担”为基本原则，着力完善与合作银行的对接机制，积极开展担保产品、服务和管理等的创新，授信担保额和担保笔数均快速增加。截至2015年底，台州信保基金完成授信1049笔，授信担保贷款余额达16.17亿元，超过基金资产净值的3倍。尽管如此，但是担保贷款比率依然较低，与市委市政府及社会各界的期望仍有较大的差距。有关部门披露的数据显示，2015年底，台州全市小微企业贷款（含个人经营性贷款）余额达2313.22亿元。台州信保基金担保贷款余额占小微企业贷款余额的比率仅约为0.7%，而政策性信用保证基金发展比较成熟的国家担保贷款比率普遍较高，如韩国为13%，美国为10%，意大利为3%［1］［4］［6］。这表明台州信保基金担保贷款余额虽然增长迅速，但是担保贷款比率不仅绝对值较低，而且显著低于国际平均水平。

（二）获得担保小微企业比率较低，普惠水平有待提高

截至2015年底，全市小微企业约为34万家，而台州信保基金完成授信仅为1049笔，获得担保小微企业数最多也仅为1049家，获得担保小微企业比率仅约为0.3%，大幅低于担保贷款占全市小微企业贷款比率的0.7%。获担保企业户均授信余额约154万元，而全市小微企业户均贷款余额约为68万元。这表明台州信保基金担保对象主要是规模较大的中小企业，尚未惠及广大小型和微型企业。台州信保基金两家主要合作银行——台州银行和浙江泰隆商业银行2015年社会报告披露数据提供了进一步的佐证。至2015年末，台州银行小微企业贷款余额为427.66亿元，占全行贷款比率为71.27%，小微企业贷款户数为74537户，户均贷款余额为57.38万；小额贷款余额为125.91亿元，户均贷款余额仅为12.21万元，均大幅低于台州信保基金户均担保额。浙江泰隆商业银行，小微企业贷款余额为440.63亿元，小微企业贷款户数为105534户，户均贷款余额为41.75万元，全行一般贷款户均贷款余额仅为31.29万元，也大幅低于台州信保基金的户均担保额。这表明台州信保基金存在偏好规模较大的中小企业的倾向，合作银行的小额信贷客户依然难以获得信用支持，普惠水平有待进一步提高。

（三）获得担保企业信贷条件显著改善，但合作银行积极性不高

《台州市小微企业信用保证基金管理办法》（下文简称《台州信保基金管理办法》）明确规定，由台州信保基金担保的贷款，合作银行不得要求其提供额外的抵押品或第三方保证，不能收取任何额外费用；捐资银行，发放担保贷款的利率上限为8.5%，较城市商业和合作金融机构加权平均利率低1%以上；非捐资银行发放担保贷款的利率上限为6.5%，也低于相关银行贷款加权平均利率。这表明获得台州信保基金担保的企业，信贷条件将会显著改善，但这并不是因台州信保基金享有较高的信誉，可能不利于调动合作银行参与的积极性。首先带有行政管制色彩的政策，会干扰市场选择机制的正常运行，可能损害合作银行的自主权和合法权益，不利于提高合作银行参与的积极性。其次，难以彻底解决面向小微企业的信贷配给，在行政管制条件下，合作银行为了降低风险，可能选择将规模大、信誉好的企业推荐给信保基金，信贷配给将会以小微型企业不被推荐的形式表现出来。

台州信保基金虽然正逐步成为影响小微企业信贷市场的重要力量，但是不仅担保贷款比率和获得担保小微企业比率较低，而且还存在偏好规模较大的中小企业的问题。这表明台州信保基金自身发展绩效虽然引人注目，但是其财务绩效并不显著，破解小微企业融资难融资贵的问题仍任重而道远。

三、台州信保基金财务绩效不理想的原因分析

已有的研究表明政策性信用保证基金的财务绩效，不仅受其管理管理和运营机制的影响，而且还受配套服务体系及经济金融政治环境等影响［2］［3］。因此，为探寻提升台州信保基金财务绩效的对策，首先要深入检视其自身的管理运行机制和外部环境等方面存在的问题及其影响。经过与政策性信用保证基金财务绩效比较显著的国家和地区的对比分析，发现制约台州信保基金财务绩效提升的因素主要有以下四个方面。

（一）担保范围相对狭窄，担保方式比较单一

经过近两年的发展与创新，台州信保基金的保函承保范围得到显著优化，流动资金贷款、票据承兑、贸易融资等多种短期信贷纳入承保范围；担保方式虽然仍以间接担保为主，但是已推出了最高额保证担保业务，在承保期限和金额范围内，允许企业在一定条件内一次授信、随借随还、循环使用，增加了合作银行和企业的自主权。已有的研究显示，为了提升政策性信用保证基金的运行绩效，各地均不断丰富担保产品，推出多样化的担保方式。如美国不仅推出面向普通小企业的贷款担保计划，而且推出了小企业投资公司计划、（CDS）贷款计划和微贷款计划，揽括股权融资、长期债务融资和创业企业融资等金融援助项目［7］；意大利公共担保基金，不仅拥有中小微企业信贷、特别债务融资乃至股权融资等担保品种，而且还形成由面向银行信贷的直接保证、面向互保机构的再担保及共同担保等多样化的担保方式［4］；台湾中小企业信保基金担保品种虽然仅限于债务融资，但是担保产品多达17项，还有项目保证、授权保证、批次保证和直接担保等担保方式［8］。这表明尽管台州信用基金的担保范围和担保方式创新取得一定的成效，但是美国和台湾等地相比，担保范围仍相对狭窄，且仅限于短期信贷，担担保方式也比较单一。由于成立时间短及经验欠缺，将担保品种限定为短期贷款和选择单一担保方式，虽然具有一定合理性，但是其负面影响也非常显著。首先，不利提升财务绩效，由于规模较大的优质中小企业本身已具有较强的短期债务融资能力，台州信保基金主要为其短期债务融资提供信用担保，将难以显著增加企业的可用信贷资金。其次，不利于提高担保覆盖率，由于台州商业银行的服务对象主要是普通中小微企业，台州信保基金主要向合作银行推荐的客户提供担保，可能导致急需要信用支持的科技型中小企业将因难以获得银行的支持，而无法获得台州信保基金的担保。

（二）尚未形成稳定的基金补充机制，担保能力仍显不足

有关部门披露资料显示，台州信保基金已经初步形成双层资金补充机制，即特别补充机制和正常补充机制。特别资金补充机制，主要是指各县（市、区）区域范围、捐资银行授信代偿累计超过出资额的50%时，即按事先设立的出资比率启动资金补充；正常资金补充机制，明确了基金日常资金来源，包括基金利息收入、担保费收入、政府的不定期出资和捐资银行不定期捐资。基金补充机制的建立，虽然有助于增强合作银行和企业对台州信保基金的信心，但是依然存在显著的缺陷。首先，特别补充机制，虽然有助于强化县市区政府及捐资银行的风险管理职责，但是没有考虑遭遇严重经济危机及合作银行破产等极端事件的影响，对非捐资银行的代偿损失如何弥补也尚未作出制度性的安排。其次，对基金利息收入和担保费收入寄予的期望过高，台州信保基金虽然拥有利息收入和担保费收入，但是在支付日常办公费用和人员工资福利之后可能已所剩无几。已有的研究表明政策性信用保证基金的利息收入和担保费收入难以弥补运营成本和代偿损失，需要政府和捐资者的资助［1］。这表明，正常补充机制将基金利息收入和担保费收入作为基金日常资金来源可能并无实质意义。第三，尚未形成可持续的基金资金池增长机制，政策性信用保证基金发展经验表明中小企业的信用担保需求随着经济发展而不断增长，进而要求基金担保能力相应增加。政策性信用保证基金虽然拥有政府的大力支持，但是毕竟不同于财政直接担保，其担保能力的强弱主要取决其代偿能力，即基金资产的净值。《台州信保基金管理办法》虽然表示会根据基金运行情况、地方可用财力和小微企业融资需求，逐年追加做大基金规模，但是没有明确追加规则、依据和规模的计算方法，使基金规模的扩大存在诸多不确定。此外，台州信保基金初始规模仅为5亿元，第二期扩容计划完成后，也仅为15亿元，按《台州信保基金管理办法》规定的上限倍数进行担保，额度也仅为150亿元。台州信保基金近两年的发展历程表明，实际担保贷款的倍数通常大幅少于其最高倍数，因此，即使完成第二期扩容计划，相对于全市小微企业两千三百多亿元的融资需求，其担保能力仍显不足。今后如果台州信保基金资产规模增长速度低于小微企业融资需求的增长，担保能力的缺口将进一步扩大。

（三）审核模式仍比较传统，客观性有待加强

有关部门披露的资料显示，台州信保基金逐渐探索出一套颇具特色的审核模式，即以“三查询”和“五核实”主要内容的业务审核模式，以“三匹配原则”为主要内容的担保额度审核模式①“三查询”包括人行征信系统查询、全国法院被执行人信息查询、台州市金融服务信用信息共享平台查询；“五核实”包括核实主体资格、核实经营状况、核实信用状况、核实资产状况、核实申请业务状况；“三匹配原则”包括公司融资总额度与销售收入相匹配、与公司净资产相匹配、与公司现金流量相匹配。，并简化小额贷款审核流程。“三查询”的结果虽然比较客观，但是“五核实”和“三匹配原则”结果的准确性主要依赖企业提供财务报表的真实性和审核人员的主观判断。由于小微企业普遍存在财务不规范问题，因此，全面了解担保申请企业的信用状况和核定授信额度主要依赖审核人员的知识和经验。台州信保基金发展历程及财务绩效状况表明，现有审核模式虽然基本适应小微企业信贷市场发展现状，但是对传统财务信息依赖过大，仍存在一些明显不足。首先，可能会降低优质小微企业获得担保的概率，在主观性较强审核模式下，审核人员为了控制担保风险和自身的责任，对批准财务制度不健全的优质小微企业担保申请可能更加谨慎。其次，主观性较强的审核模式可能会影响担保业务发展的稳定性，2015年6月之前，为了控制担保风险，担保审核和保函的发放过于谨慎，担保贷款额度增长缓慢；此后，在政府的要求下，担保保函的发放又出现速度过快的问题，仅当年第四季度便发放了479份保函，授信担保贷款额超过6亿元。第三，不利于实现其逆周期调节功能，政策性信用保证基金作为政府干预小微企业信贷市场的方式，逆周期调节是其重要职能之一。但是台州信保基金授信担保余额在2015年下半年高速增长之后，便随着经济下行压力增加而大幅下滑，至2016年8月末担保贷款余额仅为12.04亿元，反而表现出较为显著的周期性。

（四）法律法规体系不完善，企业发展服务体系不健全

各国或地区的发展经验程表明，健全法律法规体系和完善的小微企业发展服务体系，是提升政策性信用保证基金的运行绩效，破解小微企业融资难问题的重要保证［9］。如美国，不仅形成完备保护小企业发展权益、规范政策性信用保证基金及其相关主体行为的法律法规，而且还构建以小企业管理局为核心的小企业行政服务体系［8］。台州市虽然初步构建规范信保基金运营的法规体系和企业发展服务体系，但是依然存在显著的不足。首先，保护小微企业融资和发展权益的法律法规缺失，近年来为支持小微企业发展、破解其融资难的问题，政府虽然出台了一系列的支持政策，但是均未上升到地方法规的层面，稳定性缺乏保障。其次，《台州信保基金管理办法》对信保基金运作中的诸多具体问题没有做出明确的规定，如基金资产的管理与运作、县市区政府和合作银行风险控制责任如何分担等，社会捐资主体享有的权益和优惠政策均尚未涉及。第三、小微企业发展服务体系不健全，金融办、经信委和科技局等部门虽然都有支持小微企业发展的职责，但是尚未形成明确分工合作机制，基本上各自为战，绩效也不显著。

四、提振台州信保基金财务绩效的政策建议

台州小微企业金融服务改革创新上升为国家战略，一方面为台州信保基金的发展提供了千载难逢的机遇，同时也要求其加快改革创新的步伐，尽快探索形成具有推广价值的模式和经验。根据已有的研究结果及上文的分析，台州信保基金需要着重推进以下四个方面的改革与创新。

（一）持续推进担保产品和担保方式的创新

根据台州经济转型升级及大众创新万众创业的需要，台州信保基金要加大对普通小微企业转型升级及科技型小微企业的发展壮大的信用支持。基于此，担保产品的创新重点主要有以下两个方面：其一是延长担保贷款的最长期限，将中小微企业为购置土地、建设更新厂房、设备升级等项目的贷款纳入担保范围；其二是研究推出科技贷款担保，将技术改造贷款、知识产权质押贷款、创业贷款等纳入担保范围。台州信保基金担保方式创新的重点，则是加快研究推出批次保证和直接担保两种担保方式，其中批次保证主要面向为某一产业核心企业提供配套的上下游中小微企业，直接担保主要面向科技贷款担保。同时，还应加强与县市区公益性担保机构合作，适时推出再担保业务，进一步放大担保倍数。

（二）加大担保审核模式创新力度

政策性信用保证基金的发展经验表明，担保审核模式要与担保产品和担保方式的相适应。因此，担保审核模式的创新重点任务主要是推进普通小微企业贷款担保审核模式创新和构建科技贷款审核模式。普通小微企业贷款担保审核模式的创新，主要任务是运用现代信息技术和大数据技术，在对现有“三查询”和“五核实”进行信息化改造的基础上，开发担保额度评估模型，形成以评估模式为主要依据，审核人员经验为辅的担保额度审核模式。由于科技信贷的风险发生机制与普通贷款具有显著的差异，因此，需要构建专门的审核委员会和风险管理机制，负责审核科技贷款担保申请审核和风险管理。

（三）加快完善法规体系和企业发展服务体系

利用台州小微企业金融服务改革创新上升为国家战略的契机，加快完善与信保基金相关法律法规和配套服务体系。尽快制定《台州市小微企业信用保证基金资金捐助章程》，完善《台州信用基金管理办法》，构建鼓励社会机构捐资的优惠政策体系，明确各级政府出资的条件和额度计算方法；明确台州信保基金自有资金的投资原则、方式和投资标的；明确代偿的条件与程序，规范代偿资金下拨流程。成立台州市小微企业培育领导小组，协调整合科技局、经信委、、财政局、金融办和税务局等部门服务小微企业发展的职能，完善小微企业辅导机制和行政服务体系，为小微企业发展提供信息、科技、金融和财税等全方位的支持。出台支持政策，鼓励发展专业咨询服务机构，逐步形成以政策性服务机构为引导，商业服务机构为主体的小微企业发展服务体系。

（四）进一步完善基金补充机制

台州信保基金虽然已经建立了基金的特别补充机制和正常补充机制，但是均有进一步完善的空间和必要性。境外经验显示，严重经济危机发生，合作银行通常也面临严重的财务压力，甚至需要政府救助。因此，应明确严重经济危机引发市域范围内代偿额大幅增加时，台州市政府及县市区政府应按事先确定比例承担基金的补充责任，进一步完善特别补充机制。为了满足小微企业不断增长的融资需求和担保需求，应构建政府和捐资银行定期捐资制度。政府和捐资银行的定期捐资额可按如下方式确定：政府按上一年度中小微企业缴纳税收归属地方部分的一定比率捐资补充基金；捐资银行按上一年度发放担保贷款增长额的一定比率捐资补充基金，进一步完善正常补充机制，确保基金担保能力不断增长。

［1］Levitsky J..Credit guarantee schemes for SME-an internation⁃al review［J］.Small enterprise development，（1997）Vol 8，No 2，pp.4-17.

［2］Riding A.et al..Incrementality of SME Loan Guarantees［J］.，Small Business Economics，（2007）29，pp.47-61.

［3］Boocock G.et al..Measuring the effectiveness of credit guar⁃antee schemes-Evidence from schemes［J］.International Small Business Journal，（2005）Vol 23（4），pp.427-454.

［4］Zechini S.et al..The impact of public guarantees on credit to SMEs［J］.Small Bus Econ，（2009）32，pp.191-206.

［5］Bourle`s R.et al.State intervention and the microcredit mar⁃ket：the role of business development services［J］.Small Bus Econ，（2014）43，pp.931-944.

［6］Ben R.，et al.Credit market failure intervention：Do govern⁃ment sponsored small business credit programs enrich poorer ar⁃ea?［J］.Small Bus Econ，（2008）30，pp.345-360.

［7］张岭等.美国支持中小企业融资的金融服务体系研究［J］.亚太经济，2013（4）：58

［8］陈龙腾.台湾地区中小企业信用保证制度之探讨［J］.福建金融，2011（1）：13-16.

［9］吴明玺.世界各国中小企业信用担保制度的经验及对我国的启示［J］.世界经济研究，2014（7）：16-21.

Research on the Performance of the Small and Micro Enterprise Credit Guarantee Fund of Taizhou

Jiang Junxian,Chen Song

（School of Economics and Trade Management,Taizhou University; Zhejiang〈Taizhou〉Small and Micro Enterprise Financial Research Institute,Taizhou,Zhejiang 318000）

This paper chooses guaranteed loan ratio,guaranteed small and micro enterprise ratio and credit terms as the observation index,and analyses the financial performance of the small and mi⁃cro enterprise credit guarantee fund of Taizhou.The results show although secured loan are growing rapidly,the financial performance is not significant.Not only the guaranteed loan ratio and the guaran⁃teed small and micro enterprises ratio are low,but also average secured loans is higher than the aver⁃age loan of small and micro enterprises.And some policy recommendations are put forward to boost the performance of the small and micro enterprises of Taizhou,then the causes of these problems and deficiencies are further analyzed.

credit guarantee fund;small and micro enterprises;Taizhou

10.13853/j.cnki.issn.1672-3708.2016.05.008

2016-06-23

浙江省社科联科研究课题“互联网金融时代中小企业融资担保体系优化研究”（2015B039），中国保监会2016年年度研究课题“小微企业信用保证保险运行机制研究——台州国家小微金改试验区的实践”。

蒋俊贤，男（1979- ），广西全州人，台州学院经贸管理学院副教授，博士，研究方向：小微金融。