对《公共图书馆法(征求意见稿)》的思考

牛淑娟(国家图书馆)



对《公共图书馆法(征求意见稿)》的思考

牛淑娟(国家图书馆)

2013年全国人大常委会把《公共图书馆法》作为“第一类项目”纳入十二届全国人大常委会立法规划，这意味着第一部关系图书馆事业发展的国家立法有望在本届人大任期届满时出台。2015年12月9日国务院法制办发布《公共图书馆法(征求意见稿)》，广泛征求社会各界的意见。相较于2012年《公共图书馆法(征求意见稿)》，2015年的《公共图书馆法(征求意见稿)》是一个全新的文本，不仅在立法内容上相去甚远，甚至在立法思想、治馆理念上都有不少变化和改进。我国适时出台该法是要补图书馆法治建设这堂课，必将对公共图书馆事业起到推动、促进作用。细览《公共图书馆法(征求意见稿)》，既特点突出、亮点频现，也存在值得考量之处。

1特点突出，亮点频现

1.1明确了政府主导、各方参与的公共图书馆事业发展思路

公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，其公共性决定了事业发展主要由政府主导。《公共图书馆法(征求意见稿)》第三条明确国务院文化主管部门负责全国公共图书馆的管理工作，县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆的管理工作。公共图书馆不仅包括由政府设立的公共图书馆，也包括由公民、法人或者其他组织设立的公共图书馆。《公共图书馆法(征求意见稿)》第六条体现了国家鼓励社会力量参与公共图书馆建设的思路，并给予相应的税收优惠和政策扶持；第十七条关于冠名权的规定体现了国家对捐赠者的尊重。这些规定能够激发更多社会力量投入公共图书馆建设，减少公共图书馆事业对政府财政的依赖，缓解公众的旺盛需求与公共图书馆供给不足的矛盾，保障公民终身学习、公平获取信息的权利。

1.2体现了符合社会发展规律的建馆治馆理念

改革开放30多年来，我国文化建设取得了重大成就，但依然是整个社会发展中的短板。比如，公共图书馆事业缺乏整体规划和稳定的财政支持；一些地方公共图书馆依然是“面子工程”“形象工程”，从建设到服务不符合公共图书馆科学发展理念。为此，《公共图书馆法(征求意见稿)》第五条第一款明确提出：“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展总体规划、城乡规划和土地利用规划，并将政府设立的公共图书馆所需经费列入本本级财政预算，专款专用，不得挪作他用。”第十一条关于公共图书馆的设立也做出“根据当地人口规模、人口分布等因素，确定本行政区域内公共图书馆的数量、规模、结构和分布”的规定。这些规定体现了公共图书馆必须按照科学规划、经济高效、全覆盖、可持续发展的原则予以建设的理念[1]。

1.3遵循了以人为本、全面协调发展的法治精神

根据我国《立法法》第五条的规定，立法应当体现人民的意志，突出保障公民权利。在价值层面上，以人为本要求立法以人为核心和目的，充分尊重和保障人权，特别应关注困难群体的权益保障问题，建立与人的全面发展相适应的法律制度[2]。《公共图书法(征求意见稿)》第十条和第三十二条对少年儿童、老年人、残疾人文化权利保护的规定，第二十九条对公共图书馆基本服务免费的规定，都是以人为本法治精神的体现。全面协调发展不仅是经济和社会发展的指导方针，也是立法工作的指导方针。《公共图书馆法(征求意见稿)》第七条对老少边穷地区的政策扶持，第十条关于国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆网络的规定，便是站在法律的高度全面协调发展公共图书馆事业的体现。

1.4凸显了图书馆立法的先进性和进步性

我国公共图书馆事业滞后于发达国家，《公共图书馆法(征求意见稿)》的成熟度固然与美英法日等国相比有相当大的差距，但一些先进的现代图书馆理念的引入在一定程度上体现了我国图书馆立法的先进性。比如，第十三条对理事会制度的规定，第十七条关于冠名权的规定，第十九条推动建立法人治理结构的规定，第二十九条和第三十二条阅读入法的规定，第三十三条对读者个人信息保护的规定，第三十六条对公共图书馆绩效考核的规定，虽然相关规定在法度成熟的国家屡见不鲜，但第一次出现在我国国家层面的图书馆法中，进步意义显而易见。

2仍存不足，有待完善

《公共图书馆法(征求意见稿)》是广泛征求中央单位、地方政府、公共图书馆和专家学者的意见及地方调研，会同文化部对《公共图书馆法(送审稿)》进行研究修改的基础上形成的，充分发挥了各方力量的参与作用。笔者认为，无论是从公共图书馆事业发展的角度看，还是从立法质量的角度看，《公共图书馆法(征求意见稿)》仍有需要完善的地方。

2.1从图书馆事业发展角度看，对人、财、物的保障规定不明确，对图书馆缺乏授权性规定，数字图书馆建设未得到足够的重视

人力、财力、物力是公共图书馆开展服务所必需的要素。《公共图书馆服务规范》第3.3条对“服务资源”做出明确规定：公共图书馆在开展服务过程中所拥有的物力、财力、人力等各种物质要素主要包含硬件资源、人力资源、文献资源和经费资源。作为公共图书馆事业发展的三大基石，公共图书馆法理应对此作出明确规定，但规定存在比例较小、原则性太强、内容空泛不明确等不足，既不能对事业发展起到规范、指导作用，又会造成下位法的制定和实施因缺乏上位法的依据而导致立法统一性原则的丧失。

2.1.1职业资格宽松，缺少馆员权益保障条款

对人力资源的规定集中在第二章第十六条，分三款分别对公共图书馆馆长的任职条件、图书馆工作人员的任职条件、图书馆工作人员的数量进行规定。该规定存在两方面的不足：一是对如何保障公共图书馆工作人员的权益没有涉及；二是对图书馆从业人员的任职要求过于宽松。公共图书馆立法发达国家有相对成熟的做法，英国《公共图书馆与博物馆法》不仅在第十一条对职员的待遇作出补充规定，而且在附录1中明确规定了职员在调职等情况下的退休金和其他津贴；美国《博物馆与图书馆服务法》更是在第二节第四部分单独列出“劳拉·布什21世纪图书馆员计划”，以制定法的形式明确图书馆员人才培养计划。笔者建议从两方面改善：一是即便难以对图书馆员权益做出具有可操作性的规定，也应增加相应条款，作出原则性规定，以便下位法有据可依；二是图书馆业内长期呼吁的职业准入制度因距离现实太远，短时间内难以入法，但加强图书馆专业人才培养和图书馆专业化队伍建设应成为公共图书馆法不可或缺的内容，毕竟“人”是图书馆事业发展中的重要因素，图书馆服务的专业性最终是通过专业馆员的业务活动得以体现。

2.1.2财政经费规定过于原则，不利于下位法制定

对财力资源的规定主要体现在总则第五条：县级以上人民政府将政府设立的公共图书馆所需经费列入本级财政预算，专款专用，不得挪作他用。这条规范仅仅明确本级人民政府是政府设立的公共图书馆经费来源的保障者，至于公共图书馆经费所占本级政府预算的比例、以什么标准来确定预算比例、增长浮动、各级人民政府负担比例、经费分配等都没有提及。在美国，经费规定是公共图书馆法规的重要内容；在加拿大，经费规定是公共图书馆法的关键条款。笔者建议借鉴发达国家的经验，在《公共图书馆法》中明确规定图书馆经费在各级政府财政中的比例、经费投入依据，建立经费增长机制，且经费投入规定宜以弹性规定为主。

2.1.3物力保障有待配套措施落地

公共图书馆的物力条件主要包括硬件资源、文献资源，《公共图书馆法(征求意见稿)》在设立、运行、服务三部分的不同条款中对此内容均有不同程度的规定。诚然，一部《公共图书馆法》不能解决物力资源建设各个环节所面临的问题，其规范也不应降至业务规程或技术操作层面，而应当确立基本原则、建立基本制度、规范基本环节[3]。但公共图书馆的物力条件建设依赖于财政支持，需要法律的规范、协调和保障。

2.1.4对公共图书馆缺乏授权性规定

《公共图书馆法(征求意见稿)》对公共图书馆的规定基本以义务性规则为主，义务性规则分为命令性规则和禁止性规则，命令性规则规定行为主体的积极义务，而禁止性规则规定行为主体的消极义务(不作为义务)。除第二十一条是对文献收集作了禁止性规定外，其余涉及公共图书馆主体责任的条款均以“应当”二字来规制公共图书馆在设立、运行和服务等方面的积极义务。法律权利与法律义务的关系，就像一枚硬币的两面，密不可分，相互依存。《公共图书馆法(征求意见稿)》在对公共图书馆作出义务性规定外，是否应考虑授权公共图书馆拥有资源采购的权利、读者管理的权利、非基本业务的收费权利呢？

2.1.5偏重于传统图书馆，数字图书馆规范比重较轻

中共中央十七届六中全会通过的《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》明确将“完善国家数字图书馆建设”作为大力发展公益性文化事业、保障人民基本文化权益的重要任务。当前公共图书馆在一定程度上承担了数字图书馆建设重任，但《公共图书馆法(征求意见稿)》对数字资源建设的规定仅仅体现在第三十一条的38个字上，数字图书馆建设涉及的政策支持、法律保障、技术标准等均未提及。从这一角度而言，《公共图书馆法(征求意见稿)》是站在传统图书馆的角度来审视公共图书馆的发展。

2.2从法律角度看，立法技术和质量有待完善

立法是法治的基础，立法的质量决定法治的质量，立法技术的成熟度是衡量立法质量的重要标准。《公共图书馆法(征求意见稿)》若干条款需要提升立法技术和立法质量。

2.2.1法律概念使用缺乏同一性

在同一个法律思维过程中，任何一个概念和定义都要保持自身的确定性和同一性。《公共图书馆法(征求意见稿)》的法律概念使用不同一的现象主要表现在两个地方。

(1)第二条将公共图书馆区分为“由政府设立的公共图书馆和由公民、法人或者其他组织设立的公共图书馆”，简言之，公共图书馆包括政府设立的公共图书馆和非政府设立的公共图书馆。在此定义之下，第三条到第四十一条分别涉及公共图书馆的管理、设立、运行、服务及相关责任等诸多内容，总共有60余处使用“公共图书馆”这一概念。而这一概念的使用存在前后不同一的现象，造成行为主体混乱，有违区分“政府设立”和“非政府设立”的立法本意。比如，第十二条关于公共图书馆所应具备条件的规定，第十三条关于公共图书馆章程的规定，第二十二条关于呈缴的规定，第三十六条关于绩效考核的规定，显然是针对政府设立的公共图书馆而言，此处不加区分地予以规范不利于实现第六条国家鼓励社会力量参与公共图书馆建设的立法初衷。

(2)第三条规定各级人民政府是管理公共图书馆事业的责任主体。该条第一款规定国务院层级行为主体的职责分工，依逻辑，第二款理应规定地方人民政府这一层级的行为主体责任，但在第二款后半句使用“县级以上人民政府”这一概念。这一概念显然包含国务院层级，造成同一条法律规范中混淆主体的矛盾。

2.2.2法律语言逻辑不严密

法律语言是法律规范的细胞。法律规范的逻辑性不仅体现在思维逻辑、结构逻辑、形式逻辑等宏观、中观层面，也体现在语言逻辑这一微观层面。

第二十九条规定，政府设立的公共图书馆还应当免费开展公益性讲座、培训、展览等阅读推广活动。这是一条义务性规范，从法律语言逻辑分析，“等”字结构由列举项、助词“等”和概括项构成，这三个要素各有其性质和作用。列举项与概括项之间存在典型或非典型的种属关系、同一关系、部分—整体关系或分述—总括的关系。这条规定以列举的方式将公益性讲座、培训、展览都归属于阅读推广活动，这种逻辑归类有失偏颇。从内容看，公益性讲座、培训、展览等活动仅仅是承载了一定的阅读推广功能，但不限于该功能，还有文化传承、社会教育等更宏观的作用，从法律语言逻辑看，存在种属概念不周延的缺陷。

2.2.3法言法语使用不严谨

第三十七条第一项规定公共图书馆擅自处置文献信息资源的，由文化主管部门责令改正。当前公共图书馆文献处置并没有统一的规定和标准，各馆都是根据实际情况对文献资源的处理做出内部规定，这种文献处理模式在某种程度上属于“擅自”范畴。“擅自”一词带有一定的感情色彩，与法律的严谨风格格格不入。建议将“擅自”改为“恶意”，或许更符合该条规范的立法本意。

该条第五项规定公共图书馆所举办活动的主题、内容造成恶劣影响的，由文化主管部门责令改正。“恶劣影响”一词在民事、刑事法律规范中屡见不鲜，对此学界、业界争论不休。“恶劣影响”属于非物质损害范畴，通常以社会正义心态、公众常识观点和法律精神本质予以判断。该标准是弹性概念，自身缺乏明确具体的规定。笔者认为，举办活动已成为公共图书馆的主要业务之一，公共图书馆法应单独作为一条，以禁止性规范的形式对公共图书馆举办活动行为的合法性做出排除性规定。

2.2.4法律规范操作性不强

第二十一条第一款使用“不得”一词对公共图书馆文献信息资源的收集作出禁止性规定，明确公共图书馆不得入藏来源不明或者来源不合法的文献信息资源。由于《公共图书馆法(征求意见稿)》并没有对文献信息资源的来源和合法性作出确定性规定，因此对“来源不明”和“来源不合法”的判断可谓仁者见仁、智者见智，在法律执行时会造成标准不统一，难以操作。

第二十五条规定，国家对公共图书馆馆藏中失去使用价值的文献信息资源建立处置制度，具体办法由国务院文化主管部门制定。这里涉及“使用价值”的相对性问题，“使用价值”的有或无、大或小是相对而言的，基于不同的目的和对象，馆藏的使用价值会发生变化，正如“彼之蜜糖，我之砒霜”，馆藏的使用价值难以做出独立于目的和对象之外的绝对性评估。这种相对性概念在立法中的使用会给执法、司法留下自由裁量的空间，也会造成无法操作的困境，因此关于“失去使用价值”的说法有待商榷。

3思考

(1)社会力量参与图书馆建设历来受到政府鼓励，但一直没有加大发展。2013年7月，李克强总理主持国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，社会力量参与提供公共服务引起强烈关注。未来一系列鼓励政府向社会力量购买公共服务的财政、金融、产业等政策必将陆续出台，这些都将为社会力量参与图书馆建设创造条件。图书馆界应以《公共图书馆法》的出台为机遇，积极利用好社会力量这台发动机，引入先进管理理念，在法治的护航下，取得事业发展的突破。

(2)长期以来，图书馆同仁对公共图书馆法的期望颇高，希望通过国家立法破解困扰图书馆事业发展的诸多问题，但现实的体制、政策、发展环境、法治水平决定了一部《公共图书馆法》所能解决的问题是有限的。近十几年来，图书馆立法几度中断，又最终提上日程，在图书馆立法即将迎来曙光之际，笔者认为应以包容的眼光、推进立法进程的责任感来调整当前立法工作的整体思路：条文原则化，以建立基本制度、确立解决问题的基本原则为目标；具体问题主要通过未来制定法律实施细则或行政主管部门依法制定规章、政策来解决[4]。

(3)公共图书馆事业的发展需要法律制度保驾护航，法律的可操作性或相关法律权利是否具有可诉性是法律能否“落地”的关键。作为“软法”，图书馆法的强制性、规制力都是有限的[5]，随着《公共图书馆法》出台，及时制定和实施配套法律，才能弥补图书馆立法的不足。应充分学习、借鉴发达国家法中有法、法后有法的立法经验，构筑包括图书馆基本法、图书馆专门法、图书馆相关法以及行政法规、部门规章、地方性法规在内的图书馆法律保障体系。

(4)改革开放以来，为追求社会资源的最优化配置，我国立法资源向关系国计民生的重要领域倾斜，文化立法资源的缺失是导致文化立法数量少、层级低、质量不高、进程缓慢的重要原因。不改变法律资源配置格局，不加强对文化立法的重视，文化事业发展就难以获得根本性保障，公民的文化权利难以得到合法、有效的保障。2015年颁布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出建立健全文化法律制度，依法保障公民的文化权利。希望以此为契机，加强文化领域立法研究，培育公民文化权利保护意识，站在提高国家文化软实力的高度推动文化立法走向繁荣。

4结语

作为一名专业图书馆员，笔者期待《公共图书馆法》尽快出台，也许它有诸多不完善的地方，一经出台，或将引起诸多讨论，也许会有质疑甚至贬斥之声，但它必将成为我国公共图书馆事业发展史上具有里程碑意义的好事。法总是滞后于人类行为，滞后于经济发展，滞后于社会现象的出现，法律虽然具有一定的预见性，但不具有超前性。每个国家的法律都是不完善的，都是不断发展变化的，即使在发达国家，其图书馆立法也是在不断完善之中。没有尽善尽美的法律，只有不断完善的立法。

参考文献

[1]于良芝，邱冠华，李超平，等.公共图书馆建设主体研究——全覆盖目标下的选择[M].北京：国家图书馆出版社，2011：38.

[2]蒋传光.法理学与部门法哲学[M].上海：三联书店，2014：39.

[3]肖希明，张勇，等.公共图书馆文献资源建设法律保障研究[M].北京：国家图书馆出版社，2011：14.

[4]李国新.《公共图书馆法》立法进展[J].图书馆建设，2010（10）：1- 3.

[5]李国新，段明莲，等.国外公共图书馆法研究[M].北京：国家图书馆出版社，2011：48.