我们离一部理想的《公共图书馆法》还有多远

申晓娟(国家图书馆研究院副院长、研究馆员)



我们离一部理想的《公共图书馆法》还有多远

申晓娟(国家图书馆研究院副院长、研究馆员)

2012年国务院法制办第一次面向社会公开征求对《公共图书馆法(征求意见稿)》的意见与建议，图书馆界一片沸腾，之后立法进程却突然放缓。2015年底国务院法制办再次就《公共图书馆法(征求意见稿)》面向社会公开征求意见，可谓是在“十二五”结束之际送给图书馆界的一份“厚礼”，更是送给广大读者的一份“厚礼”。

制定中华人民共和国成立以来第一部图书馆领域的法律法规是业界多年的期盼。从呼吁制定《图书馆法》转而寻求制定《公共图书馆法》，个中过程不可谓不艰辛。有关部门此时加快推进《公共图书馆法》立法进程，显然与当前依法治国与推进公共文化服务体系建设的国家战略部署密切相关，当然也与公共图书馆的社会认可程度与事业发展成熟度密切相关。因此，《公共图书馆法》在近期出台具有比较好的法制环境、事业环境和社会环境，没有理由再拖延了。

2015年的《公共图书馆法(征求意见稿)》比2012年的文本更简洁，但立法理念、制度设计都有不少进步和新意。2015年的《公共图书馆法(征求意见稿)》总体上结构合理、内容完整、较为成熟，一定程度上反映了这些年图书馆立法的理论研究成果与各地图书馆事业发展的探索经验，对图书馆、社会公众和政府之间的关系做了很好的调节，应该说是一个基础较好的法律文本，可以在此基础上根据社会意见再做修改完善后尽快出台，以填补我国图书馆领域的立法空白。对《公共图书馆法(征求意见稿)》，我有十个主要看法。

第一，总则第一条立意较低。国家建立公共图书馆体系的根本目的是保障公民的基本文化权益，而制定《公共图书馆法》的根本目的远非《公共图书馆法(征求意见稿)》所说“发挥公共图书馆功能”，而是要通过立法促进公共图书馆事业的发展，从而使公民的基本文化权益得到保障。只有正确认识《公共图书馆法》的立法宗旨，才有可能建立更为科学的公共图书馆制度。

第二，关于政府兴办的公共图书馆与民间力量兴办的向社会公众开放的图书馆在《公共图书馆法》中如何调整的问题，一直是业界争论的焦点之一。本次立法的一个重大进步和亮点是将民间力量兴办的向社会公众开放的图书馆纳入法律调整范畴，值得称赞。在这一前提下，我认为要把握两个原则：一是公共图书馆应主要由政府主办；二是将民间力量兴办的这些图书馆纳入调整范畴，是为了促进其科学规范发展，弥补公共图书馆服务体系的不足。因此，除了为本次立法的这一进步点赞之外，我认为这一理念在落实到具体的法律条文上时应谨慎而严谨，既不应以政府主办为由排斥其他主体兴办的图书馆面向社会提供公益性图书馆服务，又不应变相提高这类图书馆的兴办门槛，甚至抑制其发展。在《公共图书馆法(征求意见稿)》中，总则第二条关于公共图书馆外延的说明“包括由政府设立的公共图书馆和由公民、法人或者其他组织设立的公共图书馆”需要斟酌，我认为调整为“包括由政府设立的公共图书馆和由公民、法人或者其他组织设立的图书馆”更为恰当。此外，目前法条中的所有条目除非明确说明，否则均同时适用于公民、法人或者其他组织设立的图书馆，其中有些条款的规定不仅不利于促进这类图书馆的发展，可能还会起反作用。

第三，关于公共图书馆的定义恐怕是《公共图书馆法(征求意见稿)》与业界共识偏差最大的地方。目前法条中“是指以提供阅读服务为主要目的”的表述，既不符合国际社会对公共图书馆职能的认知，也不符合我国公共图书馆的发展现状。《公共图书馆法(征求意见稿)》中关于公共图书馆职能的缺失令人失望。通过公共图书馆立法，在法律层面界定公共图书馆的职能，应当是立法的重要目的，也是我国公共图书馆事业发展的现实需要，没有对公共图书馆职能的明确界定，各级政府在兴办和支持公共图书馆事业发展时，可能会出现较为严重的认识偏差，也可能使公共图书馆缺乏清晰准确的定位，不利于其长期稳定发展。

第四，关于少年儿童图书馆的发展策略问题。1980年5月，中共中央书记处第23次会议讨论通过《图书馆工作汇报提纲》，提出“中等以上的城市和大城市都要设立少年儿童图书馆，县、区、市图书馆要设立少年儿童阅览室”。之后出于种种原因，在实际工作中逐步演变为在有条件的地区设立独立建制的少年儿童图书馆，而政策层面更强调各级公共图书馆通过多种形式为少年儿童提供服务。《公共图书馆法(征求意见稿)》第十条明确提出“有条件的地区可以单独设立少年儿童图书馆”，虽并非强制性要求，但单独行文就意味着政策层面的一种导向。

从这些年我国公共图书馆事业的发展情况看，在同一地区同时设立相对独立的公共图书馆和少年儿童图书馆，有些问题益发凸显：一是公共图书馆本就是面向区域内的所有公众提供服务，为少年儿童提供服务是每一个公共图书馆的当然职责，各级公共图书馆也都将其作为重点服务对象，非常重视。二是少年儿童图书馆不可能只为少年儿童提供服务，也需要考虑同行家长、甚至有关研究人员的需求。这就导致公共图书馆与少年儿童图书馆之间在文献资源建设、设施设备配备等方面存在重复与交叉，反而带来资源的浪费及协调的成本。三是截止2013年，全国共有中小学27.97万所，其中相当一部分设有图书馆，这些学校图书馆是在校青少年学生身边的图书馆，国家层面应当鼓励与引导公共图书馆与学校图书馆之间开展合作，提供文献支持与业务指导，构建更为科学合理的少年儿童图书馆服务体系。

第五，关于公共图书馆从业人员资格及规模问题。《公共图书馆法(征求意见稿)》并未设立此前业内呼声较高的图书馆职业资格准入制度，这一做法符合目前国家劳动人事制度改革的总体思路，应该说体现了促进公平就业的理念，是一个值得肯定的进步。为保障公共图书馆事业发展具有科学合理的人员队伍支撑，第十六条规定：“公共图书馆馆长应当具备较高的文化知识、专业水平和组织管理能力。公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能。”这一规定只考虑了入职条件，忽略了更为重要的入职后的再培训与再学习。考虑到公共图书馆需要各方面专业背景的人员，但在图书馆工作后应当不断学习图书馆专业知识与技能，我认为应当对从业人员每年应接受图书馆专业知识培训做出规定，对馆长还应规定要接受图书馆专业知识和图书馆管理知识的培训。

第十六条还规定“公共图书馆工作人员数量应当根据公共图书馆馆藏规模、馆舍面积、服务范围以及服务人口等因素确定”，改变了自20世纪80年代起就建立的仅按馆藏规模来确定图书馆人员规模的政策规定，既参考借鉴了这些年有关理论研究的成果，特别是2012年颁布实施的《公共图书馆服务规范》的成果，又能够切实为当前各地区公共图书馆事业发展中普遍存在的如何科学确定人员编制提供了解决路径。

第六，关于图书馆馆藏文献信息资源来源的问题。第二十一条规定：“不得入藏来源不明或者来源不合法的文献信息资源。”此条规定需要斟酌。一是图书馆出于保存文明的需要，会进行大量民间文献征集、寻访工作，有些文献特别是有价值的非正式出版物、地方特色文献等在入藏时难以判断其来源是否合法。二是图书馆出于保存与支持研究、提供服务的目的，应尽可能广泛全面地收藏与其馆藏发展政策相符合的文献信息资源，这是应当鼓励的。该规定可能会造成实际操作中的理解分歧，甚至可能会增加图书馆在采集文献时的顾虑。

第七，关于出版物缴送制度的设立。出版物缴送制度是绝大多数国家为确保本国文化遗产完整保存而采取的关键制度。我国一直没有出版物缴送方面的专门立法，不能不说是重大缺憾。在当前立法资源稀缺的情况下，能够通过本次公共图书馆法立法的契机，借鉴国外做法，建立出版物缴送制度，这是一个非常理想的结果。第二十二条规定：“国家建立出版物呈缴制度。中国境内出版单位应当按照国家有关规定向公共图书馆呈缴正式出版物，具体办法由国务院出版主管部门会同文化主管部门制定。”不能不说这是一个在某种意义上具有宣誓性的规定，可操作性并不强。我认为应当在《公共图书馆法》中建立国家层面较为完善的针对国家图书馆的缴送制度，明确出版单位、学位授予单位等对国家图书馆的缴送义务。另外，考虑到出版单位在出版行政管理环节已承担较重的缴送义务，对地方公共图书馆的缴送诉求，在国家法律层面应慎重对待，可由地方根据需要自行立法或出台政策。

第八，公共图书馆文献信息资源的处置权属问题。对文献信息资源的处置(剔旧)是图书馆的一项基础业务，也是保障图书馆科学藏书体系的必要工作流程，在图书馆领域已经有较为成熟的理论支持和实践做法。但长期以来，不少基层图书馆却为之苦恼，一些地方政府认为图书馆的文献信息资源是国有资产，不能处置。第二十五条明确提出：“国家对公共图书馆馆藏中失去使用价值的文献信息资源建立处置制度。”能够认可建立文献信息资源处置制度的必要性，是本次立法坚持图书馆工作专业化、科学化的体现。其中有两个问题值得商榷：一是如何理解“失去使用价值”；二是第二十五条又规定文献信息资源处置的“具体办法由国务院文化主管部门制定”。我认为图书馆文献信息资源的处置制度与本馆馆舍情况、读者需求、职能定位、馆藏发展政策等因素密切相关，是一个非常专业的问题，制定处置办法的主体应当是图书馆自身，有必要在本次立法中明确给予图书馆这一权利。为防止图书馆滥用这一权利，便于政府监管，可以要求图书馆向文化主管部门备案其处置规则，或者同时建立配套监管、公开、专家论证等制度。

第九，关于公共图书馆免费服务的界定。第二十九条规定：“公共图书馆应当免费向公众提供文献信息资源查询、借阅服务，免费开放公共空间设施场地，有条件的可以免费提供参考咨询服务。”现实情况是：公共图书馆作为基本公共文化服务的组成部分，应着眼于满足民众的基本文化需求，而图书馆目前提供的参考咨询服务形式多样，既有为读者利用图书馆而提供的一般性参考咨询服务，也有专门为个人、机构提供的个性化深度咨询服务。因此，“有条件的可以免费提供参考咨询服务”一句可能造成困惑：是指没有条件的图书馆参考咨询服务都收费，还是有条件的图书馆参考咨询服务都免费？无论是哪种理解，恐怕都不尽科学。我认为应当在立法中明确要求图书馆免费向公众提供一般性参考咨询服务，至于超出基本需求以外的其他参考咨询服务可不予规定。

第十，关于公共图书馆的开放时间问题。第三十五条规定：“公共图书馆在国家法定节假日、公休日应当开放。”这样的规定缺乏科学性。诚然，这些年各级公共图书馆克服重重困难，确保在国家法定节假日、公休日期间开放，但这一做法所蕴含的弊端越来越明显。比如，设施设备没有调试与检修时间；一些节假日到馆读者人数与图书馆为其提供服务所配给的资源完全不成比例。从国际范围看，很少见到某个国家的公共图书馆在国家法定节假日、公休日期间都开放。从国内实际情况看，一方面一些图书馆特别是县级基层图书馆工作人员匮乏，事实上难以做到法定节假日和公休日都开放；另一方面，既侵害了图书馆从业人员的权利，也造成资源的浪费。将图书馆界越来越感觉难以背负的重担以法律的形式明确下来，其科学依据显然需要斟酌。

当然，也许我们永远不可能期盼一部完全理想的《公共图书馆法》，但现在我们从没有离这个目标如此近过！