淮安投资建设项目“四联合”审批模式的实践探索

● 张 锋

淮安投资建设项目“四联合”审批模式的实践探索

● 张 锋

近年来，经过多轮行政审批项目清理、行政效能提速、涉企收费清理规范，江苏省淮安市行政审批事项已大幅精减，目前只保留42项行政许可事项、77项初审事项、303项行政服务事项，且42项行政审批和其他服务事项全部进驻大厅，实现了“进一个门、办所有事”和大厅之外无审批的目标。但部分领域和行业还存在行政审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多“一长四多”问题，特别是投资建设项目审批前置要件的各类评估评审、踏勘测试、图纸审查、竣工验收等，成为行政审批链条中耗时最长、收费最多、寻租空间最大、企业广为诟病的环节，严重冲抵了审改给企业带来的“获得感”。针对“一长四多”问题，淮安市积极探索建立投资建设项目“四联合”审批模式，推动营商环境改善。

一、投资项目“四联合”审批的探索

2015年7月，淮安市瞄准投资建设项目审批流程中的评审、踏勘（测试）、图审、验收四个重点环节，通过依法重塑审批链条，系统构建联合评审、联合踏勘（测试）、联合图审、联合验收“四联合”工作模式。在整体架构上做到“三个一”：“一组文件管设计”，以市政府名义出台《关于推进投资建设项目“四联合”工作的意见》，由审改办牵头制定联合评审、联合踏勘（测试）、联合图审、联合验收四个实施意见，形成“1+4”的“四联合”工作制度体系；“一个平台管协同”，建立投资项目“四联合”综合服务平台，推动部门间审批信息互联共享，变“群众来回跑”为“部门协同办”，实现网上申请、信息共享、联合审查、互动反馈为一体的网上审批；“一个机构管服务”，成立投资建设项目联合评审勘验服务中心，在市政务服务中心新辟专门的办公区，住建、消防、气象、民防、规划、发改等28个部门80多名工作人员集中入驻开展工作。

淮安市重点在审批流程优化、服务方式创新和涉审中介清理等方面寻求突破。

1.整合优化审批流程

一是建立项目预审制度。建立投资建设项目预审会议制度和“预审专家库”，在项目立项前，由评勘中心召集预审会议，组织各有关部门对项目整体进行预评审，相关审批部门给出建设性预审意见，通过预审后，项目便可进入“四联合”工作流程，评勘中心受理窗口介入并跟踪服务，对项目审批的各个环节进行指导和督办。二是整合归并审批环节。将各部门在项目建设各阶段涉及的评审、踏勘（测试）、图审和验收等事项中能够整合归并的环节尽可能整合归并，能够同步进行的尽可能同步进行，再造审批流程，加强部门间信息共享和沟通协作，由评勘中心实行一窗受理、集中办理、统一审批。三是合理压减审批时限。尽量压缩各环节审批时限，在法律规定的最少期限内继续精简办理环节和重复的要件资料，对“四联合”工作流程、环节、时限进行固化并向社会公布。除去投资建设单位自行准备申报材料、调整完善方案、委托中介服务的时间，将投资建设项目全流程审批时间优化为72.5天，其中从立项到开工建设（发放施工许可证）办理时限压缩到37天。

2.创新审批服务方式

一是实行一窗受理。由评勘中心统一负责“四联合”业务咨询和受理，列出材料清单，一次性告知申请单位，进一步减少不必要或重复提供材料。二是开展集中办理。将住建、规划、环保、民防等相关职能处室人员纳入统一管理，然后将统一受理的“四联合”事项由评勘中心采取“车间流水线”方式向各相关部门进行交办或组织集中会办，并通过网络平台，建立信息共享、协同推进机制。三是实行统一审批。接受审批任务的各部门分头协同审查投资建设项目相关申请材料，并在规定时限内将审批结果反馈至评勘中心，由评勘中心窗口统一送达申请单位。

3.规范涉审中介服务行为

一是清理中介服务事项。取消无法律法规依据的中介服务项目21项，保留45项涉审中介服务事项；并对原承担中介服务事项的5家事业单位进行清理，4项涉审中介服务事项从事业单位职能中予以取消，3项涉审中介服务事项纳入投资建设项目“四联合”工作范围，并进一步缩减办理时限。二是降低企业成本。行政机关依法依规负责组织或委托开展评审的，采用竞争方式选择中介机构，按照“谁设立、谁付费”的原则，逐步由政府部门承担评审费用，切实减轻企业负担。企业通过招投标方式选择中介机构的，由公共资源交易中心免费提供服务。三是规范中介服务收费。对环评、安评、地震安全性评价等评估事项实行最高限价；对稳评、防洪评价等无收费依据的事项，原则上不向企业收费，由设定部门负责；对无法律法规依据的各类保证金一律取消，国家有规定的按现有标准减半收取。大力精简合并中介服务收费项目，探索实行“一窗收费”。在具备条件的区域推行“区域评估”。

通过半年多的运行，淮安市投资建设项目联合审批时限已控制在72.5天以内。“四联合”审批模式有效推动了项目审批由串联模式向并联模式转变。一是便捷高效。企业直接到评勘中心“四联合”窗口进行投资建设项目申请，接受预审辅导，提交报审材料，然后上网获取区域评价和项目评审信息，再由设计单位通过联合图审系统随时随地上传数字化施工图纸提请联合审查，实行网上沟通修改、电子盖章，统一发放施工许可证。评勘中心建立“一条龙服务、一站式办事”机制，为企业提供全流程免费帮办服务，实现审批全程快速高效。二是协作顺畅。借助互联网平台，充分利用全程留痕的技术特点，投资建设项目所有报件、审查、结果信息全部通过网上平台流转，部门之间无需纸质传递，各专业审查过程信息自动沉淀，部门可直接取用上一环节的办事信息，无需企业重复提交材料。企业与部门、部门与部门、部门与中心窗口三个环节之间的沟通联系更加顺畅。三是阳光监管。把投资建设项目审批事项集中到中心窗口统一办理，便于让投资建设项目审批办理全过程在评勘中心、企业和监察部门的监督下阳光运行，使各部门行政审批权力运行更加透明，有效消除和防范权力设租寻租的空间。

二、推进“四联合”审批过程中存在的问题

一是联合评审机制还有待完善。一些部门囿于部门利益，对“四联合”工作不够支持，在推进落实上存在被动意识。加上对企业的宣传还不到位，投资建设项目涉及的前期评审踏勘事项，一些部门仍在分头受理，统一受理、集中办理、统一审批的运行机制尚未真正运行，仍存在串联审批、体外循环等问题。

二是联合验收操作不顺畅。联合验收涉及19个部门，验收节点不同步，有的需反复整改多次验收，有的配套设施验收有季节性要求，很难横向联动，特别是水、电、燃气、供暖等行业难以统一。

三是联合图审制约因素多。图审部门之间还存在互为前置、图纸保密、系统封闭运行等问题。如规划部门需要施工图纸审查合格后方可办理《建设工程规划许可证》，而消防部门必须在《建设工程规划许可证》发放后才能进行消防设计审查。同时由于民防部门图纸保密、消防部门信息系统封闭运行等问题，致使数字化联合审图系统尚未推广使用。

三、进一步推动“四联合”审批的考虑

淮安市投资建设项目“四联合”审批将随着相关法律法规的修改、部门专线系统的打通不断完善。针对目前存在的问题，淮安将重点从三方面进一步推进“四联合”落地见效。

一是完善协调联动机制。强化联合评审约束机制，依托“江苏省在线审批监管平台”，对联合评审的项目进行网上申请、统一编码，并与评勘中心建立衔接机制，将涉及多项评审的项目移送评勘中心开展预审，杜绝分头受理。进一步完善“联合验收”工作机制，组织协调住建、民防、气象、消防、规划、城管、环保等部门参与，按照“统一管理、集中验收、各司其职、限时办结、统一确认”的原则，集中人员和时间开展联合验收工作。

二是推动平台融合共享。加快完善投资建设项目并联审批网上平台，推动相关审批监管部门专用系统与并联审批网上平台的融合共享，推动形成网上申请、协同办理、结果查询审批服务模式。推进数字化联合审图，协调民防、消防、住建、规划、政务办等部门，解决民防图纸保密、消防信息系统平台不对接、图纸审查互为前置等问题，建立图纸集中会审机制。进一步完善数字化联合审图系统，推进不同审图部门监管平台对接，倒逼建筑设计单位全面应用数字化审图系统。

三是强化工作督查推进。将投资建设项目“四联合”并联审批工作纳入软环境效能考核体系和年度部门履职绩效考核范围，加强督查推进，推动“四联合”尽快落地。对有关部门未按照“四联合”要求，单独受理和开展项目评审、踏勘（测试）、审图和验收的，查实一起通报一起，拒不纠正的，提请纪检监察机关追责问责。

（作者系淮安市编办主任）

中心电子监察，并严格按照行政许可标准化要求，明确申报材料、审批流程及办理时限，促进政府内部审批事项提速提效。三是促进部门合力参与改革。以政府内部审批清单为抓手，不断增强各部门主动改革意识，合力推动政府投资项目、财政评审等多个重点领域专项改革，以制度规范提升政府内部审批效率。在规范市级政府投资项目方面，制定出台了《泉州市政府投资项目管理暂行规定》，明确市发展改革委会同市财政、规划、国土、住建、环保、监察、审计以及其他有关部门建立市本级政府投资项目管理协作；市本级政府投资项目各主管部门依法完善本行业投资项目审批机制，规范审批程序、优化审批环节；市行政服务中心管委会牵头进驻行政服务中心，审批部门根据项目实际情况，成立审批业务指导组，全程指导业主办理报批手续。在财政评审方面，对市级财政投融资项目预算评审进行梳理规范，明确预算评审范畴、原则和程序，规范各方主体及其权责，并对项目预算评审范围进行“瘦身”和“放权”。