能源低碳转型发展背景下的碳税制度抉择

曹俊金

（华东政法大学经济法学院，上海200042）



能源低碳转型发展背景下的碳税制度抉择

曹俊金

（华东政法大学经济法学院，上海200042）

摘要：生态环境保护和我国能源资源的状况迫切要求我国能源低碳转型发展，能源低碳转型发展的关键在于能源法律制度转型，法律转型是能源低碳转型发展的强力助推器，碳税制度作为减排法律制度的关键组成，在能源低碳转型发展法律制度中具有极为重要的地位。在中国是否开征碳税争议巨大，其他国家同样也是如此，澳大利亚废除碳税的做法反应出利益集团影响下的碳税“政治闹剧”，意味着澳大利亚能源低碳转型发展努力的失败。征收碳税对我国经济影响比较有限，但对二氧化碳减排意义重大，政府应研究并推出碳税及其配套制度，推动我国经济增长模式顺利转变，实现可持续发展。

关键词：低碳；转型；碳税；节能减排；二氧化碳

碳税（carbon tax）是二氧化碳排放税的简称，最先由芬兰于1990年开始征收，随后两年时间里荷兰、瑞典、挪威等北欧国家也相继开始征收碳税，目前英国、意大利、德国、新西兰、日本等已开始征收碳税，美国部分州也开始征收碳税。我国学者对碳税问题的研究肇始于上世纪90年代初，在近几年达到了研究的高峰，并且大多数观点认为应当通过碳税这一财税手段来推动经济的低碳转型发展。国家相关部委也对是否征收碳税、如何征收碳税问题进行了相应论证，如财政部财科所做了《中国碳税税制框架设计》专题报告，环保部环规院做了《应对气候变化的中国碳税政策框架》的课题，国家发改委能源研究所发布了《实施碳税效果和相关因素分析》。根据当时“中国碳税税制框架设计”专题报告的论证，认为有望在2012年前后开征碳税。但是，开征碳税在短期内对于企业竞争力的影响客观存在，因此碳税究竟能否顺利征收，还应取决于“高碳势力”和“低碳势力”在争议过程中的博弈。而根据2015年6月11日国务院法制办发布的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》，国家并未将碳税纳入现行环保税的体系之中，可见实施碳税过程中的争议之大。

一、能源低碳转型发展与能源制度转型

（一）能源低碳转型发展的背景

中国经济转型已经引起国内外学者的广泛关注，经济增长方式转型是经济转型的重要表现。长期以来，我国通过高投入、高能耗、高污染支撑起来的经济增长数据，在生态环境日益恶化、资源能源日益紧缺的大背景下，如要继续通过这种粗放型的方式实现增长必定难以为继，也容易受到越来越大的国内外压力。在这种情况下，无论从承受的环境压力方面，还是从能源资源的使用上面，我国都已经深刻认识到要实现可持续发展，就必须实现经济增长模式由粗放型发展向集约型发展转型，并通过法律对此予以确认：立足国情发展绿色经济、低碳经济，这是促进节能减排、解决我国资源能源环境问题的内在要求，也是积极应对气候变化、创造我国未来发展新优势的重要举措……促进经济发展模式向高能效、低能耗、低排放模式转型，为实现我国经济社会可持续发展提供新的不竭动力［1］。《“十二五”规划》也指出：“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。”根据上述《十二五规划》，国务院又制定了能源领域的“十二五”规划（即《能源发展十二五规划》），也同样指出：“坚持保护环境，树立绿色、低碳发展理念，统筹能源资源开发利用与生态环境保护，在保护中开发，在开发中保护，积极培育符合生态文明要求的能源发展模式。”由此可见，无论是从生态环境保护的角度而言，还是从能源资源的使用状况而言，要支撑我国经济的高速发展，迫切需要实现能源低碳转型发展。

（二）能源低碳转型发展的内涵

能源低碳转型发展至少包括两个方面的内涵：第一方面是要实现高碳能源向低碳能源转型，我国能源结构以煤炭为主，开发利用方式粗放，对生态环境造成较大影响，主要污染物排放总量居世界前列，二氧化碳排放总量超过美国居世界第一，一定程度上导致国内许多地区出现酸雨、沙尘暴、雾霾等自然灾害。如果能源利用继续延续之前高能耗、高排放的粗放型方式推动经济发展，那么无论是大气、土地或是水资源都将受到更为严重的灾难。第二个方面就是要在低碳转型的基础上实现发展，能源既是人类生存和发展的重要物质基础，在日益激烈的国际竞争中也是一种重要的战略物资。能源安全问题关系到国家经济安全，能源安全问题就是国家安全问题，能源安全战略也是重要的国家战略。按照目前的数据，中国能源对外依存度到2015年为11%，2020年接近26%，石油对外依存度已接近60%，天然气对外依存度到2015年将上升至35%，2020年接近40%。充足的能源供给是支撑和延续我国如此高速而巨大的经济发展的必要条件。如何在保护生态环境、实现低碳转变的同时确保能源安全是能源低碳转型发展的重要课题，以牺牲效率为代价的低碳转型并非可持续发展的真正内涵，将发展与环保相结合的能源转型才是科学的能源发展观和环保观。

（三）能源低碳转型发展需要能源法律制度驱动

实现能源低碳转型发展，制度是关键。制度是一个社会的博弈规则，或者更规范的讲，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束［2］。法律和政策是正式规则的基础，同时也是制度的重要组成部分。社会状况的变化（如技术、知识、价值观以及态度）可能带来法律的变更，法律作为回应性的要素跟随社会状况的变化而变化，但是，法律对社会变迁的回应会导致新的社会变迁。在现代社会中，法律作为社会变迁工具的角色日益明显［3］。正如乔尔·B·格罗斯曼和玛丽·H·格罗斯曼指出的那样：将法律是为一种可取的、必要的、高效能的变迁引导工具，并且比其他的变迁引导工具更有优势［3］。也就是说，在现代社会中，法律的意义并不仅仅限于纠纷解决，也早已超越了社会控制的功能，法律的功能还在于其通过形塑各种制度来直接或者间接的推动社会变革。

能源大转型是文明本身依据经济效用所做出的能源选择，并通过选择展示能源未来发展方向，是从过去不可持续的固体能源向未来无限的、清洁的可持续能源过渡，能源转型决定未来谁最有可能成为能源赢家或输家［4］。能源转型发展必然要求能源法律转型，而能源法律转型又必然推动能源转型发展，虽然中国是体制决定法律而非法律决定体制，但是在制度转型一旦启动并运行，特别是法律作为社会变迁的一部分时，法律与社会变迁的关系可能会交融演化，互为因果关系［5］。能源法律的低碳转型对能源高效、清洁转型发展具有重要意义。能源低碳转型发展或能源绿色转型发展不仅是能源规划的重要内容，同样也是能源战略的重要内涵，能源低碳转型发展战略决定能源法律的转型方向，同时，精心设计的能源低碳转型发展法律制度将进一步推动能源低碳转型发展。

二、能源低碳转型法律体系与碳税制度

（一）能源低碳转型法律制度体系的构成

能源使用过度依赖化石能源，而化石能源的大量使用给人类带来了各种挑战，包括高投入、空气污染、全球变暖、安全危机、资源枯竭和消费不均衡等，由此可见，目前的能源结构及其发展趋势不能走向可持续的能源未来［6］。这些问题的解决，需要通过能源法律的绿色大转型来开展一场能源领域革命，而能源制度体系的建构和完善则是先决条件。

1.从横向来看，包括能源综合立法中的低碳法律规范（如尚未出台的《能源法》）、低碳能源立法（如《节约能源法》、《可再生能源法》）、其他能源法律中的低碳法律规范（如《煤炭法》、《电力法》以及尚未出台的《石油天然气法》等）以及其他部门法中的低碳发展规范（如《环境保护法》、《大气污染防治法》、《循环经济促进法》等）。

2.从纵向来看，包含能源综合立法及单行能源法律，国务院能源规划（如《能源发展“十二五”规划》、《节能减排“十二五”规划》）、行动计划（如《大气污染防治行动计划》），各类包含能源低碳规范的行政法规，国务院各部委的能源低碳规则及各级地方人大的地方性法规和地方性政府规章等。

3.从内容上而言，能源低碳转型发展法律制度至少应当包括三个方面的内容，即能效促进法律制度、减排法律制度以及可再生能源法律制度。能源使用效率决定从能源中获取的最终有效能量，确保可持续发展，首先要尽可能提高能源的使用效率，而提高效率就要首先提高高耗能部门的能效（交通、建筑和工业部门）［7］。因此，应当尽快形成能源消费强度和消费总量双控机制，通过总量控制、价格、税收、激励措施等方式促进能源产业技术创新升级，通过降低能源获取、转化、传输、分配以及终端服务等各个环节能量损耗实现能效提升。能效促进与减少排放之间是一种相辅相成的关系，能源效率提升有利于减少排放，但这并不意味着两者可以合二为一，能效与减排是能源利用的两个方面，前者是能源利用的正效应，而后者则是能源利用的负效应。值得指出的是，能源低碳转型发展并不意味着需要减排的仅仅是二氧化碳，从目前广泛使用的背景上而言，低碳是低能耗、低排放、低污染的代名词，减排不仅仅是要减少二氧化碳的排放，还要减少二氧化硫、一氧化碳、硫酸盐类气溶胶、硝酸酯、细颗粒污染物以及汞、铬、铅等各类重金属污染的排放。减排法律制度同样是一个庞大的体系，应通过完善减排法律、法规和标准体系，通过产业政策以及财政、税收等各项调控手段来促进减排市场机制的形成，并结合减排技术创新和推广来达到低碳发展目标。为应对以二氧化碳为主的温室气体排放，世界各国通力合作，通过技术升级并探索减排机制来达到减少温室气体排放的目的，其中碳税机制和碳排放交易机制是许多发达国家采取的控制二氧化碳排放的重要措施，而碳捕捉和封存技术（CCS）则是固定二氧化碳的重要方式。可再生能源法律制度则是相对于传统能源而言的关于发展和利用非化石能源的法律制度，由于传统观念、技术的熟悉程度以及常规能源工业的规模、经济力量和政治影响等因素，许多国家更偏爱常规的化石燃料资源和发电技术，而不太接受可再生能源技术。但是，可再生能源发掘和利用是解决今后能源问题的最终出路，因此可再生能源的市场化制度构建是在能源日益紧张、生态矛盾日益突出的当前显得至关重要。

（二）碳税制度：能源低碳转型法律制度的重要环节

碳税制度作为减排法律制度的重要组成，在能源低碳转型发展法律制度中的地位不言而喻。碳税是在许多西方国家作为环境税的一个税种，环境税最初由英国经济学家庇古（Arthur Cecil Pigou）提出，因此环境税也称为“庇古税”。庇古认为在企业从事生产活动过程必然产生一定的污染物，如不采取措施对污染物予以处理则必将对环境造成损害，因此需要按照企业对环境所造成的不良影响进行评价并征收与治理成本相当的税金。庇古的这种观点与外部性理论、污染者付费原则等共同构成当前碳税制度的理论依据。碳税具有两个方面的特征，即：第一是对于碳含量和/或二氧化碳排放量不同的燃料实行差异税收，第二是使用前述筹集的税金以降低其他税收或予以重新分配［8］。基于这两个特征，碳税一方面可以促使能源使用者考虑能源使用成本而减少二氧化碳排放，从而直接遏制污染，另一方面还可以通过增收碳税来减免企业与个人所得税等税收，降低现存税制对资本、劳动产生的扭曲作用，维持国家的财政收入不变［9］。这样不仅可以达到减少二氧化碳排放、改善环境质量的目的，还能够通过税制改革和税金重新分配缓解社会矛盾、刺激经济增长，这是碳税制度的“双重红利”。从开征碳税国家的实际情况看，其效果也较为明显：碳税的征收使企业节约了10%的能源，2005年丹麦企业共减排二氧化碳230万吨，其中一半应归功于碳税［10］。其他一些已经开征碳税或气候变化相关税种的国家如捷克、德国、英国、意大利、瑞典、瑞士等国每年基本都能减排几百万吨二氧化碳［11］，碳税制度功不可没。

三、碳税制度争议及其根源

（一）我国碳税入法的争议

如前所述，许多发达国家已经引入了碳税制度，目前我国官方及学术界也在探讨碳税制度引入的合理性。财政部研究人员的观点认为我国开征碳税既有利于减缓国内能源环境压力，也有利于树立国际形象；既是促进经济结构调整、保障经济又好又快发展的需要，也是我国税收制度本身完善的需要［11］。除了这些因素，征收碳税还是实现节能减排目标、解决碳排放的负外部性、应对碳关税等绿色贸易壁垒的需要［12］。事实上，无论从碳税制度的理论基础、客观效果以及对我国的现实意义而言，尽管碳税制度也存在一定的缺陷，但总体而言在我国引入碳税制度利大于弊。早在2009年，财政部财政科学研究所的研究人员就提出了在我国实施碳税的路线图，预计我国将于2012年前后可开征碳税。但直到目前为止，碳税“入法”仍然一波三折，在即将出台的《环境保护税法》中纳入碳税制度已经基本无望，征收碳税的阻力主要来自于企业界的反对，企业界担心碳税的开征会加重其负担，使企业难以承受。

还有一种是关于碳税制度与碳排放交易机制“二者择其一”的争论。尽管国内对于碳税制度的引入和国外碳税制度的借鉴有诸多讨论，但目前国家层面的能源规划文件从来没有提及碳税制度问题，这既是一种谨慎，更是一种疏忽。与此相反，国务院《节能减排“十二五”规划》、《“十二五”控制温室气体排放工作方案（国发［2011］41号）》以及其他一些国家层面的文件都规定碳税碳排放交易机制，开展碳排放交易试点，这与国家文件在碳税制度方面的“缄默不语”形成强烈反差，似乎碳排放交易机制在与碳税制度的较量中已经“胜出”。不可否认，碳排放交易机制是减少二氧化碳排放的重要措施，特别是其在控制碳排放总量上的确定性和有效性，但碳排放交易并不能完全取代碳税制度在减排中的重要作用。将碳税制度与碳交易机制进行比较，可以发现两者对于二氧化碳减排的作用各有优劣，应当予以互补。比如从适用对象上而言，碳交易机制由于其对企业的基础条件要求较高，因此一般适用于碳排放量大的大型能源企业，但对于中小型企业而言实施碳排放交易成本过高，而碳税制度则可以适用到各种类型、各种规模的企业。再如从减排目标的确定性上而言，碳交易制度的减排效果相对确定，而碳税制度减排效果则容易受能源价格影响，也不利于预估减排成果。此外，从能源消费公平性角度而言，由于碳税适用的普适性，因此对于能源消费和污染治理方面也更为公平，而碳交易机制则是在一定程度上加剧了能源消费上的不公以及企业竞争方面的不公。因此，尽管碳交易机制和碳税制度都致力于二氧化碳减排目的，但二者发生作用的方式并不一样，能够起到的效果在不同国家也有区别。从许多欧洲国家的实践来看，其国内既实施碳税制度，同时也开展碳排放权交易，这也是一些发达国家能够实现大比例减少二氧化碳排放的重要原因。因此，如能在探索碳交易机制的同时，也同时开展碳税制度的实质性工作，两种机制并行，真正学会“两条腿走路”，则必将缓解我国面临的二氧化碳减排压力。

（二）澳大利亚碳税存废风波

从国外的情况而言，对于碳税的征收也有很大争议，澳大利亚的“碳税”风波将这个国家推上了风口浪尖。澳大利亚是世界第九大能源生产国，拥有丰富的煤炭、石油、天然气资源，而且可再生能源也相对富足。资源禀赋决定消费结构，由于其能源资源富足，因此澳大利亚传统能源的消费比例较高，如2010年澳大利亚能源消费结构中煤炭占36.7%，石油占36%，天然气占23%。对于传统能源的依赖决定澳大利亚是一个巨大的二氧化碳排放国，虽然其二氧化碳排放总量不如中国、美国、日本等国，但其人均碳排量长期处于OECD国家第一位。即使近年来为实现《京都议定书》设定的目标而采取了若干减排措施，但到最近统计的2011年的数据仍高达17.4吨，仅次于卢森堡居OECD国家第二位［13］。鉴于对于环境问题的考虑以及日益增加的国际压力，尽管遭遇国内巨大的阻力，但澳大利亚前总理吉拉德仍然在争议声中推动《2011年清洁能源法案》的出台。该法案主要在于实现如下几个方面的目的：第一，使澳大利亚履行《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》下的义务；第二，在与澳大利亚的国家利益保持一致的基础上支持对于气候变化进行更有效的全球回应，并确保全球平均气温在前工业化时期标准上升高的度数控制在2摄氏度以内；第三，采取灵活、高效且低成本的方式，争取实现到2050年温室气体净排放量控制在2000年水平的80%以下这一长期目标；第四，通过对温室气体排放进行定价以激励对于清洁能源的投资、支持就业和竞争力并在降低污染的同时促进澳大利亚的经济增长［14］。为实现上述目标，法案通过设立一项鼓励使用清洁能源的机制来处理气候变化问题，该项机制于2012年7月1日开始启动，并采用了诸多配套设施，提供了相应的补贴，以此来降低征收碳税的消极影响。但民众担心碳价成本最终转移到消费者身上，导致电价高企，业界抱怨将增加成本，影响企业竞争力，澳大利亚的碳税争议逐渐成为政治家玩弄的“筹码”。阿博特领衔的联盟党以“废除碳税”作为竞选承诺成功击败了因开征碳税而引致普遍反对的工党。2014年7月17日，澳大利亚废除碳税在参议院以39比32的投票率获得通过，成为全球第一个也是目前为止唯一一个废除碳税的国家。

澳大利亚废除碳税同样是由于利益集团在“碳税利益”上的斗争。根据提交废除碳税法案草案说明书的记载，澳大利亚废除碳税主要是在于民众生活影响及商业影响两个方面。从公民的家庭生活成本而言，碳税的征收提高了货物和服务的价格，因此这部分费用被间接的转嫁到了普通消费者身上。取消碳税可以从不同方面影响不同的家庭，例如低收入家庭由于碳税的征收受到的影响更大，因为他们需要为此支付其可支配收入中更高比例的部分来对那些密集型碳排放货物如电、气等买单。碳税对于商业成本的影响则体现为两个方面，第一个是征收碳税本身引起的成本，另一方面是纳税实体因面临与碳税相一致的行政要求而产生的额外的守法成本。因此，废除碳税可以降低投入成本［15］。在废除碳税之后，澳大利亚及阿博特政府遭受到了其他国家的猛烈抨击。由此可见，澳大利亚碳税制度的遭遇并不意味着一种保护环境尝试的失败，更不是经济转型努力的失败，恰如其分的讲是一场围绕“碳税利益”而引发的政治闹剧。

（三）碳税争议：利益博弈引发的制度博弈

无论是我国碳税“入法”的暂时失利，还是澳大利亚碳税制度的“先立后废”，是利益博弈上升到政治博弈、并体现为制度博弈的过程。在能源低碳转型发展过程中，一些原先的“高碳行业”必然面临很大挑战，其命运可能出现重大转折，从而导致这些行业甚至是行业主管部门抵制能源低碳转型发展的进程，也同样抵制能源低碳转型发展制度建设。这在其他国家也都屡见不鲜，如在美国，煤和石油的生产者以及能源密集型企业反对向化石燃料或二氧化碳征税，汽车制造商反对车辆节能标准或对“油老虎”征税，建筑商和电器制造商也趋向于反对在他们的产品上实行哪怕是最小的节能标准［6］。通过寻租和选票，企业将其经济利益上升为政治诉求，政策对经济的影响演变为政治上的角力。能源低碳转型发展作为制度规范型发展模式，以低碳、环保为手段实现能源的发展，在“高碳集团”和“低碳集团”的利益博弈之间必然选择低碳发展模式，通过低碳产业的培育来推动能源低碳法律制度的发展，进而使能源制度成为能源低碳转型发展的引擎。

四、碳税制度的中国抉择

制度的选择对于能源的未来意义重大，好的制度决定好的结果，碳税制度的“立”或“不立”，也将对我国能源的低碳转型产生重要影响。碳税制度面前我国该如何抉择，以及如何协调当前存在的利益冲突，是我国目前面临的重要问题。在碳税制度设计过程中，特别应当考虑如何减少“高碳集团”的利益损失以避免其对能源低碳转型发展进程形成的较大阻力。在此背景下，碳税制度所带来的对企业竞争力及国家经济发展的影响是必须考虑的重要因素。即使是许多发达国家也并非盲目开征碳税，而是在征收碳税之前对于碳税可能对本国企业和本国经济产生的影响进行过长期的论证和预估。引入碳税时，最大的顾虑是征收碳税会降低企业的国际竞争力，使该国的经济蒙受损失，因此要么设法保持较低的碳税税率，要么在高税率情况下设置各种各样的例外规定以避免对产业的国际竞争力造成损害，荷兰、瑞典、挪威、丹麦等国均在碳税征收过程中采用了免税措施［16］。应当指出的是，正如碳税制度的实施具有优缺点两面性，碳税制度实施对于企业竞争力和国民经济的影响本身也应从多个方面予以考虑。征收碳税不可避免的在短期的能源使用上增加了支出，加重了企业的负担，也迫使企业淘汰高耗能、高排放设备，这是对企业不利的一面。但是征收碳税的同时也可使用财税手段适当调整所得税、增值税等税种实现税收总量平衡，并通过财政补贴、规定免税条件等方式，完全可以减小对企业竞争力的影响。另一方面，根据国际上的经验，征收碳税会促进新的行业发展如包括脱碳、储碳技术的清洁煤技术行业，可再生能源行业，核电，节能技术行业等，并且考虑到我国减少进口对经济的促进作用以及减少国内对能源产业的投资而增加对一些新兴产业投资所带来的效果，GDP的损失将非常有限，甚至可能是正面影响［17］。依赖于化石能源的高耗能、高排放企业对于碳税的抵制是一种必然，碳税征收对于这类企业的竞争力的影响也是必然，但特定企业的竞争力并不等于国家竞争力，对特定企业的影响也并不等同于对国民经济造成的影响。总体而言，碳税的征收有利于投资方向的转变，并能有助于我国经济增长模式从粗放型向集约型转变，实现低碳发展。

总之，碳税制度作为能源低碳转型发展的助推器，与企业甚至每个民众的利益密切相关，碳税的开征对于国家及国民的正面效应是肯定的，但碳税及配套制度的实施产生的负面经济影响则是偶然的或是极为有限的。政府是每个国家中最重要的制度安排，其推行的政策是一国经济发展成败的关键，如果一个发展中国家的政府能够很好的运用其强制力，那就能够逐渐对落后的、阻碍发展的制度实施改革［18］。无论是在经济转型过程中，还是在能源转型发展过程中，如果我们能够在正确的机遇下作出正确的抉择，那么中国的转型以及转型所结出的果实将更为甘甜！

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（责任编辑：张颖）

Decision on Carbon Tax in the Context of China's Energy Development towards a Low Carbon Transition

CAOJun-jin
（School of Economic law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract:Eco-environment protection and the status of energy resources demand China's energy development towards a low carbon transition.As a key element of low carbon development，the transition of legal institution boosts the process of energy transition.Carbon tax institution is a very important component in the legal institution ofenergytransition，but the introduction ofcarbon taxis likelytobe controversy.The same situation also happened in other countries，for example，abolishment of the carbon tax institution in Australia reflects a political drama about carbon tax under the influence of the interest group.It means the failure of Australia's low carbon effects.Carbon tax on China's economic impact is relatively limited，but it has a significant impact on carbon dioxide emissions.The government should launch the carbon tax and its supportingsystemtopromote the transition ofeconomic growth pattern and achieve sustainable development in China.

Key words:lowcarbon；transition；carbon tax；energysavingand emission reduction；carbon dioxide

中图分类号：D922.67

文献标识码：A

文章编号：1674-828X（2016）02-0055-06

收稿日期：2015-11-22

基金项目：2013年国家社会科学基金重点项目“我国能源发展转型战略与法律制度研究”的阶段性成果，项目编号13AFX025。

作者简介：曹俊金，男，华东政法大学经济法学院2013级经济法专业博士研究生，上海杉达学院法学系讲师，主要从事经济法和国际经济法学研究。