构建公共资源交易管理创新模式

范雪华

构建公共资源交易管理创新模式

范雪华

深化公共资源交易管理体制改革，加快构建公共资源交易管理创新模式，建立统一开放、竞争有序的公共资源交易市场体系，核心处理好市场与政府的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断提升政府对公共资源交易的管理能力，对于加快创新型国家建设，推动经济更有效和可持续发展具有十分重要的意义。

充分认识公共资源交易管理新趋势

随着公共资源交易管理体制改革深入推进，公共资源由行政配置向市场决定与政府管控结合转变，传统管理向电子化管理转变，行为管理向信用管理转变，分散监管向协同监管转变，平台分散分割向统一互通转变，呈现出四大特征。

建立公共资源交易管理专职机构，成为提升政府交易管理能力的重要支撑。党的十八届四中全会提出，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设、土地矿产交易、国有产权交易等领域的权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，强化内部流程控制，防止权力滥用。遵循这些新要求，加快建立和完善公共资源交易专职管理机构，解决“九龙治水”和行业部门的“管采不分”“同体监管”问题，把交易操作环节从原行业主管剥离出来，真正实现“管采分离”，标志着公共资源交易管理体制改革正在向纵深推进。

完善公共资源优化配置效率的法治环境，成为提升政府管理能力的强化方向。国务院发布《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案》，标志着我国公共资源交易的规范化、法制化已迈入全新的里程。切实贯彻实施《招投标法》《政府采购法》等法律法规，积极试水公共资源交易管理体制改革，其实践经验为完善法律法规奠定了基础。建立纠错和清理机制，及时清除部门擅自设定的审批事项、行业封锁和地方保护的规定，废止过时条款，标志着统一开放、竞争有序的公共资源交易市场法治环境的加快形成。

加快构建和完善公共资源交易机制，成为提升政府管理能力的突破重点。各地针对公共资源交易缺乏统一的法律法规、统一的政策指导、统一的信息共享机制、统一的技术规范和服务标准等问题，在提高公共资源交易全程透明度，强化运作规范性，实施服务标准化，增强管理精准度，强化监管协同性，提高违法震慑力等机制创新方面，正在积极探索实践，标志着一个完整配套的服务体系、运行机制、监管生态正在有效构建。

诚信体系建设和大数据运营，成为提升政府管理能力的必然趋势。强化科技支撑、运用大数据等手段，将为公共资源交易主体信用信息、市场主体和中介机构资质资格、交易资格、中标成交商选择及成交供应商履约等方面信息有效整合和共享，为政府部门对交易活动动态监管和预警提供技术支撑。通过省级和设区市级平台的整合，形成全省的交易网络，将实现全省电子招投标和公共资源交易业务的在线运行，标志着公共资源交易服务和监管质量切实提升。

全面把握公共资源交易改革重点

正确处理市场与政府的关系。公共资源是指在国家和地区范围内，政府掌控的经济资源、社会资源、自然资源、行政资源，包括政府支出、政府投资形成的资产以及由于社会管理形成的专有权益，具有公有性、公益性、公共产权性的资源。政府既要简政放权，发挥市场配置资源的决定性作用，又要加强对公共资源交易的管控。具体说，公共资源交易活动必须由政府管控，其交易市场和交易平台建设、监督管理必须由政府主导，在此基础上的交易活动则由市场主导。

合理划分政府相关部门的事权。目前，各地公共资源交易存在着行业主管部门各自为政、条块分割自建平台、设置行业门槛、违规干预等问题，降低了公共资源交易的效率。深化公共资源交易体制改革，要打破既有的行政管理格局和行业藩篱，合理设置和分配部门行政职能，具体说，一是合理划分事权，政府各部门依法履行行政管理职能；二是分离整合各部门监管职能，实行统一监管；三是整合分散的专业市场，实行统一交易平台、统一规范管理，有条件的地方可率先建立具有法人资格的交易管理机构。

科学界定部门之间和上下层级之间“统分”关系。在体制设计上做到统分结合，实行统一监管、分工协作。一是处理好综合监管和行业监管的关系。建立综合监管机构，依法或受同级政府授权承担政府监管职能，协调、督促同级行业部门和下级政府的公共资源交易工作，以交易平台为载体和抓手，对交易活动进行全面监管。行业监管部门侧重于产业政策和行业技术规范的监管，侧重于本行业交易活动事中、事后的监管。各级交易监管机构承担对本级公共资源交易活动的全程监管。二是完善协同监管体系，建立场内场外实时监督、线上线下动态监管，招投标管理部门、行业主管部门、审计监察机关联动监察网络，全方位、立体化实施对交易活动的监管。三是建立统一规范的公共资源交易平台，满足不同交易方式的公共资源交易条件和环境，具有实体和虚拟交易功能互补、信息共享、监管协同等需求。

审慎把握依法行政与改革创新的关系。提升政府对公共资源交易活动的管理能力，需要积极寻求依法与创新的结合点。一是坚持以法治思维统领改革创新。公共资源交易体制机制的创新，必须在法律框架内进行，维护法治的统一、尊严和权威。二是强化创新理念。立法以创新实践为基础，法律形式是创新实践和交易主体行为的规范化、程序化、制度化；创新须符合立法精神和公共利益目标。深化改革的具体方式可以通过立法机关授权在一定范围内开展试点，待试点成功后总结、完善、规范，通过一定程序上升为法律，再逐步推广。同时，各地要积极探索公共资源交易管理体制改革，及时分析、总结创新经验，为国家尽快启动公共资源监管立法提供实践依据。

完善和创新公共资源交易管理

按决策权、执行权、监管权分离原则，加快完善公共资源交易管理机构。一是组建公共资源交易管理和执行监督机构。建立省公共资源交易监督管理委员会（以下简称“交管委”），性质为议事协调机构，由政府主要领导、各行业行政主管部门、公共资源交易管理服务机构和监察、审计等部门主要负责人组成。交管委下设公共资源交易中心，作为日常办事机构，性质为非营利性公共服务事业单位，负责制定相关政策法规、交易制度方式、交易规则和交易目录，实行动态管理。建立全省统一规范的公共资源交易平台，按照“网下无交易、网上全公开”的原则，实行统一制度规则、统一服务标准、统一信息公开、统一评标专家库、统一协调指导的“一网运作”的管理模式。设区市设立公共资源交易监督管理局，下设交易中心，负责监管市本级和所辖县（市、区）交易活动在全省统一平台上运行。二是做好事权划分，将原分散于财政、国土资源、环境保护、交通运输、水利、农业、林业、海洋等行业行政主管部门的公共资源交易执行和执法监督权分离出来，职能划归公共资源交易管理和执法监督机构，行业行政主管部门依法履行决策和专业管理职能。三是整合分散于各部门的招投标有形市场，集中执法监督。

按规范高效原则，完善市场和政府在公共资源配置中的功能。发挥市场功能方面，确保市场在资源配置中的决定性作用，整合分散在各行业的要素市场，完善公共资源交易市场体系；建立市场准入和退出机制，完善价格形成机制，发挥政府管理功能方面，切实转变政府职能，建立负面清单制度，规定不开放的或未经允许不能投资的领域和行业；清理和废止妨碍形成全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，防止权力寻租等腐败现象发生，提高公共资源的配置效率。

按有序配套原则，完善和创新交易机制。一是加快服务、交易、监管三大平台建设，配套建立公共资源交易网、各类项目电子交易系统、评标专家管理系统、远程异地评标系统、电子行政监察系统、询价系统等，完善各系统运行功能，实现专业平台互联。完善监督功能，包括备案审查、电子监察、统计分析、诚信管理等，便于部门监督和公众监督；完善信息管理功能，包括交易信息发布、反馈、统计等功能；完善诚信综合评价功能，包括诚信信息采集、应用、查询、统计等。二是创新招投标方式。做到“事项集中、运作规范、监管同步”。“事项集中”，即将政府融资和使用国有资金的工程建设、政府采购、土地拍卖、矿业权出让、产权交易、公共资源交易活动全部纳入集中交易范围；“运作规范”，即制定完善交易统一规则、统一流程、统一评标专家库，建立公共资源交易市场价格信息库，供应商、投标人及竞买人交易数据库，以及交易各方诚信库和公共资源交易信息库，支持公共资源交易实施工作效率的提升；“监管同步”，即加快建立招投标管理部门、行业主管部门、监察审计机关同步监管机制，提高监管效率。

按公开公平原则，加快构筑依托大数据的诚信监管和服务体系。利用互联网技术，着力打造“互联网+交易项目智慧管理平台”，建设大数据智库。一是加快信用信息管理体系建设，要从市场准入、在线交易、评价监督等方面，理清用户信用状况，确定各平台相关数据提取节点、数据存储和交易规则、计算方式、表现方式、应用办法等，生成各用户信用等级，在资源和诚信体系之间建立双向通道。二是加快服务体系建设，实行交易线上线下结合，各平台互联互通，支持行业主管部门职能监管、全过程跟踪审计，加强业主与管理部门互动，面向服务对象提供一体化综合服务。

作者单位：杭州市公共资源交易中心