监狱医疗卫生社会化工作的困境与思考——以甘肃省监狱医疗卫生工作现状为视角

甘肃省监狱管理局兰州医院课题组



监狱医疗卫生社会化工作的困境与思考
——以甘肃省监狱医疗卫生工作现状为视角

甘肃省监狱管理局兰州医院课题组

一、概述

（一）监狱工作社会化的内涵

监狱工作社会化是指在刑罚执行系列活动中充分整合利用社会资源，使监狱工作逐步以开放的姿态与社会有机融合，创造条件让社会团体和公众广泛参与监狱活动的一种新型司法理念与模式。监狱医疗卫生工作社会化作为监狱工作法治化、科学化、社会化建设的一部分，同时也是贯彻落实司法部、国家卫计委《关于切实加强监狱医疗卫生工作的通知》精神和司法部《关于加强监狱生活卫生管理工作的若干规定》的必然要求。

（二）监狱医疗卫生工作社会化的意义

监狱医疗工作是监狱系统维护安全稳定、依法文明行刑的一个重要方面，我国《宪法》和《监狱法》均明文规定罪犯有生命健康权和患病得到及时治疗的权利。监狱医疗社会化其根本目的就是解决监狱医疗存在的矛盾和纠纷，使资源配置更加合理，监狱医疗成本更加节省，监狱医疗水平不断提升，罪犯就诊满意程度不断提高，从而更加有利于监狱服刑人员的再社会化。因此，对监狱医疗卫生社会化工作探究必须立足实际，结合特有的现实状况来制定专门的符合自身情况的制度，建立和完善监狱医疗卫生多级体系，才能不断完善在押人员的医疗体系，进而提高监狱医疗卫生整体工作水平，更加有效地保障服刑人员的基本权利，促进教育改造工作科学稳定长效发展。

二、监狱医疗卫生机构社会化工作现状

近年来，甘肃省监狱医疗卫生工作取得了很大的进步，先后研究制定了一系列举措，确保监狱医疗卫生事业的良性循环发展，在有效维护罪犯合法的健康权益，实现监狱的持续安全稳定，树立监狱机关的良好形象，促进监狱工作向法治化、社会化和科学化发展等方面作出了突出贡献。目前，就课题组所属省份监狱系统医疗社会化工作采取的方式主要如下：

一是邀请社会医疗机构医务人员进监不定期开展坐诊。监狱医疗机构与社会医院未签署合作协议，在遇到同类疾病人数较多或有疑难杂症不能确诊时，本着对党的监狱事业高度负责的精神，监狱医疗机构邀请社会医疗机构专家进监进行坐诊、会诊；同时，部分监狱医疗机构无专业设备操作人员，也有采取聘请外院专家入监进行操作诊疗的方式。

二是监狱医疗机构与社会医院签署合作协议。监狱医疗机构通过寻找当地医院为协作单位，与其签订帮扶协议和“120”急救绿色通道协议，极大地拓宽了罪犯就诊的渠道，解决了狱内病犯就医的难题。在监狱病犯突发危重病情时，经请示省监狱局同意，通过“120”等急救绿色通道将病犯送到社会医院急诊抢救或住院治疗，病犯得以及时抢救和治疗。

三是与社会医疗机构合作成立社会医院分院共同运营。监狱医疗机构结合实际，经上级主管部门批准与社会大型医院合作成立分院的模式，甘肃省监狱管理局兰州医院在全省乃至全国成功开创了监管医疗社会化实践的先河。2012年，兰州医院牢牢把握国家和甘肃省深化医疗体制改革的机遇，审时度势，与兰州大学第二医院合作成立了“兰州大学第二医院康泰分院”。康泰分院的成立不仅为该省患病服刑人员和犯罪嫌疑人就诊提供了绿色通道，也在保障病犯及时优先就医的同时，兰大二院可派专家及时对监狱疑难危重病犯提供会诊、手术等帮助，同时也为监狱医务人员开展了进修和学习培训等工作，从而使监管医疗社会化工作在该省实现了历史性突破。同时，医院医技人员的专业技术水平得到了极大提高，管理经验和业务能力水平明显提升，医疗质量显著增强，医疗服务保障能力和水平得以显著提升。

四是社会医院对口支援监狱医疗机构工作。根据《甘肃省二级以上医院对口支援监狱医疗工作实施方案》要求，由监狱所在地的市（州）卫生计生部门为监狱确定一所二级以上对口支援医院，支援医院抽调相关医务人员通过进驻监狱医疗机构坐诊、定期或不定期到监狱巡诊、会诊等方式，开展诊疗和参与公共卫生管理，实现对口支援并提供优质医疗卫生资源为监狱服务。

课题组通过对该省押犯规模在1000-3000人之间且均取得一级综合医院医疗机构执业许可证的部分监狱进行深入调研，监狱医疗机构在人员构成、专业技术职称、执业资质、病床设置、药品管理、医疗器械等方面目前还存在一些问题，影响和制约着监管医疗社会化工作的有效开展。

一是监狱医疗机构没有编制。由于该省现行监狱“三定”方案中没有监狱医疗机构的编制，医院院长或卫生所所长均由监狱局人员兼任。医疗专业技术人员亦因医院机构级别低，职务级别晋升空间小机会少，尤其专业技术职称缺乏相应的配套政策，在某种程度上制约着监狱医疗工作的发展。

二是医疗设备落后致使急救能力不足。监狱医疗机构普遍存在设备设施陈旧、不足。按一级综合医院标准设置，绝大部分监狱医疗机构的诊疗设备、辅助检查、预防保健及健康教育设备设施缺项多、数量少、老化情况比较突出。尤其是在急救方面水平较低、能力不足。

三是医疗专业技术人员普遍缺乏。监狱医疗技术人员虽为公务员编制，但招考“门槛”高，收入低，专业技术水平提升慢，个人价值、社会价值认同低，不受患者尊重等因素影响和制约着监狱医务人员的招录；加之监狱医务人员“老龄化”问题较为突出，各单位均面临“断档”和“青黄不接”的局面。当前，监狱医疗机构人员配置均未达到一级综合医院标准，尤其是护理、检验、放射、B超等医技人员缺乏。

四是监狱医疗队伍人员业务水平不高。通过调研发现，监狱医疗队伍中仍然存在着文化层次不齐、医技能力不高等问题。监狱的主要职能是执行刑罚，部分单位没有足够的力量把医疗卫生工作做大做强，只能在原来的基础上维持现状。尽管近年来公务员的招录为监狱医疗卫生事业注入了一些能量，但因专业技术职称没有和工资福利挂钩、专业技术人员缺乏定期系统的继续教育和进修培训等客观因素的存在，导致部分医务人员学习劲头不强，这对监狱医疗卫生事业发展造成一定影响。

五是监狱医疗经费缺口较大。当前，社会患者就医成本大幅提高，而服刑人员每年的医疗经费比较少，远远不能满足服刑人员的就医需求，监狱每年服刑人员的医疗经费支出严重超标，给监狱带来了巨大压力。此外，各监狱药品采购价格不一，药品采购工作缺乏一盘棋思路，采购费用支出面广，健康预防、传染病防治经费低水平保障，医疗垃圾处理、购买社会医疗服务缺乏资金和保障，这些都制约了监狱医疗工作的发展。

三、当前监管医疗社会化进程中存在的问题与困难

一是相关法律制度不健全。《监狱法》第54条：“监狱应当设立医疗机构，罪犯的医疗保障列入监狱所在地区的卫生、防疫计划。”该条规定只对监狱医疗保障的义务作了简单规定，而缺乏具体的医疗保障标准和实施规程。罪犯就医法定条件和监狱承担费用标准的不健全，致使监狱在具体的工作中面临诸多困难。

二是监狱医疗设施需进一步完善。尽管甘肃省出台了二级以上医院对口支援监狱医疗工作实施方案，相关实施细则也在起草之中，但签署合作协议或对口支援的社会医院在派医务人员到监狱会诊或入监坐诊的过程中，仍然存在因医疗设备、手术条件简陋而无法满足诊治工作需求等因素。

三是狱外就医条件亟待提高。由于目前该省没有出台地方医院设置加装特殊防护设施的监管病房的有关政策，加之社会医疗资源紧缺以及监管病房的设置、建设、使用经费等问题，社会医院均未建立专门为病犯提供住院治疗的监管病房，病犯在社会医院就诊存在诸多不确定因素和较大的监管安全隐患，监狱病犯在社会医院就医条件亟待完善。

四是社会化协作程度不深。目前的社会化协作方式往往只是建立在业务往来之上，并没有涉及专业培训、技术人才交流和岗位指导，且将大部分医疗经费用于诊疗，没有作出合理开支预算，对于设备更新维护、人员进修学习，没有专项经费支持。

五是医疗纠纷处理体系不完善。监管医疗社会化模式下，罪犯在治疗过成中出现问题如何归责，关系着监狱医务工作者和社会医务工作者的积极性。监狱医疗机构现有的医疗水平和实际保障能力与服刑人员健康的高标准需求之间的矛盾、服刑人员的误导性主述与临床医生诊断依赖性之间的矛盾、应给予的人道主义基本医疗与监狱必须包治百病的现状的矛盾、医疗行为的风险性和不确定性与病犯家属期望值过高的矛盾、监狱医院的医疗保障职能与部分病犯及其家属片面强调“维权”的矛盾等等，这些矛盾的存在致使监狱医疗纠纷和医疗事故不断增多，处理不当就会直接影响政府的司法执法形象。

六是罪犯医保问题亟需解决。中共中央、国务院颁布的《关于深化医药卫生体制改革的意见》中，提出了全民医保的概念，虽然没有明确指出服刑人员不可以参加医疗保险，但是我国医保适用人群却只规定了城镇居民医保、职工医保和新型农村合作医疗。可以看出，服刑人员不属于以上人群，也就是说医保在服刑人员这一特殊群体上存在空白。在监管医疗社会化条件下，如何既能保障罪犯医疗服务质量又不至于让监狱财政负担过重，服刑人员的医保问题则显得尤为重要。

四、监狱医疗社会化工作的几点思考与建议

监狱医疗社会化作为一项复杂的系统工程，只有在监狱、政府以及社会各界的共同努力下，不断创新，才能推动监狱医疗社会化的完善与发展。

一要健全完善制度体系，夯实医疗服务基础。纵观监狱医疗机构社会化存在的问题，许多共性的产生都是由于缺乏相配套的完善体制机制，没有达到应有的重视度。正是因为没有引起足够的重视，才未能建立科学长效的社会化机制，使问题的解决难以找到有效的政策依据。建议有关主管部门将监狱医疗机构纳入监狱“三定”方案，明确工作职责，参照社会医院标准出台医疗技术人员职称待遇管理办法，结合省情制定统一的传染病津贴发放标准等有关监狱医疗卫生工作的制度，进一步完善医疗纠纷处理体系，加强监狱系统医疗机构的“顶层设计”，切实保障监狱医疗机构和医务工作者的合法权益。

二要科学实施人才引进，不断完善医技保障。针对医疗专业技术人才匮乏、医学院校毕业生招录难问题，要改变招录观念、扩大招录范围、优化地域区分，可由上级行政主管部门采用公务员遴选等方式进行，适当向偏远地区、下级卫生机构倾斜招录指标，亦可由省监狱局依据各监狱医务人员需求，统一招录，按需分配。同时，积极向政府人事主管部门争取一定数量的医学专业技术人员事业编制，由监狱自主招录急需的医疗技术人员。积极探索在地方医学院校建立监狱医务人员定向委培班，毕业后可通过政法定向招录或选招方式予以录用。

三要灵活多变开展业务交流与培训。针对监狱医疗卫生水平偏低、发展滞后的现状，可将省监狱局中心医院作为全省监狱医疗机构全科医师培训基地，同时开展其他医疗专业的继续教育培训，着力培养监狱系统医疗机构全科医生，提升整体医疗水平。积极加强系统内部培训，建议上级主管部门出台相关政策和机制，大力开展医务人员的专业培训与轮训工作。探索尝试对在岗职工进行专业培训，以解决专业医技人员不足的问题。

四要进一步优化经费开支，逐步完善设施配备。一是适时提高服刑人员医疗经费标准。建议有关主管部门，在充分调研的基础上适时提高监狱服刑人员医疗经费标准，对大病统筹自付部分可制定有关规定，监狱与犯属按比例承担医疗费用，以切实解决医疗经费不足的问题。二是按照司法部、国家卫生计生委关于切实加强监狱医疗卫生工作的通知精神，争取国家财政支持，为监狱医疗机构配齐医疗设备和器械，逐步加强远程会诊系统、罪犯健康档案信息化建设。

五要建立监狱医疗机构社会化帮扶机制。建议政府或卫生行政主管部门，适时修改和完善现行医保政策，在制度层面将监狱服刑人员纳入医保体系，从体制上、根本上解决监狱服刑人员就医的“尴尬”局面，切实保障服刑人员权利。同时，参照乡村卫生院的建设模式，将监狱医院或卫生所建设成为一级综合以上医疗机构的目标纳入对口支援医院帮扶体系，制定具体目标和任务，帮助监狱医疗机构建设规章制度，进行规范管理。

六要统一药品采购标准，健全和完善狱外就医条件。建议有关主管部门对各省市监狱系统的药品进行统一招标采购，选择信誉好、质量高的药品企业负责全省配送，以切实解决目前网上药品采购平台价格高、配送不及时的问题。对路途遥远、抢救时效等问题，由财政支付建设、维护费用，以自愿、就近为原则，重新确立定点医院与之协作建立社会医院监管病房，最大程度消除监管安全隐患。

杨天照（甘肃省监狱管理局兰州医院院长）

郝庆文（甘肃省监狱管理局兰州医院副院长）

杨志杰 张晓明 杨 攀（甘肃省监狱管理局兰州医院）

（责任编辑赵海鸥）

课题组成员：