京津冀社区矫正协同发展探究

李树彬　宋丽红　郭朋朋（天津市社区矫正中心）



京津冀社区矫正协同发展探究

李树彬宋丽红郭朋朋（天津市社区矫正中心）

社区矫正既是我国刑罚制度的重要组成部分，也是加强社会建设、创新社会治理的一项重要内容。做好社区矫正工作，使确有依法从轻处罚情节的罪犯在社区进行教育矫治，对于罪犯顺利回归并融入社会，促进家庭和睦、社会和谐稳定具有重要作用。北京、天津作为第一批社区矫正工作试点城市，经过十多年的探索发展，在社区矫正领域取得了一定的成绩，同时由于社区矫正工作自身的一些性质和特点，京津冀三地在工作进展中也遇到了一些地域划分所造成的困难，如社区服刑人员异地执行监管等。本文正是基于此，对京津冀三地协同推进社区矫正工作展开研究。

一、京津冀社区矫正协同发展的现实基础

京津冀地缘相接、人缘相近，地域一体、文化一脉，人员、经济联系紧密。在区域经济一体化不断发展演变的大背景下，环渤海地区的京津冀三地在各个领域都有相互融合的趋势，司法行政工作理应立足服务经济和社会发展大局，积极推进协同发展。

2014年9月，北京市怀柔区司法局联合平谷区、密云县司法局，与天津市蓟县、河北省承德市丰宁县、滦平县、兴隆县司法局签署《京津冀接边地区司法行政维稳安保合作协议》，建立社区矫正、安置帮教和人民调解协同联动机制，实现了信息互通、资源共享，切实加大了对社区服刑人员和刑满释放人员的监管、教育和帮扶力度，有效防止“两类特殊人员”的脱管、漏管和再犯罪，对京津冀接边地区的社会和谐稳定起到了一定的促进和保障作用。2015 年9月10日，京津冀三省（市）司法厅（局）在北京举行司法行政工作服务京津冀发展签约仪式，三地共同签署《司法行政工作服务京津冀协同发展框架协议》，并在此框架协议的宏观前提下签署了四个子协议。

这是社区矫正工作突破行政地域发展的第一步，为我们下一步进行社区矫正工作改革创新提供了思考和借鉴，这也是贯彻党的十八届三中全会精神的具体举措，充分体现了党的十八届五中全会提出的“创新”发展理念和工作思路。但是这样的措施还不够，这种改革的步子还太小，还远远不能适应现实工作的需要，司法行政工作的改革创新同样要秉持“顶层设计”和“摸着石头过河”相结合的理念，坚持问题导向和目标导向相统一，对于一些重大的、急迫的、建设性的改革，我们更应该放开手脚去大胆尝试。在京津冀区域一体化融合发展浪潮的推动下，社区矫正作为司法行政工作的重要内容，应当打破“一亩三分地”的旧思维，以《京津冀协同发展规划纲要》和《司法行政工作服务京津冀协同发展框架协议》为指导，顺势而为、勇于创新，主动融入区域融合发展的潮流，突破制约社区矫正工作发展的体制机制性障碍，以更开阔的视野、更宽广的心胸、更充分的准备，在京津冀地区大胆实行社区矫正工作的协同推进，在努力实现自身工作职能的同时，积极推动司法行政工作服务区域经济社会发展。

二、京津冀社区矫正协同发展的指导原则

（一）法制统一原则

2012年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部共同颁布了《社区矫正实施办法》，要求全国各省市按照《刑法》《刑事诉讼法》《社区矫正实施办法》等相关法律文件的规定，结合本地区工作实际，制定适合当地实际情况的具体工作办法和细则。由此，北京市针对社区矫正工作制定了《北京市社区矫正工作实施细则（试行）》、《北京市社区矫正实施细则的补充规定》，天津市制定了《天津市社区矫正工作实施细则（试行）》，河北省制定了《河北省社区矫正实施办法通知》《河北省社区矫正帮教协议书》《河北省社区矫正执法公开暂行规定》《河北省社区矫正人员档案管理办法（试行）》等。

法制统一原则是现代法治国家提倡和遵守的一个重要原则，也是一个国家法制成熟的重要标志。社区矫正引入我国的时间并不长，全国各省市在这个领域不断探索实践，相应的工作方式也极具地方特色，各有千秋。京津冀三地在开展社区矫正工作过程中，也出现了这种情况，关于社区矫正工作的规定非常多，在协同推进矫正工作的过程中，必须对相关规定进行规范统一，避免出现相互推诿、甚至矛盾冲突的现象。

（二）互利合作原则

在京津冀社区矫正工作协同推进过程中，既有区域的整体利益，也有区域各部分的个体利益。京津冀社区矫正工作协同推进的意义就在于通过区域联合互动促进区域内各地区社区矫正工作的开展，最大化地促进区域社区矫正工作水平的整体提高。因此，应当本着平等、自愿的原则开展互利合作。例如，遇到北京召开重大会议、执行重要安保任务，天津、河北两地司法行政机关就应当加强对社区服刑人员，尤其是重点服刑人员的监督管理力度，以确保会议的顺利安全举行。

（三）风险共御原则

适用社区矫正，其首要前提是要对犯罪人进行风险评估。当前司法实践中，北京、上海等地已根据相应的理论以及实践经验的总结，制定风险评估测量表，对拟适用社区矫正的被告人、罪犯的刑事再犯风险进行定量定性分析。风险共御本质上属于互利合作的一部分，在京津冀社区矫正工作协同发展中引入风险共御是指在协同推进社区矫正工作过程中对可能遇到的相关风险和问题进行分析、评估，尽可能化解可能出现的风险，做到防患于未然。风险共御原则能够更好地促进京津冀社区矫正工作的协调一致进行。

（四）正当程序原则

京津冀社区矫正工作协同推进，当然应遵循正当程序原则，这样才能确保矫正工作的依法、有序进行。京津冀三地协同开展社区矫正工作，从对被告人、罪犯适用社区矫正前的调查评估，到社区服刑人员的入矫服刑，直至最后解除矫正，都应当按照相关法律文件或三地之间的协议规定的程序进行，做到矫正工作的无缝衔接。只有这样，矫正工作才能取得良好的实效，才能避免“脱管”“漏管”等现象的发生。

三、京津冀社区矫正协同发展制度设计

京津冀社区矫正工作协调推进包括协调内容、协调形式、协调时间、协调部门等多个方面。下面根据京津冀区域现实情况，设计一些具体运行机制。

（一）平等互利基础上的合作协议

通过制定区域联合性协议，为建立区域社区矫正协调机制提供法律意义上的依据。这类协议主要由京津冀区域内各地区之间通过召开地区大会和峰会，发表联合宣言、协议等形式出现。这些协作协议对具体公民不产生法律效力，但是对签署的公权力机构来说，它相当于一种正式的行政契约，如果违反或者消极对待，则必将给其带来不利的后果和公信力的丧失。因此，通过这些协议，可以使社区矫正协调机制更加规范、具体，更具有操作性。

在这方面，京津冀三地已经签署的《司法行政工作服务京津冀协同发展框架协议》为宏观指导性框架协议，明确了加强管理协同、加强服务协作、加强司法行政队伍建设、加强三地司法行政信息共享共4方面11类重点合作领域，其余四个协议（子协议）是依托总体框架协议、在统筹推进原则指导下细化的四个领域。为推动三地社区矫正工作的协同发展，可以考虑签署社区矫正工作领域的第五个子协议，对逐步消除三地社区矫正工作领域的制度壁垒、破解制约协同发展的深层次矛盾和问题提供有力保障。

（二）正式协调机构的设立

在合作协议签署之后，必须要设立正式的协调机构，如若缺失正式的协调机构，则势必影响社区矫正工作的协调进行和进一步制度化。这样的机构设置，一方面保证了它的权威性和民主性，另一方面，能够更加科学合理地解决实际工作中出现的一些突发问题。

在“1+4”框架协议签署之后，为确保三地司法行政工作协同发展稳步落实，京津冀三省（市）司法厅（局）联合成立“京津冀司法行政协同发展”工作协调领导小组，领导小组下设办公室，作为常设性工作机构。市监狱管理局、戒毒管理局及市司法局职能处室组成若干专项小组，负责研究制定和推动落实相关领域的协同发展具体任务。在社区矫正工作领域，建议成立由三地司法局基层工作处、社区矫正与安置帮教工作处以及社区矫正中心等部门组成的社区矫正工作专项小组，负责本领域的协同发展任务，并组织领导社会力量有效参与社区服刑人员的教育监管工作。

（三）信息交流共享机制

要实现京津冀社区矫正工作协同发展，做到信息的及时沟通与交流是非常必要的。因此，建立社区矫正工作信息交流机制，也应该是制度化中的重要一环。完善的社区矫正工作信息交流制度主要体现在以下三个方面：

第一，针对需要跨省（市）监管的社区服刑人员，举行年度协议例会。例会可由“京津冀司法行政协同发展”工作协调领导小组或者社区矫正专项工作小组来组织召开。通过这种交流，相互了解各地的流动社区服刑人员情况，组织专门力量进行管理。

第二，结合对特殊社区服刑人员（女性社区服刑人员、未成年社区服刑人员、老年社区服刑人员、重病社区服刑人员等）监管工作的具体特点进行专题性研讨。共商区域内社区矫正工作实践中遇到的共性和个别问题，探讨工作衔接、工作展望、提高社区矫正工作协同发展质量等问题。

第三，建立区域内社区服刑人员“脱管”“漏管”动态通报制度。京津冀三地联合建立“特殊社区服刑人员信息平台”，依托这个平台，各地在对社区服刑人员和刑满释放人员“两类特殊人员”进行管理时，能够随时查询到当事人的各种信息，随时掌握跨省市社区服刑人员和刑满释放人员信息情况。对人户分离的社区服刑人员和刑满释放人员，可以通过信息平台，及时查找并确定、落实执行地。

（四）备案审查机制

从实质上说，备案审查制度其实应属于信息交流共享制度中的一项具体内容。但基于它在整个社区矫正协调机制中的重要性，仍有单独讨论的必要。

这种意义上的“备案”与“登记”的性质相同，在我国法律中非常常见。如《立法法》第89条的规定，“地方性法规和地方政府规章应当在公布后30日内报有关机关备案：省、自治区、直辖市的人代会及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；较大的市的人代会及其常委会制定的地方性法规，由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；地方政府规章报国务院备案和本级人大常委会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案。”这种备案制度是发现京津冀三地社区矫正领域规范性文件之间是否存在冲突的重要途径。吸取该制度的精神，可以考虑建立备案报告机制，即京津冀社区矫正协调机制的参与各方，在出台关于矫正工作的相关规定的同时，应当向“京津冀司法行政协同发展”工作协调领导小组或者社区矫正专项工作小组报告并备案。

（五）跟踪评价机制

区域社区矫正协调推动开展同普通社区矫正工作具有一定的差异。在对协调活动进行考核的过程中，尽可能及早发现并处理协调过程中所发现的问题，对于社区矫正工作协调机制的优化具有重要的价值。因此，对社区矫正工作协调机制进行跟踪评价具有重要的意义。跟踪评价的手段是多元化的，可以建立在对于现有资源的利用率上，也可以采取实地访问调研的方式。在评价的过程中，应当尽量注重维持中立性和客观性，最后由第三方进行评价，从而增强评价的真实性和有效性。

综上，在京津冀地区实行社区矫正工作的协同推进是一项极其复杂的系统工程，牵涉到很多方面的相关问题，需要三地司法行政部门通力合作，同谋划、同推进、同落实。要以推动京津冀社区矫正工作协同发展为中心，服务京津冀区域一体化发展大局，结合区域社区矫正工作实际情况，奋力探索、勇于实践，推动京津冀地区社区矫正工作再上新台阶。

（责任编辑张文静）