关于进一步加强县级以下社区矫正机构队伍建设的若干思考

徐祖华（浙江省司法厅）

关于进一步加强县级以下社区矫正机构队伍建设的若干思考

徐祖华（浙江省司法厅）

《社区矫正实施办法》第二条第一款规定：“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。”同时，该《办法》第三条规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”根据上述规定，结合多年实践，可以看出社区矫正工作的重心在县级司法行政机关、重点在乡镇（街道）司法所、基础在村（居）等帮教组织。由此，加强县级以下社区矫正机构队伍建设，健全完善县乡村三级社区矫正监管教育帮扶体系，对于保障国家刑罚正确有效实施，促进社区服刑人员顺利融入社会，显得尤其重要和迫切。

一、近年来浙江省加强县级以下社区矫正机构队伍建设的探索与实践

浙江省是全国六个首批开展社区矫正工作的省份之一，2004年5月启动实施社区矫正试点，2009 年4月实现全省铺开。十余年来，在省委、省政府高度重视和各有关部门大力支持下，全省社区矫正机构队伍建设稳步推进，2014年6月底实现省、市、县（市、区）三级司法行政机关社区矫正机构全部单独设置，并在县级以下社区矫正执法机构专门化、实体化、实战化和执法队伍正规化、专业化、职业化等方面进行了积极的探索与实践，取得了一定的阶段性成效。2013年11月14日，原司法部副部长郝赤勇在司法部社区矫正管理局报送的《关于浙江省县级社区矫正执法大队情况的调研报告》上作出重要批示：“浙江的做法与《社区矫正法》草案的规定相一致，是立法设计方案的很好实践，要进一步总结经验，加强县级执法机构建设。”截至2016年4月底，全省11个地市司法局中，宁波、温州、金华、台州、舟山等地成立社区矫正管理局并加挂社区矫正执法支队，嘉兴市司法局社区矫正管理处加挂社区矫正执法支队，其他地区为社区矫正管理处，共有工作人员50名。全省90个县（市、区）司法局中，有72个县（市、区）司法局成立社区矫正执法大队，覆盖率为80%；宁波市所属11个县（市、区）根据市“两办”文件精神正在筹备成立社区矫正管理局（注：慈溪市社区矫正管理局已于去年挂牌成立），其他7个县（市、区）为社区矫正管理科，共有工作人员402名。另外，全省1320个司法所中，从事社区矫正工作的政法专项人员共计1778名、所均1.3名，有社区矫正社会工作者1878名。同时，全省已建村（居）社区矫正工作站19474个，有矫正小组38738个、社会志愿者42797名。

（一）着力完善机构队伍建设政策保障措施。省委、省政府对社区矫正工作高度重视。2006年4月30日，时任浙江省委书记习近平同志主持召开省委常委会，专题研究浙江省社区矫正试点工作。会议明确要求“要进一步健全社区矫正工作的组织机构和工作网络，着力加强司法所工作人员、社区矫正工作者和社会志愿者‘三支队伍’建设。”省委常委会精神为加强社区矫正机构队伍建设提供了强有力的政策支持。2008年10月、2013年12月，省委办公厅、省政府办公厅先后印发《关于进一步加强社区矫正试点工作的通知》（浙委办[2008]100号）和《关于进一步加强社区矫正工作的意见》（浙委办发[2013]100号），对省、市、县三级司法行政机关社区矫正组织管理机构和司法行政机关社区矫正干部、社区矫正社会工作者、社会志愿者“三支队伍”建设提出具体意见和要求。2011年12月，省司法厅、省编委办、省财政厅联合制定出台《关于进一步加强社区矫正组织队伍建设的意见》（浙司[2011]189号），进一步明确了浙江省社区矫正领导体制和工作机制以及管理机构、工作队伍、基层帮教组织等建设意见和措施。

（二）突出加强县乡村三级机构队伍建设。近年来，浙江省以贯彻执行《社区矫正实施办法》、加强社区矫正规范化建设为抓手，认真总结各地县级社区矫正机构和村（居）社区矫正工作站等基层帮教组织建设经验，切实加强对县级以下社区矫正机构队伍职能职责和基层帮教帮扶组织建设的研究、探索与实践，在 2014年3月制定出台了《关于加强县乡村三级社区矫正监管教育帮扶体系建设若干问题的意见》（浙司[2014]27号），全面推进县级社区矫正执法大队建设，统一规范执法大队调查评估、矫正接收、事项审批、司法奖惩、收监执行、人员追查、禁止令执行、应急处置等8项监管执法职能，厘清界定司法所矫正宣告、定期报告、走访考察、教育学习、社区服务、社会适应性帮扶等13项社区矫正日常工作职责，明确规范村（居）社区矫正工作站等基层组织4项帮教帮扶责任。之后，浙江省又相继制定出台了县级社区矫正执法大队和司法所社区矫正工作主要职责及流程，以及《关于进一步加强村（居）社区矫正工作站规范化建设的若干意见》，不断巩固和深化县级以下社区矫正机构队伍和帮教组织建设成果。2014年5月，浙江省司法厅在最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开的全国社区矫正工作会议上作了经验交流。同时，全省县级司法行政机关社区矫正机构专门化和村（居）社区矫正工作站建设经验，写入了“两院两部”联合印发的《关于全面推进社区矫正工作的意见》（司发[2014]13号），向全国推广。

（三）积极探索试点社区矫正执法中队建设。2014年7月，天台县司法局在县委、县政府重视支持下，针对山区县、地域广、社区服刑人员流动性大、司法所基础建设较为薄弱等现状，为进一步整合基层社区矫正工作资源，促进社区矫正机构专门化、队伍职业化建设，提升社区矫正规范化水平，经当地编制部门批准，在中心镇和按片区成立了5个社区矫正执法中队，承担全县15个乡镇（街道）社区服刑人员的日常监管教育任务，隶属天台县社区矫正执法大队领导和管理，司法所不再承担社区矫正日常工作。截至目前，浙江省台州市黄岩区、天台县、玉环县、三门县、仙居县和嘉兴桐乡市先后成立37个社区矫正执法中队，有政法专项编制人员102名、社区矫正社会工作者117名；平均每个中队有政法专项编人员2.8名、社工3.2名，管辖区域涉及上述6个县（市、区）的80个乡镇（街道）。其中，台州市成立23个执法中队，涉及5个县（市、区）的66个乡镇（街道），有政法专项编制人员80名、社区矫正社会工作者90名；桐乡市在所属的14个司法所加挂社区矫正执法中队牌子，涉及全市14个乡镇（街道），有政法专项编人员22名、社区矫正社会工作者27名。

二、当前浙江省县级以下社区矫正机构队伍建设存在的主要困难和问题

（一）机构设置不规范。在机构名称上，县级层面有社区矫正执法大队、社区矫正管理局和社区矫正管理科等。在职能设置上，县级社区矫正机构均承担了社区矫正和安置帮教双重职能。

（二）矫正力量不匹配。目前，全省各个县（市、区）平均监管社区服刑人员430余名，司法所平均监管近30名。从人员编制情况看，全省县（市、区）司法局社区矫正机构共有政法专项编制人员402名、县均4.5名，与在册社区服刑人员之比约为1：80左右；全省1320个司法所有从事社区矫正工作的政法专编人员1778名、所均1.3名，与社区服刑人员之比约为1：23。基层普遍认为监管任务重、安全压力大、人员力量匮乏。

（三）专业化程度不高。目前，县级社区矫正机构和司法所从事社区矫正工作的2180名政法专项编制人员中，有公、检、法和监狱工作经历或刑罚执行专业背景的只有337名，仅占15.4%。

（四）队伍稳定性较差。由于基层社区矫正工作任务重、压力大、风险高、待遇低、保障弱等诸多原因，“不想干”等现象较为普遍。特别是司法所工作人员和社区矫正工作者队伍流动性大，影响工作的连续性和队伍的稳定性，制约社区矫正工作队伍专业化、职业化建设进程。

三、进一步加强县级以下社区矫正机构队伍建设的对策思考

社区矫正机构队伍建设问题，实质上涉及到我国现行刑罚执行体制和司法行政管理体制改革完善等深层次问题。因此，加强社区矫正机构队伍建设，既要充分考量多年来社区矫正制度本土化的实践成果，又要紧扣刑罚执行一体化的改革进程，更要立足于从国情出发，着眼于构建中国特色社区矫正制度的长远发展需要。同时，无论是基于改革效益最大化和低成本化，还是着眼于夯实社区矫正工作基层基础，深化县级以下社区矫正体制机制改革，对于健全完善我国社区矫正执行体系具有十分重要的现实意义。

（一）准确界定县级社区矫正机构性质职能，大力加强机构专门化、实体化和实战化建设。根据《社区矫正实施办法》第三条规定，与省市两级社区矫正机构主要承担指导管理社区矫正工作的职责不同，在实际工作中，县级社区矫正机构既是社区矫正工作的组织实施部门，又承担着在开放的社会环境中执行刑罚、教育改造罪犯的重要任务，既是工作管理部门、又是非监禁刑罚的执行机关，其职能具有行政管理与刑事执行的双重属性。因此，相对于省市两级社区矫正工作管理机构而言，县级社区矫正机构属于刑罚执行机关的合理性和正当性是显而易见的。为此，一是加强县级社区矫正机构专门化建设。基于现阶段我国社区矫正机构队伍建设成果，县级司法行政机关社区矫正机构名称可以统一为“××县社区矫正管理局”，同时加挂“××县社区矫正执法大队”牌子，“一套人马、两块牌子”，承担指导管理、组织实施本地区社区矫正工作和对社区服刑人员进行监督管理、教育帮助的双重职能。二是加强县级社区矫正机构实体化建设。大力推进执法、教育、管理“三位一体”的县级社区矫正中心建设，为县级社区矫正机构开展社区矫正工作提供场所设施保障，提升社区矫正工作专业化、规范化水平。三是加强县级社区矫正机构实战化建设。以加强县级社区矫正执法大队建设为突破口，明确规范执法大队职能职责，配齐配强人员力量，集中统一行使社区矫正执法权，承办县级以下社区矫正所有执法事务，保障执法公正，提升社区矫正执法规范化水平。

（二）准确界定司法所职能职责，改革完善县级以下社区矫正管理体制和工作机制。多年来，司法所承担社区矫正日常工作的基层实践，使得司法所及其工作中业已存在的职能多、人员少、精力不集中、工作质量不高、专业水平低、队伍不稳定等矛盾问题日益显现，从而引发对司法所能否承担社区矫正日常工作任务的担忧，以及对司法所职能定位及其具体职责等问题的思考。相对于司法所其他职能来说，社区矫正非监禁刑罚执行活动的性质特点，决定了必须走机构专门化、队伍职业化、执法规范化、工作专业化的道路，而这一建设要求与现行司法所管理体制和发展现状差距较大。因此，一方面要切实加强对基层司法行政工作规律的研究，坚持从实际出发，最大限度地为司法所减负，实现“瘦体强身”、固本强基之目的，为司法所长远发展夯实基础。另一方面，要切实加强对基层社区矫正工作规律的研究，积极有序地推进县级以下社区矫正管理体制和工作机制改革。当前，可以综合考虑地理条件、行政区划、经济水平、交通状况、文化传统、群众基础、社区服刑人员数量、监管条件等因素，在党委政府支持、市县两级司法行政机关积极性高的山区、行政区域面积大、交通条件较差、社区服刑人员数量多的地区，可按片区、按社区服刑人员流动状况或在人员数量超过100名的中心镇成立社区矫正执法中队，负责辖区内或周边2~3个乡镇（街道）的社区矫正工作。执法中队隶属县级社区矫正执法大队领导，所需人员编制可从县局机关或辖区司法所内调济，并配备一定数量的社区矫正社会工作者。从浙江省部分地区的探索实践来看，社区矫正执法中队建设模式，有利于进一步彰显社区矫正刑罚执行工作的严肃性和威慑力，确保刑罚的正确有效实施；有利于合理配置和使用现有人员编制，促进监管教育帮扶任务的有效落实；有利于集中、统一行使社区矫正执法权，促进社区矫正执法规范化建设；有利于促进县级以下社区矫正机构专门化、实战化和队伍职业化、专业化建设，提升社区矫正工作水平。

（三）准确界定社区矫正力量构成、任务和性质，扎实推进社区矫正工作队伍专业化、职业化、正规化建设。在现阶段，司法行政机关的社区矫正工作力量主要由司法行政机关干部、社区矫正社会工作者和社会志愿者三部分组成，北京、上海、江苏等地还抽调了部分监狱或戒毒人民警察，派驻基层司法行政机关或司法所直接从事社区矫正工作。根据现行法律法规和《社区矫正实施办法》相关规定，省市两级司法行政机关社区矫正机构除了涉及提请无期徒刑罪犯减刑、撤销假释或社区服刑人员减刑等具体执法事务外，其工作重心主要是指导管理、组织实施本辖区社区矫正工作，行政管理的特点比较明显。然而，如前所述，县级司法行政机关社区矫正机构具有刑事执行与行政管理双重职能属性。据此，县级以下社区矫正工作力量的配置需要更具有针对性和专业性。从浙江省多年来致力于健全完善县乡村三级社区矫正监管教育帮扶体系的探索实践来看，加强县级以下社区矫正队伍建设应注重以下方面：一是在建设思路上，要牢牢把握社区矫正非监禁刑罚执行活动的本质属性和行刑社会化的基本特点，坚持一手抓执法队伍专业化、职业化、正规化建设，切实保障国家法律的正确有效实施，彰显刑罚执行工作的严肃性，提升社区矫正执法规范化水平；一手抓社会力量参与，特别是专业性、常态化的社会力量参与，彰显社会主义制度的优越性和社会人文关怀，提升社会帮教帮扶质量和水平，专群结合共同促进社区矫正工作的创新与发展。二是在队伍结构上，要充分认识社区矫正是一项法律性、政策性、专业性、综合性很强的非监禁刑罚执行工作，既需要精通法律政策、有教育改造罪犯经验的专业执法者，又需要有心理学、教育学等多学科背景知识的专业团队和人员支撑，同时也离不开社会志愿者的广泛参与。因此，与监禁刑罚执行方式不同，社区矫正工作队伍的结构既需要专司刑罚执行活动的执法者，也需要负责教育管理工作的干部队伍， 还需要为社区服刑人员顺利融入社会提供专业化、个性化、项目化服务的社会力量，这也正是社区矫正制度设计的本义及其生命力之所在。三是在执法力量上，要充分综合考量国情、刑罚传统、刑罚效益以及犯罪人认知、社会公众态度等多种因素的影响和制约，充分尊重现阶段部分省市抽调监狱或戒毒人民警察参与社区服刑人员宣告、训诫、调查取证、制止违法违规行为、收监执行等体现刑事惩戒性质工作所取得的实践创新成果，坚持从国情出发、从健全完善中国特色社区矫正制度的需要出发，下决心在社区矫正工作队伍中配备一定数量的人民警察负责执行刑罚；或者抓住当前省级以下人民法院、人民检察院管理体制改革契机，参照国外做法，创设社区矫正官制度，赋予矫正官类似于人民警察的职权职责。四是在基层警力配置上，要充分考虑社区矫正工作特点、社区服刑人员数量、执法管理半径等因素，科学合理地配置警力，并先将人民警察配置到县级社区矫正机构，有条件的地区可延伸至社区矫正执法中队。当前，司法所是否配置警察的矛盾焦点在于：（1）我国司法所数量过于庞大，有4.9万个司法所。如果按照每所配备2名警察的基本要求计算，需要近10万名警察，再加上省、市、县三级社区矫正机构，如此众多的编制需求对各级机构编制部门来说压力太大，与“小政府、大服务”的机构队伍建设要求也不相适应。（2）司法所能否纳入或定性为社区矫正机构范畴尚有争议。目前，理论界或实务界对社区矫正机构的刑罚执行机关性质已基本形成共识，而司法所承担包括人民调解、社区矫正、安置帮教、法律服务等九项职能，除社区矫正职能外，其他职能均属于社会事务管理或行政管理工作性质。由此，将司法所纳入社区矫正机构范畴显然不合适。（3）司法所配置警察后带来的“一所两制”现象，既不利于社区矫正执法队伍的专业化、职业化和正规化建设，也不利于基层司法行政队伍的稳定，又容易导致司法所履行人民调解等其他职能时可能出现的“警力越界”等问题。

（责任编辑 张文静）