法律援助办案补贴制度研究

梁宣养 张兆祜（福建省三明市司法局）

法律援助办案补贴制度研究

梁宣养 张兆祜（福建省三明市司法局）

法律援助办案补贴是法律援助的基础事项之一。实践中，法律援助办案补贴存在诸多问题，制约着法律援助事业的发展。本文从法律援助办案补贴的性质着手，分析法律援助办案补贴存在问题的原因，并提出建立法律援助办案补贴制度的建议，以期对法律援助事业有所裨益。

法律援助办案补贴，系法律援助机构支付给法律援助案件承办人员的报酬。目前对法律援助办案补贴的性质，主要存在两种观点: 一种认为法律援助办案补贴是政府付给案件承办人员的服务薪酬①桑宁：《法律援助办案补贴问题邹议》，《中国法律援助》2007年第11期。。一种认为，法律援助办案补贴就是法律援助人员的办案费用支出补贴，只包括物质成本，不含法律服务人员的智力服务费用②彭莉红： 《法律援助办案补贴若干实践问题浅议》，《中国法律援助》2008年第9期。。对于法律援助办案补贴性质的界定直接决定了法律援助案件承办人员能否获得服务费用，影响到法律服务人员参与法律援助的积极性。有必要作进一步研究探讨，以促进法律援助事业健康发展。

一、法律援助办案补贴的性质

笔者认为，法律援助办案补贴的性质应由法律援助的性质决定。法律援助最初由宗教团体或慈善机构等基于道义或者良心为穷人提供法律帮助，再到律师自发地根据职业道德要求加入其中，最后由国家责任取代了个人责任。因此，法律援助发展史其实就是国家责任回归史。通过法律援助， 为公民提供诉诸法律、寻求救济并获得公正审判机会， 被视为国家职能重要内容之一。由国家为弱势群体提供免费法律帮助， 这是现代法律援助制度一项标志性特征。许多国家通过立法明确获得法律援助是公民一项法定权利，这也被《世界人权宣言》等联合国有关文件所认可。因此，法律援助性质就是政府责任，这是包括民主制度确立、经济水平提高、社会思潮影响与法律制度完善等多方面因素所决定的。《法律援助条例》第3条明确规定：“法律援助是政府的责任”。作为政府，承担法律援助责任主要体现在设置法律援助机构、提供法律援助经费支持和监督管理法律援助工作上。具体到法律援助案件的办理，在我国主要集中在两类群体上：一类是公职人员，包括法律援助机构人员和具有公职身份的律师、公证员和基层法律服务工作者等，其办理法律援助案件是应法律援助机构的指派；另一类是非公职人员，主要是不具公职身份的社会律师和基层法律服务工作者，其办理法律援助案件是应法律援助机构代表国家实施政府购买服务。法律服务是专业人员利用专门知识为当事人等提供的一种技能性服务。作为非公职的法律服务人员，其提供法律服务是以预期获得报酬为前提；而公民获得法律服务， 就如同获得实物商品， 也理应支付相应对价。这类法律服务应该遵循的是有偿原则。而作为公职人员，承担法律援助是职务行为，其提供法律服务就不应该遵循有偿原则。因此，作为为法律援助承办人员提供报酬的法律援助办案补贴，其性质应根据提供人员的身份来决定，作为公职人员的办案补贴，是法律援助人员的办案费用支出补贴，只包括付出成本，不含智力服务费用；作为非公职人员的办案补贴，是政府付给法律服务人员的服务薪酬，包括办案费用支出和智力服务费用。认为法律援助办案补贴不应包含智力服务费用的理由是：《法律援助条例》规定，法律援助办案补贴的标准参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定。但是该规定并不排除智力服务费用。因此，对于非公职法律服务人员来说，其承办法律援助案件是基于与政府之间的法律服务合同，应遵循等价有偿的市场原则。既然市场法律服务包含了智力服务费用，其办理法律援助案件的补贴也应包含智力服务费用。

同时笔者认为，法律援助不应该是律师的义务。理由是：一是社会律师是平等参与市场竞争的主体，核心是等价有偿。社会律师不属于财政供养人员，他们是以向社会提供法律服务而获取报酬，从而获得自身的生存和发展。因此，作为民事主体， 其行为具有一个本质特征——对价性，即以自己的劳动或服务在市场中进行等价交换，以换取劳动报酬③汪海燕： 《贫穷者如何获得正义——论我国公设辩护人制度的构建》，《中国刑事法杂志》2008年第5期。。就此而言， 国家要求律师和律师事务所履行法律援助义务是不适合的，超出了其作为市场主体应承担的义务范畴。另外一种观点认为， 由律师承担法律援助义务，是国家在目前人力、物力、财力等稀缺的情况下采取的一种权宜之举， 充分考虑到律师可以利用法律专业知识和技能为弱势群体提供法律服务， 具有相对优势④同上。目前，我国财力、物力和人力已今非昔比，已经具备了对法律援助义务重新合理分配的条件。二是责任义务不可转移性。任何一个主体都不能任意转移其应承担的社会责任和义务。社会律师承担法律援助义务，并非完全出自其自愿，因此出现律师法律援助积极性不高和法律援助案件质量不高的现象。三是以职业特性或职业伦理作为律师承担法律援助的义务比较牵强。虽然律师的社会公共责任是律师安身立命的根本之一，不能放弃对社会公共责任的追求，但是不能以公共责任这一职业伦理而要求律师承担过多社会责任，就像医生没有为穷人免费提供医疗的义务， 教师没有为贫困学生免费提供教育的义务。

二、法律援助办案补贴存在的问题及原因分析

在司法实践中，法律援助办案补贴在制定标准、制定主体及发放方面均存在一些问题。

（一）办案补贴标准整体偏低。从全国来看，2013年平均办案补贴为479元／案⑤《2013年全国法律援助工作统计分析（二）》《中国司法》2014年第7期，2013年全国共办理法律援助案件1158876件；《2013年全国法律援助工作统计分析（四）》 《中国司法》2014年第9期，2013年用于办案补贴及直接费用为55518.64万元，两项相除，得到案均办案补贴。。笔者认为，原因主要有以下几方面：一是认为法律援助是律师义务。有些地方法律援助管理人员认为，既然《法律援助条例》明确规定法律援助是律师义务，因此，律师承办法律援助案件应该是无偿的，法律援助机构无须支付任何费用。在司法实践中， 应当承担法律援助责任的主体——国家，很大程度上只是扮演一个管理者、监督者的角色。结果导致一些承担法律援助的律师或律师事务所敷衍了事。一些律师事务所委派执业年限较短、资历较浅的律师从事刑事法律援助。他们在经验、能力方面的欠缺决定了援助的质量不高。另一方面， 即使律师愿意承担法律援助义务， 费用的严重不足也制约了律师的办案质量。二是办案补贴仅仅是办案成本的补助。认为只须对案件承办人员因为办理案件所支付费用的补偿，不包含承办人员为之所付出的劳务和智力服务费用。即使是也仅仅考虑成本，按照最低标准计算。目前的律师管理体制，社会律师成为市场化竞争主体， 不仅国家没有为其支付任何工资和补贴，而且在执业中要向国家缴纳税收， 同时，还要自行承担各项费用。有些律师为了将自己“损失”最小化， 只能尽量减少援助工作的步骤和时间， 其结果只能是牺牲了援助案件的质量与效果。另外， 还要承担与其收益完全不对等的风险，导致一些律师不愿意办理法律援助案件。营利合法化的具体规范起源于天职的“职业”义务观⑥季卫东著.法治结构图.［M］北京：法律出版社，2012（292）。社会律师从事刑事法律援助需要时间、精力、物质、专业等成本的大量付出，没有基本对价的回报，仅仅靠道德和责任的支撑，法律援助事业很难获得长足发展。三是法律援助经费不足。从全国来看，2013年法律援助经费才16亿⑦《2013年全国法律援助工作统计分析（四）》《中国司法》2014年第9期，人均不足1.3元。因此，法律援助经费仍然存在较大缺口。

（二）办案补贴制定不规范。一是制定主体不规范。按照《法律援助条例》的规定，法律援助办案补贴由各省司法厅和财政厅联合制定。但在实际操作中，有的是由地市或者县级司法行政机关制定办案补贴标准，甚至有的由法律援助机构自行制定补贴标准。而有些司法行政部门由于经费紧张，就尽可能压低办案补贴标准。二是制定程序不规范。《法律援助条例》要求结合当地经济水平，参考法律援助机构办理法律援助成本确定补贴标准。但很多地方在制定办案补贴标准时，并没有认真核算当地法律援助机构办理法律援助案件的成本，仅仅是参考其他财力相当地区的补贴标准，或者在往年的基础上适当提高。造成法律援助办案补贴标准与办案成本严重背离。三是调整不及时。有些地方的法律援助办案补贴标准从法律援助中心成立以来就没有调整过，因为地方财政核拨的法律援助经费也从来没有调整过。

（三）办案补贴支付不规范。一是发放不及时。办案补贴不能及时足额发放已是公认的问题。根据司法部《法律援助办案规程》的要求，承办人员在结案时，法律援助机构应支付办案补贴，但是实践中，经常存在拖欠办案补贴的现象。有的是因为经费紧张，等到财政经费到位后统一发放；也有的是法律援助管理人员图方便，一定时间才统一发一次办案补贴。二是法律援助机构人员不能领取补贴。工资改革以后，对发放津补贴进行了严格的限制，人事、审计部门认为法律援助办案补贴也属于津补贴，因此法律援助机构对公职承办人员发放办案补贴被认定为违规发放，轻则退款，重则党纪、政纪处分。因此，公职人员办理法律援助案件所产生的费用只能用票据报销，但有部分费用无法获取票据，如通讯费、餐费等，造成他们倒贴成本办理案件。以致法律援助机构人员不愿办理法律援助案件，而是将案件指派给社会律师或者基层法律服务人员办理。由于律师资源主要集中在大城市，县域律师较为匮乏，大量的法律援助案件只能由基层法律服务工作者承办，导致法律援助案件质量不尽如人意。三是办案补贴政策简单僵化。目前采取低标准包干补贴的现象非常普遍，且常常不能及时兑现，四是发放审核标准缺失。办案补贴的发放是基于法律援助案件承办人提供了符合标准的法律服务。但由于目前没有一个可操作性的法律援助服务标准，审核人员要认定一项法律服务是否符合标准难度较大。结果只能是承办人员按规定提交了案件卷宗，法律援助机构就必须支付办案补贴。这也是造成部分法律援助案件质量不高的重要原因。

三、完善法律援助办案补贴制度的对策

针对以上问题，建议从以下几方面完善法律援助办案补贴制度。

(一)确定法律援助国家责任。一是加快《法律援助法》立法进程。在《法律援助法》中明确法律援助的国家责任，采用政府购买服务的方式，按照等价有偿、公平竞争的原则，通过公开招标，吸引鼓励社会律师积极参与到法律援助活动。以法律援助机构办理同类法律援助案件的成本为依据，结合当地经济状况，适当确定律师智力服务费用，科学合理制定法律援助办案补贴标准。二是完善法律援助经费保障制度。政府财政拨款是法律援助经费的主要来源，中央要明文各地建立起法律援助经费最低保障机制，即规定省、设区市、县（市、区）三级法律援助机构经费保障标准，并形成自然增长制度，逐年提高法律援助保障水平。建立严格的监督机制，要求专款专用，并建立有效的监督和审计机制。同时，积极鼓励社会捐赠，建立和完善社会捐赠法律援助经费补充渠道。将社团组织、行业协会的法律援助经费纳入统一的法律援助经费体系，由政府法律援助机构统一支配，将分散的法律援助经费统一起来。允许和鼓励设区市设立法律援助专项基金，鼓励企业为法律援助基金捐款，并对捐款企业给予税收优惠，拓宽社会捐资来源。

（二）完善公职法律援助律师制度。在现有法律援助机构人员的基础上，建立一支素质高、业务精、战斗力强的公职法律援助律师队伍。一是明确公职法律援助律师职责。应包括：承担法律咨询；法律援助事项的审核；收集、反馈法律援助工作中的情况，针对问题进行调查、研究；承办法律援助案件。二是提高公职法律援助律师待遇，提高公职法律援助律师队伍素质，从而提高法律援助案件质量，增强法律援助服务能力。对于诉讼中的权利与义务，公职法律援助律师应当与一般律师相同。鉴于公职法律援助律师是国家工职人员，其行使的权利与承担的义务应当具有自己的独特性。三是明确公职法律援助律师办案补贴。应当明确公职法律援助律师能够领取办案补贴，但由于公职法律援助律师办理法律援助案件，属于职务行为，因此，办案补贴只能是办案支出成本的补偿。考虑到有些成本很难用票据报销，可以沿用之前采用的办案成本包干制，由管理机关按照当地办理法律援助的平均成本，确定办案补贴标准。

（三）完善法律援助办案补贴制定程序。一是规范制定主体。《法律援助条例》明确规定，法律援助办案补贴的标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门核定。也就是说地市和县级财政部门、司法行政部门和法律援助机构是无权制定法律援助办案补贴标准的。由省级司法行政部门和财政部门联合制定标准，有助于提高标准的权威性和科学性，有利于标准的执行。二是建立科学的成本调查制度。《法律援助条例》明确规定，法律援助办案补贴标准要根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定。因此，在制定法律援助办案补贴标准时，应该掌握不同地区的法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本。为了确保数据的科学性和真实性，应当建立法律援助办案成本调查制度，由办案补贴制定机关定期委托统计调查机构进行统计，在此基础上，科学制定法律援助办案补贴标准。同时制定不同区域标准。由于办案补贴标准由省司法行政部门会同财政部门联合制定，往往同一省域，经济发展水平和办案成本也是千差万别，因此，应当科学划分区域标准。三是定期调整。《法律援助条例》明确规定，法律援助办案补贴标准可以根据需要调整。各地经济发展水平和办案成本都是在不断变化的，应定期对法律援助办案补贴标准进行科学的调整，使其不断适应当地的经济发展水平和办案成本，以保持办案补贴标准的科学性。

（四）加强法律援助质量控制。法律援助案件质量是法律援助制度成败的关键，是法律援助制度的生命线。因此，建立完善的质量监控体系，加强法律援助案件质量监督应是当前法律援助工作的重中之重。一要加强监管。完善法律援助质量标准体系、加强日常监督和开展集中质量检查。二要强化监督。设立法律援助监督员，邀请部分受援人、社会团体、社会律师、人大代表、政协委员、新闻记者作为志愿者，对法律援助开展情况进行监督，提出建设性意见建议，对法律援助案件的办理过程进行监督。三要建立奖惩机制。建立投诉查处制度，法律援助机构对投诉进行认真查处，对查证属实的，依照《法律援助条例》及相关规定进行惩处。建立案件质量奖惩体系，让优秀案件承办人员得到褒奖，对于不称职的律师进行相应的惩处。四要建立民事赔偿制度。从民法的角度来说，辩护律师的不称职行为是一种失职行为。对于因这种失职行为造成的损害，被告有权主张民事损害赔偿⑧龚祥德：《刑事辩护：本体属性律师有效辩护准入制度——兼论〈刑事诉讼法〉》修改若干问题》，《中国司法》，2006年第9期。。一方面是对受援人的损失进行弥补，另一方面也是对律师的一个惩戒，有助于督促辩护律师在参与法律援助活动中尽职尽责。

（五）严格法律援助人员法律责任。法律援助人员受援助机构指派后，为受援人提供合格的法律服务便成为其法定义务。从实践看，法律援助人员不适当履行乃至拒不履行法律援助义务的行为突出表现为两种情况：一是无正当理由拒绝接受、擅自终止法律援助案件；二是办理法律援助案件收取财物。针对上述行为，《法律援助条例》规定由司法行政部门给予警告、责令改正；情节严重的，给予1个月以上3个月以下停止执业的处罚；办理法律援助案件收取财物的 ，由司法行政部门责令退还违法所得的财物，可以并处所收财物价值1倍以上3倍以下的罚款。虽然可以据此对法律援助人员违反法律援助义务的行为给予相应的处罚，但相对于该行为对法律援助形象造成的不良影响，该处罚明显偏轻。为了弥补法律的缺陷，建议在《法律援助法》中明确对法律援助人员违反法律援助义务的行为应作出处罚的规定，并且要相应加大处罚力度，规定给予警告、责令改正、停止执业、退还违法所得财物、罚款等处罚措施。

（责任编辑 赵海鸥）