关于深化狱务公开工作的几点思考

李 静（司法部监狱管理局）

关于深化狱务公开工作的几点思考

李 静（司法部监狱管理局）

为贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神，贯彻落实中央关于深化司法体制改革任务的部署要求，司法部在认真总结九省十一所监狱深化狱务公开试点工作经验的基础上，于2015年4月制定下发了《司法部关于进一步深化狱务公开的意见》（以下简称《意见》），在全国范围内全面推开深化狱务公开工作。《意见》实施一年来，监狱系统高度重视，围绕罪犯及其近亲属、社会公众关注度较高的、监狱执法领域的重点和热点问题，进一步深化公开内容，创新公开方式方法，建立完善公开工作制度，采取切实措施，认真做好进一步深化狱务公开各项工作，监狱执法公信力进一步提高，人民群众满意度进一步增加。与此同时，监狱系统深化狱务公开工作也面临一些困难和问题，需要认真思考深入研究。

思考之一：关于进一步提高对深化狱务公开工作重要性必要性的认识问题。

狱务公开工作对于监狱系统而言，并不是新生事物。早在1999年，司法部就下发了《关于印发〈监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定（试行）〉的通知》，要求全国监狱系统在刑罚执行过程中要主动接受有关部门及社会各界的广泛监督。2001年，司法部召开全国监狱系统狱务公开工作会议，制定出台《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》，对监狱系统开展狱务公开工作的指导思想和原则、主要内容和方式、监督途径及工作要求等做了明确具体的规定。客观评估监狱系统十余年来的狱务公开工作，尤其是《意见》颁布实施一年来各地深化狱务公开工作的实践，可以说，从认识层面讲。监狱系统从上至下，对深化狱务公开工作的认识与过去相比，有了质的飞跃和不同。过去，虽然从工作部署上要求实行狱务公开，但在具体实施中，一些地区和单位存在主动性不够强，流于形式的多。基层从事监狱工作的一些同志甚至一些领导同志认为，监狱是国家机器，监狱工作本身就是保密的，对外封闭的，执法活动没有必要向社会公开，甚至认为多一事不如少一事，不公开，社会就不知道；不知道，就少一份麻烦。怕公开多了以后，“留下口舌”、“落下话柄”，监狱的权威性受到挑战。从现在的情况看，绝大多数地区和单位领导都能充分认识深化狱务公开工作的重大意义和极端重要性，采取召开会议、组织专题学习培训、制定具体实施办法等方式落实《意见》要求，但也有一些单位领导和监狱警察仍不同程度地存在对深化狱务公开工作的重要性、必要性认识不足、对深化狱务公开工作重视不够的现象，具体表现在：对狱务公开相关文件学习不深入、理解不全面，对监狱工作相关规定及要求不熟悉；对深化狱务公开工作还停留在以文件落实文件、以会议落实会议的层次，或者是选择性公开、公开的内容不全面，公开的力度不够，存在“走过场”和“打折扣”现象，等等。

深化狱务公开工作作为司法行政改革的重要举措，要真正实现落地生根、取得实效，就必须进一步提高对深化狱务公开工作重要性、必要性的认识，按照习近平总书记指出的：“推进公正司法，要坚持以公开促公正、树公信。阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。执法司法越公开，就越有权威和公信力”的要求，深刻认识深化狱务公开是贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神，深化司法体制改革，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制的需要；是预防司法腐败，提升执法公信力维护社会公平正义，使广大监狱人民警察牢固树立宪法和法律至上，法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，以及法定职责必须为、法无授权不可为的理念，切实增强依法行使职权的自觉性和主动性的需要；是通过“看得见”的方式，使监狱一切执法活动都置于罪犯及其近亲属和社会各界的监督之下，实现依法治监、确保监狱严格规范公正文明执法的需要。通过狱务公开倒逼规范执法，使每名监狱人民警察养成在“放大镜、聚光灯”下执法的习惯，更加注重运用法治思维和法治方式处理问题，从而使严格规范公正文明执法成为每一名监狱人民警察的自觉行动和职业习惯。通过严格规范公正文明执法，使罪犯在监狱执行刑罚的每一个环节中受到触动、受到教育，使人民群众从监狱办理的每一起案件中真正感受到监狱执法的公平正义。

思考之二：关于深化狱务公开需要把握的几个关系问题。

在深化狱务公开工作中，应当严格遵循《意见》提出的依法公开、及时准确、强化监督三个原则，既要依照有关法律法规和规章规定的内容和程序，向社会公众、罪犯及其近亲属公开相关执法信息，又要注意把握狱务公开的特定内涵，把狱务公开放在监狱是国家的刑罚执行机关，是国家机器这一法律定位和性质，以及改造罪犯的法律效果、改造秩序的稳定上综合考虑，正确处理好公开的几个关系，做到公开有据、公开有度、公开有效。

一是处理好公开与保密的关系。公开与保密始终是一对矛盾的统一体，对于监狱工作而言，亦是如此。从大的方面讲，对于监狱执法、管理的条件、程序、结果等应当依法公开、主动公开的信息，要坚持“公开是原则，不公开是例外”，全方位、无死角的公开；对涉及国家秘密、监狱工作秘密和个人隐私的信息，以及可能妨害正常执法活动或者影响社会稳定的执法信息，不得予以公开；对只能向罪犯及其近亲属公开的信息，不得向社会公众公开。在具体工作中，对于已经明确属于国家秘密的这部分内容不能公开，这不存在问题，按照密级就可以把握。那么，对于没有明确确定是否保密的监狱执法管理的一些事项能否公开，就需要从公开后有利还是保密有利等方面进行综合研判，并履行严格的审批程序，切实做到公开的信息不涉密，涉密的信息或是经过研判认为公开可能妨害正常执法活动或者影响社会稳定的执法信息绝对不能公开。

二是处理好公开与保障罪犯合法权益即保护罪犯隐私权的关系。无论是向社会公开还是向罪犯亲属、罪犯群体公开，都要注意依法保障罪犯合法权益，保护罪犯的隐私权。对涉及罪犯个人隐私的相关内容，比如向社会公开减刑假释建议书、暂予监外执行决定书时，对罪犯的家庭地址、通讯方式、身份证号、具体病情等个人信息就不宜公开。对未成年罪犯有关信息的公开还要遵守未成年人保护法有关规定。

三是处理好应当公开和依申请公开的关系。对涉及罪犯个人服刑信息的一些内容，有些虽然属于应当公开的内容，但不一定都要通过主动公开的方式，可以通过依申请公开的方式，按照一定程序规则依法予以公开。

四是处理好公开和宣传的关系。宣传是公开的一部分，但宣传不等于公开，二者不能划等号。公开是相对于保密而言，是满足社会公众、罪犯亲属、罪犯想知道的执法信息需求，相对于宣传而言，是一种被动的。而宣传是特定主体有目的地通过讲述自己的意见以影响他人意识和行为的一种社会活动，是一种主动的、想让受众知道的行为，二者有一定联系但也有明显的区别，在实践中要注意把握，不能把宣传视同为或等同于公开，更不能为公开而公开，异化狱务公开的作用与意义。

五是处理好狱务公开与监狱工作的关系。公开需要勇气，更需要底气。公开的前提应当是监狱工作做到了对罪犯依法执行刑罚，依法履行职责。如果监狱在内部管理、教育改造罪犯、在罪犯减刑假释暂予监外执行等方面存在执法不严格、执法不规范、执法不公正、执法不廉洁甚至有徇私舞弊等行为，实践中就会不敢公开、不愿公开、害怕公开或是选择性公开，从而影响监狱执法公信力。因此，狱务公开与监狱工作既相互促进，又相互推动，还相辅相成，通过狱务公开倒逼监狱执法、管理、教育改造工作更加规范，通过执法、管理、教育改造的规范反过来促进狱务公开工作更加有序进行，从而进一步提高监狱执法公信力。

思考之三：关于深化狱务公开的载体问题。

深化狱务公开工作，创新狱务公开的方式方法，要坚持积极稳妥、实事求是、循序渐进的思路。既坚持完善传统的方式方法，又与时俱进地不断开拓创新，拓宽狱务公开的渠道，使狱务公开从固定地点、固定范围公开转变为随时随地面向社会公开，从传统的定期阶段性公开公示转变为及时快捷的公布和查询，从监狱单向发布转变为具有监督咨询功能的双向互动交流，使罪犯、罪犯近亲属和社会公众能够更加方便、快捷的依法获得公开信息，增强狱务公开的影响力。

当前，一是坚持完善传统的公开方式，打造好传统公开平台。通过利用报刊、广播、电视等传统媒体，或者组织召开新闻发布会、组织新闻单位到监狱采访，或者建立监狱领导接待日，或者印发《狱务公开手册》等方式，向社会公开监狱工作相关信息。通过在监狱内部罪犯生活区、会见室等场所设立狱务公开栏、公示栏，设置监狱长信箱、检察官信箱、检举投诉信箱，运用监狱报、狱内广播、闭路电视等方式向罪犯及其家属公布狱务公开内容。通过召开执法情况通报会，开通狱务公开热线等，不断完善传统公开方式，使社会公众近距离了解监狱执法工作，拉近社会公众和监狱的距离，增加监狱执法工作的透明度。

二是充分利用现代科技手段，打造电子网络公开平台。随着现代社会互联网技术的飞速发展，信息传播方式深刻变革，各种新媒体手段不断涌现，资讯格局、话语模式和舆论环境都发生了深刻变化，人民群众对监狱工作信息量和信息获取渠道的需求也越来越多。深化狱务公开工作必须适应现代社会发展大势，在贴近时代脉搏，拓宽狱务公开渠道，加强载体建设，创新狱务公开方式方法上能够与时俱进。构建起以门户网站、微博、微信公众平台、狱务公开信息查询系统、电子显示屏、罪犯教育网等载体为主的多元化、立体式、分层次的狱务公开格局，使社会公众可以通过门户网站、微信公众号等对外公开平台及时了解掌握监狱执法管理教育改造罪犯情况；使罪犯近亲属可以通过互联网监狱门户网站或微官网输入特定密码自主查询其亲属在狱内服刑改造情况；使罪犯在狱内可以通过查询终端、罪犯教育网等狱内公开平台，实现对计分考评、分级处遇、行政奖惩、刑罚变更执行等重要服刑信息的自主查询，并最终实现咨询互动反馈信息功能，增强狱务公开的针对性、时效性。

三是切实把会见室打造成监狱深化狱务公开的窗口。监狱会见室既是监狱向社会及罪犯亲属狱务公开的重要窗口，也是社会了解监狱工作的重要窗口，还是监狱向社会展示宣传监狱严格规范公正文明执法的重要阵地。应高度重视并进一步研究加强监狱会见室功能建设，使罪犯亲属通过会见程序办理、监狱监区领导接待释疑解惑、监狱相关情况视频文字图片介绍、狱务公开电子查询系统等方式了解监狱刑罚执行管理教育矫治罪犯情况，了解罪犯合法权益保障情况，了解相关罪犯个体改造表现及考核奖惩情况，从而真正把监狱会见室打造成深化狱务公开工作的重要窗口，打造成社会和罪犯亲属了解、理解进而关心、支持、宣传监狱工作的窗口，成为宣传展示监狱工作的品牌。

思考之四：关于进一步完善深化狱务公开的相关制度措施问题。

党的十八大明确强调“要把制度建设摆在突出位置”。习近平总书记指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着与法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”司法部《关于进一步深化狱务公开的意见》中明确要进一步完善狱务公开工作制度，主要包括四项制度：一是落实罪犯权利义务告知制度，要求监狱在罪犯入监后，通过入监教育、发放罪犯服刑指导或罪犯权利义务告知书等方式，及时告知罪犯所享有的权利和应履行的义务，切实保障罪犯的合法权益。二是强化公示制度，要求监狱严格依法对罪犯计分考评、分级处遇、行政奖惩、立功、重大立功表现、提请减刑、假释和办理暂予监外执行等信息进行公示，并及时处理狱务公开对象对公示内容提出的异议。三是健全完善执法监督员聘任制度，要求各地进一步明确执法监督员聘任流程和工作职责，邀请执法监督员列席在社会上有重大影响或社会关注度较高的减刑、假释、暂予监外执行案件评审会议或者参与旁听罪犯减刑、假释案件的开庭审理。四是建立完善门户网站和执法办案平台工作制度，要求各省级监狱管理机关设立门户网站，除公开监狱提请罪犯减刑、假释建议书和暂予监外执行决定书外，其他向社会公开的信息都应当在门户网站上公开发布，并逐步开展网上咨询和自助查询，将门户网站打造成深化狱务公开的重要载体。加强罪犯减刑、假释、暂予监外执行办案平台建设，逐步实现刑罚执行工作网上录入、网上办理、网上监督和网上考核，做到全程留痕，最大限度地减小和防止人为的不规范因素。

此外，还应建立狱务公开信息保密审查机制。明确审查的程序和责任，对拟公开的信息逐条进行审查，确保公开的内容真实准确，严防失密泄密现象发生。建立健全依申请公开的工作规程，明确办理依申请公开的受理、审查、处理、答复等各个环节的具体要求，确保罪犯及其近亲属提出的申请得到及时妥善处理。同时，要按照《意见》要求，对现有的监狱工作的相关规定进行梳理，对于与《意见》不一致的内容，及时做出相应修改；对于《意见》提出的新的工作要求，尽快研究制定相应制度措施加以贯彻落实，确保深化狱务公开的各项要求落到实处。

思考之五：关于加强对深化狱务公开工作统筹协调和管理，进一步提升工作合力，确保深化狱务公开工作有序开展问题。

狱务公开是一项综合性、法律性、政策性很强的工作，其职能分散在办公室、刑罚执行、狱政管理、教育改造、劳动改造、科技信息等多个部门，目前牵头部门多放在刑罚执行处，而刑罚执行处自身业务已经十分繁重，加之狱务公开工作涉及信息系统建设维护、公开内容审查、信息发布等许多涉及综合性工作，刑罚执行处作为业务部门，自身承担的罪犯从收监到释放、从减刑假释暂予监外执行到罪犯申诉控告检举的处理，业务已十分繁重，在人员编制没有任何增加的情况下，加之职能所限，协调统筹存在一定困难。从狱务公开的内容来讲，《意见》虽然根据社会公众、罪犯及其近亲属的不同对象规定了应当分别公开的内容，但相对较为原则，在具体工作中，公开的界限、标准和尺度如何把握分析判断，十分复杂，需要各业务部门之间统一协调、统一管理，

需要加大对运用现代信息技术及新媒体手段创新狱务公开的方式方法的资金人员的投入和保障。此外，深化狱务公开工作还需要加强对社会舆论的引导，加大对监狱工作的正面宣传力度，牢牢把握舆论引导的主动权。如此等等，都需要引起高度重视，并进行认真的研究和解决，真正实现统一领导、分工负责、统筹协调，只有这样，才能推动深化狱务公开工作健康、有序开展，才能进一步提升监狱执法公信力。

（责任编辑 朱腾飞）