关于开展律师代理申诉工作的思考

李华培（山东省司法厅）

关于开展律师代理申诉工作的思考

李华培（山东省司法厅）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度”以来, 山东省高度重视，于2015年6月在全国率先启动了律师代理申诉试点工作。在山东省委政法委的协调指导下，省司法厅、省律师协会与省法院切实加强领导，精心组织、密切配合，采取有力措施，推动了工作的顺利开展，取得了明显成效。2015年6月，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在山东调研视察时，专门考察了临沂中院律师代理申诉值班窗口，对律师发挥专业优势、积极为信访群众提供法律服务的做法给予了充分肯定。2015年11月，中央政法委在山东召开律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件专题培训会，介绍推广了山东经验。

笔者认为，在全面推进依法治国的时代背景下，开展律师代理申诉工作，是充分发挥律师职能作用和专业优势、保障当事人依法行使申诉权利的客观要求，是促进涉法涉诉信访法治化、维护司法权威的有效途径，是维护社会大局稳定、促进社会公平正义的重要保障，具有十分重大深远的现实意义和实践价值。

一、开展律师代理申诉工作的实践探索

（一）精心组织力量，打好律师代理申诉工作基础。山东省委、省政府把实行由律师代理申诉制度作为全面推进依法治省的重要举措，纳入了《中共山东省委关于深入学习贯彻党的十八届四中全会精神的意见》。省司法厅作为推动这项改革任务的牵头单位之一，始终把这项工作放在突出位置，先后六次召开党委会听取汇报、专题研究，并在全省律师工作会议上，进行了再动员、再部署，全力推进律师代理申诉工作。省司法厅、省律师协会认真做好值班律师选拔工作，明确标准要求，组织全省律师和律师事务所自愿报名，在此基础上逐级遴选，最终确定了首批45家值班律师事务所和430名值班律师人选，并要求律师事务所主任带头值班，接待申诉。省律师协会将值班名单、业务专长、联系方式等印制成册，统一摆放到律师值班室显著位置，供申诉人员选择。首批选拔的45家律师事务所均是市级以上优秀律师事务所，其中全国、全省优秀律师事务所有39家，具有较强的综合业务能力，能够为申诉人提供专业的法律服务。在法院值班的律师均具有5年以上执业经历，善于做群众工作，具有较强的社会责任感和处理涉法信访工作经验，能够充分承担并胜任律师代理申诉工作。

（二）完善制度机制，规范律师代理申诉工作开展。健全的制度机制是律师代理申诉工作健康发展的重要保障。在广泛调研基础上，山东省司法厅、省律师协会与省法院联合出台了《推动开展律师代理申诉工作暂行办法》，确保了这项工作从起步阶段就有章可依、规范开展。建立了律师网上服务机制，开通了山东法院“律师服务平台”，贯穿立案、审判、执行、信访工作全过程，依托互联网为律师提供服务。作为配套衔接机制，省司法厅、省律师协会制定了《律师代理申诉工作实施办法》《代理申诉值班律师工作守则》《律师事务所代理申诉值班室配备参考标准》等文件，细化了工作措施、日常管理及考核奖惩标准，使工作逐步纳入了规范化轨道。根据工作需要和制度要求，试行既在省、市两级法院立案大厅值班，也在律师事务所设立窗口值班的制度，律师以第三方身份在法院值班室提供免费咨询服务，为上访人员释法明理，并且分流人员到律师事务所，引导上访人员与律师签订协议由律师代理申诉。省、市律师协会分别安排律师事务所循环值班。各值班律师事务所也都根据实际情况制定了具体工作规定，建立了法院值班律师与本所的工作衔接机制，在本所明显位置悬挂“代理申诉值班律师事务所”标牌，设立“律师代理申诉值班室”，值班律师名单、照片和监督电话一律上墙，每天安排1名值班律师专门负责接待、咨询工作。同时，值班律师配备专门登记本和微机，将申诉人基本信息、申诉事由和接待处理情况详记在册，录入电脑，促进了管理标准精细化、工作流程明晰化，提高了工作效率和质量。

（三）加强业务培训，提升律师代理申诉工作水平。申诉案件不同于一般的诉讼案件，复杂疑难案件多，敏感性强，处理难度大，关系到社会和谐稳定，关系到司法公信力建设。值班律师的政治素质、职业道德和业务能力直接影响到律师代理申诉工作的成效。为此，省司法厅、省律师协会先后与省政法各部门多次联合召开工作动员会、座谈会，教育引导律师认真履职尽责，依法开展工作，正确处理维护当事人合法权益与维护司法权威的关系，确保实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。针对申诉案件政策性、法律性和专业性强的特点，省律师协会专门挑选25名律师成立了律师参与涉法涉诉信访和代理申诉业务委员会，通过采取业务指导、联合培训、专题讲座、座谈交流等多种形式，使律师熟练掌握工作职责、工作纪律、工作程序等方面的要求，不断提高律师介入申诉案件的能力水平。各市司法局、律师协会也将律师代理申诉工作纳入到律师各类培训中，潍坊邀请专家学者和法律实务工作者分别就形势政策、法律释明、代理申诉、沟通技巧等方面进行了培训。济宁先后就律师代理申诉案件应知应会的内容开展了两次专业知识和技能培训。临沂建立了80人的律师代理申诉专家库，对律师代理申诉工作进行理论研讨和个案指导。许多律师事务所也都设立了常态化的培训机制，对律师定期进行申诉知识培训或疑难案件研讨。通过加强培训，律师对申诉案件的不同类型和特点有了更深入的了解和把握，政治敏锐性和业务技能都有了显著提高。

（四）密切协调配合，强化律师代理申诉工作保障。律师参与涉法涉诉信访和代理申诉工作涉及多个部门，协调好部门关系是保障和促进工作顺利开展的前提条件。在与省法院联合开展律师代理申诉工作并取得良好效果的基础上，与省检察院、省公安厅分别联合发文推动建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访制度。加强沟通协调，与省法院、省检察院和省公安厅建立了联席会议制度，定期召开会议，交流工作情况，及时研究和协调解决推进工作中的困难和问题。针对律师代理申诉人力、财力资源耗费相对较多的情况，省司法厅加强与财政等部门的沟通协调，推动通过政府购买法律服务的方式将律师代理申诉工作经费纳入省级部门预算编制。省委政法委和省财政厅联合下发了《山东省律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作升级专项经费使用管理暂行办法》，对在省级政法部门值班的律师，每人每天补贴500元。对省级政法部门报送省委政法委审定的重大疑难涉法涉诉信访案件，值班律师每成功化解一起奖励5000元。各市司法局、律师协会也都把争取地方财政经费支持作为提高律师工作积极性和主动性的重要举措，积极向当地政法委、财政部门汇报，不等不靠，争取支持，许多市都将工作经费落到了实处。同时，值班律师事务所内部普遍设立了考核激励制度，对积极参与代理申诉值班的律师给予一定的经济补助、案源调剂或列入年底考核进行奖励，进一步激发了律师的工作热情，起到了良好的示范带动作用，有力地推动了工作开展。

二、开展律师代理申诉工作取得的成效

（一）依法化解了一批涉法信访案件。律师非国家公职人员的中立性身份，使其在提供法律咨询、进行法律释疑和代理申诉时，其观点往往更具有中立性、专业性和客观性，往往更容易被申诉人所接受、所信服，能够帮助群众从法律层面理清是非、权衡利弊，既有效维护申诉人的权益，又能通过具体个案释法，引导群众依法理性表达诉求，有助于申诉人服判息诉罢访，促进矛盾纠纷的有效化解。实践证明，通过开展律师代理申诉工作，搭建了律师作为第三方参与化解涉诉信访案件的平台，找准了涉法涉诉信访“纳入法治轨道”新常态的切入点和着力点，取得了良好的法律效果和社会效果，为平安山东、法治山东建设注入了正能量。据统计，截至2016年3月底，仅在省级层面值班的律师就劝息诉案件2579件，化解申诉案件358件，及时有效化解了一批涉法涉诉信访问题，有力地维护了社会大局的和谐稳定。

（二）有效维护了司法公信力。律师代理申诉制度的根本目标是依法维护申诉人的合法权益，引导申诉人理性表达诉求，维护司法公信力。而拥有法定执业权利、精通法律、熟悉救济渠道的律师，在诉求表达、权益保障、维护公平正义等方面具有不可替代的专业优势和桥梁优势。在接谈申诉人过程中，值班律师立足案件实际，坚持分类处理，对于没有道理或申诉无理的案件，进行法律释明，因势利导，主动做好当事人服判息诉工作；对认为生效判决、裁定存在瑕疵且能够补正的，主动提出意见建议；认为有道理的，讲明道理，告知申诉人可以委托本所或其他律师代理申诉。当遇到重大疑难复杂案件或申诉人较多的案件，不能当场给予解答时，约定申诉人到所在律师事务所进行详细交谈。对重大复杂疑难案件，则由值班律师事务所集体研究讨论后，慎重答复申诉人。通过律师“零距离、面对面”地为申诉人“坐堂问诊”，引导了更多的群众通过寻求法律帮助，以法治思维和法治方式解决申诉问题，有效维护了法律权威和司法公正。

（三）锻炼提升了律师队伍。律师在为申诉群众提供优质高效法律服务的同时，自身也受到了教育磨砺，积累了工作经验，丰富了社会阅历，锻炼了业务能力，展示了律师队伍良好形象。同时，在申诉案件中，律师帮助许多困难当事人通过法律援助的方式平等地获得了法律服务，有效维护了困难群众的合法权益，充分彰显了法律援助制度的价值。值班律师普遍认为，通过参与律师代理申诉工作，既深层次地了解了社情民意，又体会到了实现自身价值的职业尊荣感，还多方面锻炼提高了自己，群众意识、服务意识和责任意识都有了明显提升。

三、开展律师代理申诉工作的展望

（一）不断积累实践经验。 律师代理申诉工作既是深化律师制度改革的一项重要任务，又是一项重大的司法改革举措。要认真贯彻中央政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》（中政委[2015]16号）和山东省委政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》（鲁政法[2016]9号）精神，既要按照顶层设计抓好落实,又要立足实际不断探索创新，加强对律师代理申诉工作的调研和指导，注意把握工作规律和特点，着力从充实力量、拓展范围、丰富形式、注重实效等方面，进一步规范、完善工作的层次和领域，夯实工作基础，提升工作水平，推动工作向广度和深度拓展和延伸。

（二）健全工作长效机制。律师代理申诉工作作为一项制度性的创新，必须始终坚持法治导向、问题导向，以制度建设为重点，在工作运行、专项考核、教育培训、情况通报等各个方面探索形成制度化、规范化的体制机制，确保工作既有章可依，又有序开展。切实加强组织保障，要在各级党委政法委的牵头协调下，不断健全完善公、检、法与司法行政机关齐抓共管、协调联动的分工协作和联席会议制度，并充分动员、调动一切积极因素，形成推动工作的强大合力。通过各方共同努力，努力在构建律师和司法人员之间的彼此尊重、平等相待、相互支持、相互监督、正当交往、良性互动的新型关系，促进申诉案件得到依法处理和息诉罢访及加强规范管理和专项经费保障等重点、难点问题上取得新的突破。

（三）支持律师依法履职。充分保障律师执业权利，是确保律师代理申诉工作顺利开展的题中之义。要认真贯彻中央政法5部门联合出台的《关于依法保障律师执业权利的规定》（司发[2015]14号）和山东省13部门联合出台的《关于进一步保障律师执业权利的若干规定》（鲁司[2015]47号），严格依法落实相关法律赋予律师在代理申诉中的执业权利。健全完善听取律师意见制度，切实尊重律师在代理申诉中提出的合理意见建议。对律师在代理申诉工作中遇到的困难和问题，相关部门要积极提供支持、协助。充分发挥律师协会在业务指导方面的重要作用，指导、鼓励律师做好代理申诉工作，依法充分行使权利，积极发挥职能作用，维护当事人合法权益，维护法律正确实施，展现律师良好专业素养和精神风貌。

（四）加大宣传表彰力度。要把抓好宣传表彰作为推动律师代理申诉工作的一项重要措施，通过举办专题论坛、理论研讨等方式，加强业务指导和工作交流。组织开展系列宣传、表彰活动，对律师代理申诉工作进行正面宣传，宣传律师的职业优势、独特作用、社会贡献，培育、表彰律师事务所和律师在工作中的经验做法和先进典型，充分发挥先进典型对全行业的示范和带动作用，努力形成有利于律师代理申诉工作的舆论氛围和外部环境。

（责任编辑 张文静）