公共法律服务体系建设研究*

安徽省司法厅课题组

公共法律服务体系建设研究*

安徽省司法厅课题组

公共法律服务是政府基本公共服务的重要组成部分，在维护社会和谐稳定、社会公平正义和创新社会管理中具有重要的作用。党的十八大报告提出：“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”。党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。公共法律服务是国家治理体系和治理能力建设的重要支撑和法治保障，是依法解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的重要途径，对于维护社会大局稳定，促进社会公平正义和保障人民安居乐业具有不可替代的重要作用。党的十八届四中全会《决定》明确提出，要建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。党的十八届五中全会审议通过《“十三五”规划建议》及国务院《“十三五”规划纲要》，在全面推进法治社会建设内容中明确提出了“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。建立健全公共法律服务体系，优化法律服务资源配置，以优质高效的法律服务和更加有力的法律保障促进经济转型发展、维护社会大局稳定、保障人民群众安居乐业，是司法行政机关推进和谐社会和平安中国、法治中国建设的重要途径。

近年来，随着司法行政工作职能作用日益彰显，社会影响力和地位不断提升，各级党委政府对司法行政工作更加重视，在政策支持、经费投入、机构人员等方面给予大力支持，许多制约司法行政工作发展的难题逐步得到解决，特别是《十三五规划纲要》的发布，为司法行政工作带来了改革发展的重要战略机遇。作为涵盖司法行政部门诸多核心职能的公共法律服务体系，其建用水平的高低将直接集中反映司法行政各项工作成效和发展水平，对各级司法行政机关能否牢牢把握新的发展机遇提出了新的考验。由于安徽省司法行政工作历史欠账较多，基层基础整体较为薄弱，基层司法行政工作在队伍建设、体制机制、职能发挥等方面仍然存在诸多不足和困难，整体工作水平与省委省政府的要求和人民群众的期待尚有一定的差距，这就需要安徽省司法行政机关继续强化工作举措，创新工作手段，全面推进公共法律服务体系建设，全力提供优质高效的法律服务和法治保障，全方位提升法律服务资源绩效，围绕实现到2020年安徽省司法行政总体工作位居全国前列、服务类指标达到中部地区前列、管理类指标力争全国先进的目标，强力推进中国特色安徽现代司法行政体系建设进程，不断提升安徽司法行政工作发展新境界。

一、公共法律服务的基本涵义和主要特征

公共法律服务是指与一般法律服务相对应的，着眼于社会效益，以非营利为目的，在政府的主导下，以律师事务所、公证处、基层法律服务所、法律援助中心和人民调解委员会等社会机构或组织为补充的供给主体，由法律服务工作者为公民或社会组织提供基本的而又有保障的法律事务处理为目的的一种服务活动。这种公共法律服务活动且以政府为主导，在公民或社会组织实现自己正当权益中，或提高经济效益，或排除不法侵害，或防范法律风险，而请律师、公证员、基层法律服务工作者、法律援助律师或人民调解员以法律知识和技能提供服务的专业活动，是政府公共服务的有机组成，其主要区别，就在于不以营利为目的，注重和追求法律服务的社会效果，体现法律服务的社会责任。公共法律服务作为政府公共服务的有机整体，它有着明显的属性和特点。

（一）具有平等普惠性

随着经济、社会的不断发展，人们对各种需求日益增长，其中对法律服务的需求也不例外。公共法律服务的“公共”在于公有、公用，也就是说公共法律服务是普惠均等的，在当今的社会中，每一个成员都享有公共法律服务的权利，这也体现着我国宪法“公民在法律面前一律平等”的精神，使得社会的每一个成员都拥有法律意义上的“平等”。同时，“公共”本身没有特定的对象，也没有特指的对象，相对于社会而言，适用于社会的每一个成员。所以，凡是社会的每一个成员都有机会享有公共法律服务，这才真正体现着现代法治国家的公正、平等原则，来不断满足社会成员日益增长的法律服务的基本需求。

（二）具有公益服务性

公共法律服务是以不营利为目的的，更是社会每一个成员所需求的。而且，在解决民生问题的诸多手段中，法律是一个基础性的手段，也是解决民生问题的最后一条“底线”，这条“底线”是不能逾越的。公益服务性的公共法律服务，是政府转变职能服务社会的需要，更是政府加强和创新社会治理的举措，在社会建设中将发挥着重要的作用。这种公益服务性表现形式，就是政府适当投入、社会捐助、法律服务者奉献，而社会成员平等地享有公共法律服务。这既体现着政府的服务，也体现出法律工作者的服务，两者之间相互促进、相辅相成，使得政府在管理国家和社会事务中，稳妥地处理涉及复杂的公共利益问题，保障社会每一个成员应有的均等权利。

（三）具有政府责任性

当前，社会主义市场经济体制已经建立，而市场经济就是法治经济，必须依法经营、依法办事、依法管理。在社会主义市场经济条件下，作为重要的公共服务之一的便有公共法律服务。政府是公共法律服务供给主体，其最本质的特点，就在于政府的责任性。政府是公共法律服务的提供者，由政府主导、推动和实施公共法律服务，由此建构公共法律服务体系，把法律服务纳入政府公共服务之中，并不断发展和完善公共法律服务体系，使其走上公共化的价值取向之路，成为政府创新公共服务体系的一项重要内容，以此缩小和消除社会每一个成员对法律服务需求的差距，且为之提供应有的公共法律服务，达到促进社会建设、促进社会公平正义的目的。

二、推进安徽公共法律服务体系建设的实践

2014年以来，安徽省司法厅认真贯彻司法部决策部署，加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系，并根据法律服务不同行业的功能定位和区域特点，努力优化法律服务资源配置，进一步融合法治宣传、律师、公证、基层法律服务和法律援助、人民调解、社区矫正各项法律服务资源，履行法律服务的社会责任。截至目前，市、县级公共法律服务中心提前一年全部建成，建立乡镇（街道）司法行政服务站1514个，村（社区）司法行政工作室17589个，四级公共法律服务实体平台建设基本完成。同时，在全国率先制定公共法律服务信息化平台建设基本规范，省司法厅与公安厅、民政厅等5家单位首批纳入全省社会服务管理信息化建设一期工程。

（一）做好顶层设计，争取党委政府支持

在推进公共法律服务体系建设规划之初，坚持问题导向，注重制度设计与难点突破相结合，确保各项目标任务的顺利推进。安徽省司法厅组成专题调研组赴省内外进行调研，并向省委、省政府请示汇报，阐明公共法律服务体系建设对维护稳定、促进发展、改善民生的意义与作用，得到省委常委、政法委书记徐立全、副省长方春明等省领导的关注与重视。坚持内外结合、上下互动，出台《安徽省司法厅关于推进公共法律服务体系建设的实施意见》，明确政府主导、社会参与的建设原则，力争用3年左右时间，到今年基本建成覆盖城乡、供给充分、保障有力、管理规范、运行高效、惠及全民的公共法律服务体系，并将公共法律服务体系建设推进情况纳入对各地司法局年度综合考核。

（二）整合优化资源，推进服务平台建设

积极把构建公共法律服务体系作为司法行政工作的实践创新，在现有司法行政职能、资源、条件的基础上，进行理念提升和职能整合，为经济社会发展和人民群众提供更加优质高效便捷的法律服务。在理念提升方面，突出公共法律服务的公益性、均等性、普惠性、便利性，推动建设覆盖城乡、供给充足、保障有力、管理规范、运行高效、惠及全民的公共法律服务体系。在职能整合方面，按照“主体不变、职能转变，因地制宜、方便群众，有效整合、强化基层”的原则和“一个窗口受理、一个场所服务”的要求，依托政府已设立的政务服务中心或现有的司法行政资源，建立市、县（市、区）司法行政综合服务中心，依托乡镇（街道）综治维稳信访工作中心设立乡镇（街道）司法行政工作站，依托村（社区）综治维稳信访工作站设立村（社区）司法行政工作室。

（三）科学界定功能，提升体系建设水平

在建设过程中，一是明确建设内容。以法治宣传、法律服务、法律援助、法律顾问和人民调解等直接满足群众需求的职能为主体，以刑罚执行、戒毒管理、安置帮教等工作中涉及法律需求的职能为延伸，打造公共法律服务体系的核心业务，适应和满足不同社会主体的多样性需求。二是体现安徽特色。信息化建设既是安徽司法行政工作的特色，也是优势。我们按照“一个平台统揽、多个系统支撑”的要求，深化现有的司法行政社会服务平台建设，建立完善网上公共法律服务中心，形成在线服务和落地服务、实地服务和网络服务的互为补充、良性互动的工作机制。同时，加强“12348”公共法律服务专线建设，拓展“12348”服务平台功能。三是突出机制创新。完善法律服务资源和法律服务需求信息发布机制，推动专业法律服务资源向基层配置，增强基层司法行政机关的统筹协调能力、一线实战能力和快速反应能力，发挥公共法律服务体系建设在统筹市、县（市、区）司法行政资源方面的力量整合作用。同时督查考核，细化各项具体服务项目的内容和标准，制定公共法律服务效果评估办法。

（四）强化工作保障，实现持续高效运行

一是强化组织保障。成立由厅长任组长、分管厅领导任副组长，相关处室主要负责人为成员的领导小组，各地也相继成立了推进机构，负责统筹实施公共法律服务体系建设。二是强化经费保障。一方面，举全系统之力，积极与省财政等部门协调沟通，在业务经费上向公共法律服务体系建设倾斜，同时优化转移支付的分配方式，加大省财政向欠发达地区转移支付的力度，扶持欠发达地区公共法律服务体系建设。另一方面，全省各级司法行政机关积极向党委政府请示汇报，主动与相关部门协调联系，积极推动将公共法律服务经费列入财政预算。三是强化政策保障。紧紧抓住贯彻落实国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和我省将法律援助、社区矫正等司法行政工作纳入政府购买服务目录的契机，大力推动公共法律服务产品的政府购买机制、法律服务机构公益服务的补偿机制建设。四是强化队伍保障。按照属地和自愿结对相结合的原则，对法律服务资源进行纵向整合，将省直和市直主管的法律服务专业队伍，配置到县区。鼓励青年律师、实习律师参与社区法律服务，大力发展法律服务志愿者队伍，壮大公共法律服务力量。通过跨区域法律服务机构对接合作、运用远程技术手段等专业法律服务资源配置的新形式，缓解部分地区法律服务专业力量不足的结构性矛盾。

三、当前构建工作中存在的困难和问题

公共法律服务体系建设是新生事物，尚处在探索推进之中，受社会思想文化、地区经济发展水平、体制机制等的影响，我们在推进过程中会不可避免地会出现一些困难和问题。

（一）总体发展还不够均衡

一是从区域分布来看。由于公共法律服务体系建设是一项投入很大的工作，就安徽省而言，经济条件相对较好的地方，比如合肥、马鞍山、芜湖、铜陵等，公共法律服务行业发展保持相对领先态势，阜阳、淮南、毫州、蚌埠等皖北地区公共法律服务设施就相对落后一些。二是从城乡分布来看。城市的公共法律服务资源相对比较充裕，农村的资源相对稀缺。大城市的公共法律服务设施普遍比中小城市好，中小城市普遍比乡镇好。三是从资源分布来看。法律援助形成了较为完善的网络，全省建成125个省、市、县区法律援助中心，其中121个在临街一层。在工会、共青团、高校、妇联、残联、老龄委、信访、法院、看守所等行业部门也已全部建立法律援助工作站。而其它公共法律服务的网络尚未形成广泛覆盖，资源供给存在稀缺。离当初设想的，把法制宣传、律师、公证、司法鉴定、法律援助、人民调解、社区矫正、安置帮教等司法行政职能整合到一个实体平台，尚有很大的距离。

（二）思想认识还不够统一

当前我国仍处于社会主义初级阶段，经济发展仍是第一要务，社会的主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需求同社会生产力的矛盾，群众对法律服务的需求还没有达到一个较高的层次，加之受传统观念、历史文化的影响，人们在维护自身权益和发生矛盾纠纷时往往去找政府，通过信访的渠道解决，而不相信法律。一些领导对法治建设认识不足，对公共法律服务体系建设重视不够，不善于用法治思维、法治的方法考虑问题。从司法行政系统内部来看，一些同志尤其是在基层工作的同志对于什么是公共法律服务？哪些是公共法律服务？哪些是私人法律服务？哪些服务应由政府免费提供？哪些应由市场来提供？政府采取什么样的方式提供？等等，尚未取得普遍的共识，没有统一的可复制模式，基层司法工作人员思想上存在不少疑问。特别是司法行政机关长期以来践行司法为民的使命，工作中更多的强调社会公益，往往把法律服务产业也纳入公共法律服务的范畴，用行政计划、行政命令的方式直接调配资源，指挥律所及公证机构，不但没有开展好公共服务，反而挫伤了市场主体的积极性。

（三）社会影响还不够广泛

一是社会知晓度不广。由于公共法律服务体系建设还刚刚起步，还没有深深地渗透到人民群众的生产生活之中，社会对公共法律服务体系的建设的反应并不是很强烈。新闻媒体虽然对公共法律服务体系建设有所报道，但没有形成足够的声势，不足以让受众耳熟能详，公共法律服务的字样在户外广告中出现的频率不高，在市民中的影响不高。二是覆盖面不宽。法律援助的仍然是限制在特定的事项，与群众切身利益相关的事项尚未普遍纳入。经济困难标准的界定如果严格按照《条例》规定的最低生活保障标准计算，只能覆盖社会极少部分人群，处于社会的边缘，难以在社会各阶层中形成广泛的影响。人民调解工作虽然得到长足发展，但在行业领域尚未达到全覆盖。三是缺乏品牌性的工作。从公共法律服务的整体来看，由于全省大部分县区缺乏品牌意识和长远规划，除人民调解外，没对自己在律师服务、法制宣传、法律援助等公共法律服务领域中好的做法进行经验总结和宣传推广，没有集中打造具有我省鲜明特色的公共法律服务品牌，从而削弱了工作的影响力。

（四）客观因素制约亟需解决

公共法律服务体系建设是庞大的工程，特别是需要有实体的平台作场地，需要有硬件设施作支撑。但在目前，客观因素对实体平台建设的制约较大。一是政策环境影响。构建覆盖城乡居民的公共法律服务体系是一个系统的民生工程，涉及司法、财政、民政以及社会力量等多种环节，在司法部出台意见后，各省（市、自治区）都进行了卓有成效的探索创新，但缺乏统一规范运行的国家标准体系，建设内容也不尽统一，亟需出台更为具体的制度设计和标准规范，保障公共法律服务体系可持续发展。二是缺乏经费保障。由于公共法律服务体系建设起步不长，特别是我省出台意见较早，很多公共法律服务体系项目尚未纳入同级财政预算，有的虽然已经纳入财政预算，但同其它经费混合在一起，经费短缺是普遍现象，成为制约公共法律服务事业发展的瓶颈。硬件建设中的基础设施投资项目，需要财政投资，在立项环节很难获得发展改革部门审批通过。三是人员力量不够。受编制影响，基层司法所人手不足一直是制约基层司法行政工作良性发展的瓶颈因素。全省1516个司法所共有专职在编人员3587人，所均仅2.36人，有的地方还有一定数量的1人所，且具有法律专业资格的人数比率仅为15%，与司法所承担的繁重任务明显不相适应。因人手问题，各地大部分法律服务大厅的人员值班问题也未能得到落实。此外，近年来随着社矫人员增长迅猛，工作量大，与人员力量少、业务生之间的矛盾一直未得到解决，矫正质效难有保障。

四、完善公共法律服务体系建用成效的思考

公共法律服务体系建设是一项系统工程，需要在顶层设计牵引、党委政府支持、司法行政机关推进等方面综合施策、精准发力，力争尽快发挥公共法律服务体系功能，让更多城乡居民享受法治建设成果。

（一）注重宏观调度，强化政策支撑

一是争取配套政策。紧紧抓住公共法律服务体系建设列入国家“十三五”规划纲要的重要机遇，着力推动基本公共法律服务纳入政府基本公共服务范围，列入“国家基本公共服务体系的‘十三五’规划”，并争取将公共法律服务场所建设列入城乡规划设计，促进基本公共法律服务与其他基本公共服务体系之间设施共建、资源共享，加速提高公共法律服务体系的建设与服务效能。着力推动公共法律服务信息化平台融入社会服务管理信息平台建设，加强全国统一的“12348”公共法律服务专线建设，建立全国统一的司法行政网上服务平台和网上公共法律服务中心，促进公共法律服务向智能化、互联化、物联化方向发展。二是出台标准体系。迄今为止，在公共法律服务体系方面还没有出台建设和考核的统一规范指标体系，而科学性、操作性、适宜性强的指标体系对于指导和考核各省（市、自治区）公共法律服务体系建设至关重要。因此，建议在充分调研各省（市、自治区）公共法律服务体系实践的基础上，加快建立健全全国司法行政系统公共法律服务标准体系，尽快出台规范科学和操作性强的指标体系，充分发挥各部门职能作用和资源优势，在政策衔接、机构规格、经费预算、土地划拨、编制配备、标准制定和实施上提出明确的要求，整体设计、各部门协同推进。三是加强理论研究。科学合理界定公共法律服务的基本内容，既可以集约利用有限的公共服务资源，发挥最大的效用，又能够抓住工作的重点，使建设周期长远的公共法律服务体系建设尽快取得即期效果。因此，要结合经济社会发展，深入开展调查研究，科学界定公共法律服务事项，科学制定公共法律服务清单，科学区分司法行政机关管理与服务的职能，为司法行政机关牢牢把握公共法律服务体系建设“主动权”提供保障。

（二）注重多元支持，凝聚构建合力

一是争取政府支持。公共法律服务是政府的责任，要抓住《十三五规划纲要》实施的有利时机，积极推动公共法律服务体系建设进入各级党委政府议事日程，形成党委领导、政府负责、部门协同、权责明确、统筹推进的公共法律服务体系建设工作机制。要统筹安排并理顺行政机关、立法机关和司法机关提供基本公共法律服务的权责关系，落实基本公共法律服务的供给责任，积极寻求立法机关、司法机关和其他行政机关在公共法律服务体系建设中全面参与、协同供给，尤其是积极推动公共法律服务体系建设纳入司法体制改革的重要内容，在党委政法机关成立公共法律服务体系建设实体化的办公协调机构，探索建立司法机关公共法律服务协作配合、内部公共法律服务协同开展和法律服务资源宏观调控等制度机制，为公共法律服务体系建设争取最大限度的支持元素。二是争取社会支持。社会法律服务力量是重要的法律服务资源，要在吸纳政府内外一切法律服务力量多层次、多领域、多渠道开展公共法律服务的同时，不断强化社会法律服务组织、法律专业研究机构和专门法律服务人才的社会责任，充分发挥社会法律服务力量的作用，共同参与公共法律服务供给，逐步构建起政府主导、社会参与、全民共建共享的基本公共法律服务供给机制。三是争取舆论支持。要在新闻媒体刊物上加强公共法律服务宣传，在主动抢占新闻媒体和平面媒体的同时，牢牢掌控互联网和手机媒体等新媒体，不断提高公共法律服务的传播力。要在党政领导和公务员队伍群体中加强公共法律服务宣传，按照“谁执法、谁普法”要求推动各级国家机关到公共法律服务中心开展面向服务对象的普法教育，不断提高公共法律服务的影响力。要在提供公共法律服务中加强宣传，用给人带来看的见的实惠说话，不断提高公共法律服务的吸引力。

（三）注重职能发挥，深化建用实效

一是构建全面覆盖、布局合理的结构网络。一方面，进一步完善实体服务平台。健全市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级公共法律服务实体平台，统一形象标识和工作制度，形成纵向到底、横向到边、要素集成、部门联动的公共法律服务指挥协调平台和服务供给基地。另一方面，进一步优化信息网络平台。按照《安徽司法行政“2014—2016”信息化发展规划》要求，推进司法行政信息化与智慧城市、服务型政府建设深度融合，积极争取将公共法律服务信息化平台一期建设列入安徽省2016年电子政务重点工作计划，并督促各市司法局力争年底前全面完成一期平台建设，将市级公共法律服务信息化平台纳入本市社会服务管理信息化平台建设。二是建立快捷高效、功能完善的运行机制。加快公共法律服务工作制度建设，积极探索公共法律服务规范化管理体系建设，完善综合服务中心、服务站、工作室建设规范和指标评估体系。制定各类法律服务机构资质认定、设施建设、人员配备、业务规范、工作流程等具体标准，加快建立健全法律服务工作标准化体系，实现服务方法规范化、服务过程程序化、服务质量目标化。建立健全法律服务质量评价机制、监督机制、失信惩戒机制，推行岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、限时办结制、服务公开制等服务制度，积极开展法律服务评查、服务质量检查公布、质量跟踪检查等工作，促进法律服务机构和人员依法诚信执业，提高服务质量。拓展法律服务申请受理渠道，简化受理程序，推行网络受理、邮寄受理、代理受理。三是打造结构合理、专兼互补的人才队伍。认真贯彻落实中办发〔2010〕30号和皖办发〔2004〕13号、〔2011〕43号等文件精神，大力加强法律服务工作者队伍建设。引导律师、基层法律服务工作者、大学生村官等主动参与公共法律服务，形成社区法律服务和农村法律服务的基干力量。建立以资深律师、公证员、司法鉴定人为主体的公共法律服务专业指导团队，开展业务培训和指导。建立社会力量参与基本公共法律服务活动的机制和平台，发展壮大法律服务志愿者队伍，保证每个村（社区）有1名以上法律服务志愿者。到2016年，全省常住人口万人平均律师、公证、司法鉴定、基层法律服务等专业法律服务人员拥有数达2名以上。四是形成政府主导、保障有力的供给模式。构建覆盖城乡的公共法律服务体系，需要强有力的财政支撑，所需经费要列入财政预算。要把公共法律服务纳入政府基本公共服务范畴，加大以法律援助、矛盾调处等为主的政府公共法律服务供给，要为城乡统筹服务，加大对基层法律服务的投入，制定倾斜政策，全面推行村（社区）法律顾问制度，采取政府购买服务的方式，逐步建立在村（社区）专职从事法制宣传、法律咨询、矛盾纠纷调处等工作的法律服务社工队伍，实现基层公共法律服务的常态化、专业化。

课题组组长：

洪禹候（安徽省司法厅厅长）

课题组成员：

张国安（安徽省司法厅副厅长）

殷本明（安徽省司法厅办公室副主任）

方欢欢（安徽省司法厅办公室研究科科长）

侯家胤（安徽省司法厅《安徽法治》编辑部主任）

（责任编辑 朱腾飞）

*本文系司法部2014年全国司法行政系统理论研究规划课题，项目编号：14GH1001。