推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设研究*

广东省司法厅课题组

推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设研究*

广东省司法厅课题组

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，促进国家治理体系和治理能力现代化；并提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”。在国家治理体系和治理能力现代化的大视野下，司法行政机关紧紧围绕建设法治政府、服务政府，统筹整合政府和社会的各类法律服务资源，建设覆盖城乡居民的公共法律服务体系，推进法治宣传、法律服务、人民调解、法律援助、安置帮教等基本公共服务进驻城乡村社，运用宣传、教育、咨询、顾问、调解、援助、帮扶等方式，引导、帮助和依靠群众通过法律途径表达诉求、协调利益和化解矛盾，推动公共法律服务在国家治理尤其是基层治理中发挥“法治、服务、为民”的独特作用，努力成为维护公民合法权益、促进社会和谐稳定、实现国家长治久安的“第一道防线”，在国家治理和法治建设中发挥更大作用。

本文通过分析广东省公共法律服务的发展现状和存在问题，研究广东省公共法律服务体系的核心要素，包括基本概念、基本属性、服务内容、惠及范围、服务主体、供给方式、资源配置、服务平台、管理运行、绩效评价等，提出广东省“十三五”公共法律服务体系建设总体目标、基本要求、具体目标和工作措施。

一、我省公共法律服务的发展现状和存在问题

（一）发展现状

目前，我省公共法律服务体系正在初步建设中，公共法律服务作为基本公共服务，正在广东“五位一体”、“法治广东”、“平安广东”、“幸福广东”建设中发挥着越来越重要的作用。“一村（社区）一法律顾问”工作扎实开展。全省2.6万个村（社区）实现了律师法律顾问全覆盖，2015年，7300多名村（社区）法律顾问提供法律咨询近28万人次，举办法治讲座5.4万场次；调处矛盾纠纷2万多宗，参与处理群体性、敏感性案件约1200件；代理群众诉讼和实施法律援助7000多宗，出具法律意见书和审查各式合同1.6万份，修改完善村规民约近4000份，村（社区）依法治理成效初显，基层干群关系得到改善。公共法律服务内容不断丰富。全省开展各类法治宣传活动84多万场次，已有普法电视频道、广播电台、报刊栏目、网站351个，普法微博、微信170个，基层“以案说法”平台3500多个；全省律师年办理各类诉讼事务26.5万多件、非诉讼法律事务近17.5万件，公证机构年办理公证事项136万多件，司法鉴定机构年办理案件数量达13万件，全省基层法律服务所年办理法律事务2.5万件；全省人民调解组织年开展纠纷排查7.2万多次，预防纠纷2.9万多件，调解纠纷32.3万件；法律援助基本对象覆盖全省总人口的20%，加上符合条件的异地务工人员，共有约4700万人纳入我省法律援助覆盖范围，年办理法律援助案件8.1万多宗；全省建立各类型安置帮教基地1172家，安置率84%，全省刑满释放人员重新犯罪率在1.2%以下。公共法律服务网络初步形成。全省已建成县、镇、村三级公共法律服务实体平台1.7万个；开通运行了“12348”公共法律服务电话热线，累计解答群众法律咨询约12万通，服务时间超过130万分钟；上线试运行网上“12348”广东省公共法律服务大厅，初步实现法律服务的“全省一站式”网上提供。政府购买公共法律服务初见成效。法治宣传、法律服务、人民调解、法律援助、安置帮教等公共法律服务项目纳入了我省《政府向社会力量购买服务指导目录》，全省各地政府购买公共法律服务也有不同程度的进展。

（二）存在问题

当前，我省公共法律服务体系的建设仍处于起步阶段，还存在以下问题和困难需要逐步加以解决。

一是公共法律服务的属性定位和内容范围不够清晰。公共服务体系发展之初，公共法律服务并未与教育、卫生、住房、文化等同时成为第一批基本公共服务，2012年出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和2009年出台的《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020）》（第一版）也并未将公共法律服务明确列入。随着认识的深化，2014年出台的《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020）》（修编版）首次将公共法律服务列入基本公共服务范畴，但却将其附属在公共安全服务类中。省内各地目前在实践中还没有完全按照基本公共服务的属性定位来推进公共法律服务。同时，公共法律服务的内容范围在学术领域和实践领域，在全国和省内均还存有一定程度的不同认识和做法。属性定位和内容范围的不够清晰给公共法律服务体系建设带来基础性的不利影响。

二是公共法律服务的规模和质量与人民群众日益增长的基本法律需求不相适应。随着国家的发展，人民群众对法治和权利的意识不断提高，对法律服务的需求日益增长，特别是在全面推进依法治国的大背景下，极有可能出现爆发式增长。基于我省庞大的人口基数，与发达国家相比，甚至与国内其他发达地区相比，我省法律服务的人力资源、业务规模，特别是人均人力资源、业务规模都存在巨大差距。在整体法律服务中，以政府作为责任主体提供的公共法律服务人力投入偏少、服务规模偏小，更多的是市场化法律服务。公共法律服务实体平台遍及全省城乡的网络总体尚未形成，服务群众的“最后一公里”不够通畅，服务质素不高，服务模式较落后，离人民群众对公共法律服务覆盖城乡、均等普惠、便民利民的要求相去甚远。

三是公共法律服务投入不足、发展不均衡的矛盾十分突出。由于经济发展水平、国民收入分配状况、公共法律服务属性定位等因素影响，我省公共法律服务在政府投入、均等程度等方面仍存在明显不足，公共法律服务人力资源和政府投入在城乡间、区域间和人群间的差距十分明显。以律师为例，全省91.1%的律师集中在珠三角地区，88.6%的律师所集中在城区。珠三角地区公共法律服务的政府年投入约2.3亿元，人均约4元；粤东西北地区政府年投入约8千万元，人均约1.6元。服务资源和政府投入的不足和不均衡，严重制约了公共法律服务享有程度和均等化水平

四是公共法律服务提供主体和供给方式比较单一。长期以来，受限于传统社会管理理论和实践，公共服务责任主体和服务提供主体混同，公共法律服务的提供主体（不是指责任主体）以国家机关（主要是司法行政机关）和国家工作人员（主要是司法行政工作者）为主，供给方式以政府直接服务为主。社会法律服务机构和社会法律服务工作者以及其他与法治领域相关的社会力量，作为公共法律服务的潜在提供（承接）主体，只承接了小规模的公共法律服务，还未能普遍以政府购买服务、志愿服务等供给方式实现大规模承接。据初步统计，我省政府购买服务方式占整体公共法律服务的比重目前仅为29%。提供主体和供给方式的单一化，不符合现代社会治理创新的发展趋势，导致服务人力资源很难有效整合调动，服务规模、质量和效益很难有效提高。

五是公共法律服务管理运行的体制机制有待完善。我省公共法律服务体系建设目前正处于探索起步阶段，从宏观上看，公共法律服务的各项工作机制都正在探索建立中，远未完善；从微观上看，保障公共法律服务正常运行的制度和标准非常欠缺，标准化体系远未形成，需要长期的持续努力加以建立完善。

总体而言，我省公共法律服务体系的基础比较薄弱，公共法律服务在广东“五位一体”、“法治广东”、“平安广东”、“幸福广东”建设中的作用发挥得不够充分，还不能够适应党的十八届四中全会提出全面推进依法治国、推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设的目标要求。

二、我省公共法律服务体系的核心要素

（一）基本概念

公共法律服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导、社会参与提供，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在以法治思维和法治方式保障公民权益、促进公平正义、服务改善民生、维护和谐稳定，满足公民基本法律需求的公共服务。

公共法律服务标准化，指为在一定时期、一定范围内获得最佳秩序，制定实施公共法律服务共同的和重复使用的建设、服务、管理和信息等指标规范。

公共法律服务均等化，指与经济社会发展水平和阶段相适应，全体公民都能公平可及地获得大致均等的公共法律服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。即均等化是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障公民都享有一定标准之上的公共法律服务，确保全体公民享有公共法律服务的基本权利得到基本满足和维护。

公共法律服务体系，指各级政府主导建立，社会力量积极参与，以法治宣传、律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、司法考试、人民调解、法律援助、 安置帮教、法律顾问（法律咨询）等公共法律服务为内容，由惠及范围、提供主体、保障责任、实施标准、覆盖水平、资源配置、供给方式、管理运行以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。

（二）基本属性

公共法律服务的基本属性包括基本公共服务属性和法律专业属性。

公共法律服务的基本公共服务属性已越来越成为政府和社会的共识。推进法治建设需要全社会的尊法懂法守法用法，由于法律的专业性很强，群众需要依靠法律服务的专业帮助，才能有意识和能力去依法办事、遇事找法、用法解决问题、靠法化解矛盾。市场化法律服务较为高端、成本也高，普通群众负担能力有限。而对于群众普遍需要的基本法律服务，单纯依靠市场化法律服务主体，一般情况下不愿意做、做不了或做不好。如果政府不能运用公共资源，主导提供或组织社会力量参与提供基本法律服务，普通群众得不到法律帮助，法治建设的目标将难以实现。从另一角度，基本公共服务旨在保障全体公民生存和发展的基本需求，一般包括保障基本民生需求等领域的公共服务。在全面推进依法治国的今天，这些基本民生需求的满足往往呈现为法律关系的调整和法律问题的解决。公共法律服务以法治思维和法治方式，保障公民享有其他基本公共服务权利的实现，同样具有基本公共服务的公益性、基础性、普惠性、均等性、迫切性、可行性等基本特征，因此，同样是基本公共服务的重要组成部分。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，清晰地明确了公共法律服务的基本公共服务属性。

公共法律服务由具有较高法律素养的机构和人员提供，围绕法治领域的相关内容开展服务，满足公民基本法律需求，为推进依法治国提供保障，其法律专业属性十分鲜明，以此区别于其他公共服务。

（三）服务内容

公共法律服务是法治领域的公共服务，以下因素需要在确定公共法律服务内容时予以考虑：一是法治性，与推进法治建设直接相关或紧密相关；二是服务性，是对社会公众提供帮助而非管理强制的活动；三是基础性，是公民生存或发展应当具有的基本的、必不可少的基础条件；四是公益性，从服务对象的角度主要是公益服务、免费服务（或者减费服务），不是市场化收费服务；五是普惠性，一般而言应当面向社会公众普遍提供；六是均等性，社会公众能公平可及地获得大致均等的公共服务；七是迫切性，关系到社会公众最直接、最现实、最迫切的利益；八是可行性，与经济社会发展水平和政府公共财政能力相适应。综合考虑以上因素，现阶段，公共法律服务主要包括以下内容：

法治宣传育民服务。开展尊法学法守法用法活动，培育公民的法治意识，提高公民的法律素质，养成公民的法治习惯。主要包括社区法治宣传教育、农村法治宣传教育、青少年法治宣传教育、职工法治宣传教育、基层法治宣传阵地建设、青少年学生法治教育基地建设、法治文化载体建设等基本服务项目。

法律行业便民服务。做强做优律师、公证、司法鉴定、基层法律服务等法律服务行业机构和人力资源，努力满足社会公众的基本法律需求，帮助其通过法律途径解决争端、维护权益。主要包括法律服务团专项服务、村（社区）法律顾问、公共法律服务中心法律顾问、公益性的公证服务、公益性的司法鉴定服务、公益性的基层法律服务等基本服务项目。

人民调解和民服务。人民调解在传统上以调处日常生活中的邻里纠纷为主，随着经济社会的发展，医疗卫生、道路交通、劳动争议、物业管理、环境保护等领域的新型矛盾纠纷不断出现，发展出行业性、专业性人民调解。主要包括基础性人民调解和行业性、专业性人民调解等基本服务项目。

法律援助惠民服务。由政府设立的法律援助机构，组织法律援助人员和法律援助志愿者，为规定范围内的经济困难公民或刑事指定辩护案件当事人提供无偿的法律帮助，以保障其合法权益得以实现。主要包括法律援助、12348法律服务热线等基本服务项目。

安置帮教安民服务。开展刑满释放人员（帮教对象）安置、帮扶教育，促进刑满释放人员顺利回归和融入社会，有效预防和减少重新违法犯罪。

随着法治建设的深入发展和政府财政保障能力的不断增强，公共法律服务的内容和项目也必将不断拓展和深化。

（四）惠及范围

依据基本公共服务普惠均等的基本要求，公共法律服务的惠及范围基本上都是全体城乡居民，根据服务内容和项目的不同也会出现一定的针对性和特殊性，例如青少年法治宣传教育和青少年学生法治教育基地建设惠及范围主要是青少年，法律援助的惠及范围主要是符合法律援助条件的城乡居民和特定当事人，刑满释放人员安置帮教的惠及范围主要是刑满释放人员。

（五）服务主体

服务主体包括服务责任主体和服务提供主体。公共法律服务作为基本公共服务，其服务责任主体毫无疑问就是政府，落实到具体政府部门主要是财政部门和司法行政部门。司法行政部门和司法行政工作者作为传统上的公共法律服务提供主体，仍将继续作为公共法律服务的重要力量。同时，应大力培育法治领域的社会服务力量，将公共法律服务潜在的提供主体转化为现实的提供主体（承接主体），扩大服务提供主体规模，提高专业化、职业化水平，实现服务提供主体的多元化。法治领域的社会服务力量主要有基层自治组织（人民调解委员会）、法律服务机构（律师事务所、司法鉴定所、基层法律服务所等）、大中专院校、社会组织、志愿机构以及法学工作者、法律工作者（律师、司法鉴定人、基层法律服务工作者等）、人民调解员、社会工作者、院校师生、其他社会人士和志愿者等。其中，律师事务所和律师作为法治领域专业化、职业化程度最高的社会法律服务力量，应当在公共法律服务社会化提供中发挥最主要的作用。

（六）供给方式

长期以来，公共法律服务的供给方式单一，主要由政府直接提供服务。随着经济社会的发展和改革的深化，政府购买服务、志愿服务等新方式逐渐发展起来，这些新供给方式对于推动政府职能转变，促进社会法律服务力量发展，扩大和丰富服务供给，提高公共法律服务质量和效率，有效满足社会公众不断增长的个性化、多样化、专业化基本法律需求，都具有重要意义。

政府直接提供服务。由于惯性作用，政府直接提供服务在相当长的一段时间内仍将是公共法律服务的供给方式之一。但是，政府作为公共法律服务的责任主体，其主要角色是公共法律服务的组织者、协调者、保障者和监督者，应当逐渐淡出直接提供者的角色。

政府购买服务。政府购买公共法律服务，是政府利用财政资金，通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共法律服务事项，按照一定方式和程序，交由具备条件的社会法律服务力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的一项制度安排，将越来越成为公共法律服务的主要供给方式和发展方向，是公共法律服务体系建设的主要改革创新之一。

政府购买公共法律服务的主要目标是，建立健全政府购买公共法律服务政策制度，建立完善的公共法律服务标准体系，形成协调有力的政府购买公共法律服务管理体制以及规范高效的工作机制；积极争取政府加大财政投入力度，逐步拓宽政府购买公共法律服务范围，扩大政府购买服务规模，提升政府购买服务质量；发展数量充足、服务专业、作用明显的社会法律服务机构，培育一支高素质的社会法律服务专业人才队伍，提高其承接政府购买公共法律服务的能力，使公共法律服务的范围、数量、规模和质量适应推进依法治国的要求，有效满足社会公众个性化、多样化、专业化的基本法律需求。

各级政府是购买公共法律服务的责任主体，各级司法行政机关是实际购买主体，具体负责政府购买公共法律服务的需求调研、项目研设、申报计划、组织购买、实施管理、绩效评估等。政府购买公共法律服务的承接主体主要是具备一定资质的社会法律服务机构。承接主体的具体条件由购买主体会同财政部门根据购买公共法律服务项目的性质、数量和质量要求确定。

公共法律服务中凡属于适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的，都应当更多地通过政府购买服务的方式，逐步转由社会力量提供。政府购买公共法律服务的推荐项目主要有：社区法治宣传教育、农村法治宣传教育、青少年法治宣传教育、职工法治宣传教育、基层法治宣传阵地建设、青少年学生法治教育基地建设、法治文化载体建设、法律服务团、村（社区）法律顾问、公共法律服务中心法律顾问、基础性人民调解、行业性专业性人民调解、法律援助、12348法律服务热线、刑满释放人员安置帮教等。

公共法律服务的购买方式主要有：一是服务外包。引入竞争机制，将政府购买公共法律服务事项通过合同、委托等方式，交给符合条件的承接主体来完成，根据其所提供服务的数量和质量支付服务费用。承接主体不得转包。二是补助或奖励。对兼顾或义务提供公共法律服务的社会力量，政府通过给予资金支持来降低服务价格，从而使服务消费者具备购买能力，或弥补特定社会力量的服务成本，提高其提供公共法律服务的水平和能力。三是政府确定的其他方式。

公共法律服务的购买程序主要是：一是调研服务需求。通过摸底调查与分析评估，准确把握社会公众最关心、最直接、最现实的基本法律需求。二是研设服务项目。根据服务需求调研结果，结合本地经济社会发展水平和财力状况，研究设定本地公共法律服务的具体项目。三是编制购买计划。积极争取将公共法律服务项目列入政府购买服务目录，编制购买服务计划，纳入预算安排或者财政专项资金安排，送交财政部门审核批准。四是公开购买信息。及时、充分向社会公布所需购买公共法律服务项目的范围、标的、数量、质量要求、评价方法以及承接主体的条件、服务期限等内容，确保社会力量公平参与竞争。五是组织实施购买。政府购买公共法律服务采取补助或奖励方式的，按现行财政专项资金管理规定执行；采取其他方式的，应根据有关法律法规组织实施。六是严格合同管理。确定承接主体后，及时与承接主体签订购买服务合同，明确购买服务的时间、范围、标的、数量、质量要求、资金支付和违约责任等，并对合同的履行进行跟踪监督，及时验收结算。七是实施服务项目。承接主体严格履行合同义务，按照约定实施公共法律服务项目，确保服务数量、质量和效果。八是做好绩效评估。以公众满意为基本要求，制定完善政府购买公共法律服务的绩效评估办法，将评估结果作为后续政府购买服务的重要参考依据，不断提高公共法律服务的效率和水平。

志愿服务。随着社会文明程度和公民素质的提高，志愿服务发展起来，逐渐成为公共法律服务的有生力量和重要补充。公共法律志愿服务应坚持以服务群众、奉献社会为主题，坚持与政府服务、购买服务相衔接，坚持与实现个人发展相统一，坚持自愿参与和组织倡导相结合，坚持社会化运行。公共法律志愿服务以多种载体开展活动，包括结合公共法律五项服务、法律服务专项活动、法律服务重点领域工作等。通过设立行业志愿服务指导委员会、建立“南粤春雨”志愿者队伍，搭建起公共法律服务志愿者组织体系，建立健全志愿者活动运行机制，形成“服务多元、体系完善、机制健全、运行规范”的志愿服务工作新格局。

（七）资源配置

按照公共法律服务均等化的要求，促进服务资源在城乡、区域之间均衡配置，逐步缩小服务水平差距。

推进公共法律服务一体化。贯彻区域覆盖、城乡覆盖的原则要求，通过整体规划、统筹项目、统一标准、集约建设等一体化措施，促进资源的普遍均衡配置。主要以服务半径、服务人口、服务网络为基本依据，制定公共法律服务的各类规划。统筹全省普遍提供的公共法律服务项目，例如一村（社区）一法律顾问、专职人民调解员、法律援助等，加大财政对此类项目的转移支付力度。制定实施城乡、区域基本统一的公共法律服务实体平台建设标准和服务标准，提供基本一致的服务。由省级集约建设公共法律网上服务大厅、12348公共法律服务热线等，实行无城乡、区域、人群区别的全省一站式服务。

鼓励和引导公共法律服务资源向基层、农村延伸。普遍设立镇（街道）公共法律服务中心、村（社区）公共法律服务站。促进律师事务所与司法所“所所结对”，继续开展律师进村社工作，在基层设立公证信息员，发挥人民调解员、基层法律服务工作者贴近基层的服务优势，利用信息技术和流动服务等手段，把法律服务送到基层群众家门口，不断缓解基层和农村法律服务资源不足状况。

鼓励和引导法律服务资源向粤东西北地区倾斜。鼓励珠三角地区采用定向援助、对口支援和对口帮扶等多种形式，将更多法律服务资源向粤东西北地区倾斜。鼓励和支持律师事务所和律师到粤东西北地区设立分所和执业，通过财政补助等方式支持律师较少的县（市、区）加强国资律师事务所建设。探索建立律师参与公益法律服务长效机制，探索建立实习律师到粤东西北地区值班工作制度。推进律师、实习律师到粤东西北地区开展村（社区）法律顾问工作的对口支援。参照“1+1”法律援助志愿者行动和“同心·律师服务团”的做法，建立对口帮扶机制，引导法律服务志愿者到粤东西北地区开展公益服务。指导粤东西北地区通过调整、调动、招聘等方式充实公证员队伍。

（八）服务平台

公共法律服务需要通过服务平台深入到基层末稍，才能解决服务群众的“最后一公里”问题，实现便捷提供。公共法律服务实体服务平台和信息化网络平台共同构成公共法律服务实体和虚拟的服务载体和服务网络。

公共法律服务实体平台。以县（市、区）、镇（街道）、村（社区）为重点，对接或依托基层公共服务综合平台，结合实际采取多种方式，建立健全面向基层、便利群众的综合性公共法律服务中心（站、窗口），整合法律服务资源，集中进驻各类别公共法律服务事项，提供综合性、“一站式”服务。根据需要在特定领域或场所设立专门性公共法律服务中心（站、窗口）。

公共法律服务信息化网络平台。运用信息化手段，以公共法律网上服务大厅和12348公共法律服务热线为重点，建设全省统一的公共法律服务信息化网络平台，加强与全省各类型基层公共服务信息化网络平台的对接整合，促进实体平台与网络平台融合联动，实现公共法律服务的“全省一站式”网上提供。

（九）管理运行

加强公共法律服务的管理运行，重点是落实组织保障、政策保障、经费保障机制，推进公共法律服务的规范化、标准化。

落实组织保障。建立“党委领导、政府负责、司法行政主管、相关部门协作、社会力量参与”的工作机制，把构建公共法律服务体系作为落实我省全面深化改革、全面推进依法治国和基本公共服务均等化的重要内容，切实加强组织领导。建立由组织、宣传、政法、社工、发改、教育、公安、民政、司法行政、财政、人社、农村、卫生、税务、法制、编制、工青妇等部门和单位参加的公共法律服务体系建设推进和协调机制，各部门要各司其职，分工负责，密切协作，形成合力，共同推进公共法律服务体系建设。积极将公共法律服务纳入各类考核体系中，发挥考核的导向、激励和约束作用。鼓励各地探索创新公共法律服务的思路、方式、举措。开展公共法律服务宣传，提高社会影响力。

落实政策保障。争取党委政府出台政策文件，司法行政机关与相关部门联合出台配套文件，将构建公共法律服务体系纳入各地经济社会发展总体规划和基本公共服务均等化范畴。出台扶持、鼓励性的政策措施，积极引导社会力量参与提供多层次、多样化公共法律服务，实现公共法律服务提供主体和提供方式的多元化。

落实经费保障。提供公共法律服务是政府的责任，政府购买服务应作为公共法律服务的主要保障方式。积极争取各级政府将公共法律服务纳入基本公共服务均等化保障体系，在资金安排、财政补贴等方面给予政策倾斜和重点支持。争取将公共法律服务列入各级政府财政预算，编制公共法律服务产品的政府采购目录，争取全额或总体保障，争取省财政安排转移支付资金对粤东西北地区予以适当支持，不断提高公共法律服务保障水平，促进公共法律服务的常态化、可持续建设和运行。

推进公共法律服务的规范化、标准化。以建立“结构合理、配置科学、程序严密、运转协调、优质高效”的公共法律服务体系和标准体系为目标，按照“顶层规范、统一标准”的原则，运用标准化的原理和方法，对公共法律服务中具有重复性和共同执行的服务和管理内容，制定标准、实施标准以及对标准实施情况进行评价并持续改进。主要任务包括建立公共法律服务标准体系、建立公共法律服务标准实施评价改进机制、建设高素质的公共法律服务队伍、创造有广东特色的公共法律服务标准化品牌。

（十）绩效评价

建立和完善公共法律服务绩效评价机制，坚持以绩效为导向，以群众满意为目标，以科学评价为依据，制定和优化评价内容、标准、程序和办法。坚持过程评价与结果评价、短期效果评价与长远效果评价、社会效益评价与经济效益评价相结合，不断完善评价指标体系，积极引导专业评价机构、行业自律组织、专家和公众参与对公共法律服务的绩效评价，实行公共法律服务社会满意度调查制度，强化公共法律服务绩效评价结果的应用，探索绩效评价结果公开的路径和机制。

三、我省“十三五”公共法律服务体系建设思路和实现措施

（一）总体目标

以民生领域为重点，为全民提供法治宣传教育和法治文化服务，开展法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等领域的公益性法律服务，开展预防和化解民间纠纷的人民调解服务，为困难群众和特定当事人提供法律援助服务，为刑满释放人员提供教育、帮扶服务，引导和帮助公民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。通过完善服务网络，加大服务投入，丰富供给方式，创新服务机制，规范服务标准，优化资源配置，推进具有广东特色的公共法律服务体系建设。到2016年底，公共法律服务实体和信息化平台网络覆盖全省城乡，服务能力显著提升，城乡居民的基本法律需求有效满足；到2020年，建成政府主导、社会参与、覆盖城乡、普惠均等、丰富多样、优质便捷、管理有效、可持续的公共法律服务体系。

（二）基本要求

——保障权益，普惠均等。立足人民群众最关心最直接最现实的利益问题，编制公共法律服务项目，逐步拓展服务领域，提高服务供给能力和服务水平，不断满足人民群众日益增长的基本法律需求，使每位公民都能均等享受到基本公共法律服务。

——整合资源，强化基层。整合人力和财力资源构建公共法律服务体系，推进公共法律服务体系城乡一体化建设，使服务资源在城乡之间均衡布局、合理配置，实现公共法律服务在城乡广泛覆盖。

——改革创新，壮大力量。完善政策扶持保障、管理运行和监督问责等机制，形成保障公共法律服务体系建设和运行的长效机制。培育和壮大政府、社会、市场的各类公共法律服务提供主体，形成多方参与、共同推进的工作格局。

——因地制宜，分步实施。考虑广东经济社会发展存在地区差异、城乡差异、人群差异的现实，不同情况分别对待,尽力而为，量力而行，分步骤、分阶段推进公共法律服务体系的整体构建。

（三）具体目标和工作措施

——法治宣传育民服务。以“全民学法尊法守法用法意识和法律素质进一步提高，养成法治的思维方式和行为习惯，在全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境”为目标。全面实施普法规划，按照“谁主管谁普法”、“谁执法谁普法”的原则，推进法治宣传教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位。加强法治宣传教育公共设施、基层普法阵地、法治教育基地建设。创新方式方法和载体渠道，善于运用新媒体新技术和公益平台开展普法，注重在法律服务和案件办理过程中以案释法，提高普法针对性和实效性。建设法治文化设施，开展法治文化活动，在公共场所广泛注入法治文化元素。

——法律行业便民服务。以“法律行业服务资源有效增长，政府供给不断加大并合理配置，全民享受到普惠均等、优质便捷、可持续的法律行业服务，推进基层治理法治化，维护群众合法权益”为目标。全面推行律师担任“一村（社区）一法律顾问”制度，开展各类型法律顾问工作，引导各类社会主体运用法律手段处理经济和社会事务；组建律师服务团等开展专项法律服务，依法依规参与信访、调解、群体性案（事）件处置和农村社区工作等，提供公益性法律顾问、法律咨询、12348公共法律服务热线等服务，努力满足基层治理和人民群众的基本法律需求。拓展公证和司法鉴定业务范围和服务领域，推行便民利民惠民措施，开展公益性服务。引导基层法律服务所和基层法律服务工作者更多地为基层群众办理公益性法律事务。拓展法律服务行业涉外业务范围和服务领域，更好开展涉外公共法律服务。

——人民调解和民服务。以“人民调解在社会矛盾化解工作体系中的基础作用得到充分发挥，成为维护社会和谐稳定的第一道防线”为目标。健全人民调解组织网络和保障机制，发挥人民调解在多元化纠纷解决机制中的基础作用。积极推动乡镇（街道）、村（社区）、企业事业单位大力开展基础性人民调解，依靠群众依法及时就地解决矛盾纠纷。以医疗卫生、道路交通、劳动争议、物业管理、环境保护、知识产权等领域为重点，加强行业性、专业性人民调解组织建设，拓展人民调解行业、专业领域和覆盖区域。健全告知、劝导、协助、司法确认等制度，推进人民调解与行政调解、司法调解衔接联动。

——法律援助惠民服务。以“构建规范高效、便民惠民的法律援助管理和组织实施体系，满足困难群众和特定当事人多层次的法律援助需求，实现应援尽援、应援优援，维护受援人合法权益，促进社会公平正义”为目标。落实法律援助政府责任，建立法律援助经济困难标准和办案补贴标准的动态调整机制，加强刑事诉讼法律援助工作，探索律师参与申诉案件代理，加强法律援助与司法救助、社会救助的衔接，探索辅助性及非诉讼事务法律援助，不断扩大法律援助覆盖面，实现应援尽援、应援优援。全面打造“城市半小时、农村一小时”法律援助服务圈，深化法律援助便民惠民措施。提高法律援助案件质量，建立健全案件质量评估体系。

——安置帮教安民服务。以“帮扶、教育刑满释放人员，促进其融入社会，有效预防和减少重新违法犯罪，维护社会安定”为目标。动员和引导社会力量，安置帮教刑满释放人员，实施救助管理。加强刑满释放人员衔接和教育帮扶工作。落实刑满释放人员社会保障、社会救助、就业扶持政策措施。推进刑满释放人员安置基地建设。

课题组组长：

梁 震（广东省司法厅副厅长）

课题组组员：

苏锦丹（广东省司法厅政策法规处处长）

李 静（广东省司法厅基层工作指导处副处长）

谢小峰（广东省司法厅基层工作指导处主任科员）

陈新跃（广东省司法厅基层工作指导处主任科员）

（责任编辑 朱腾飞）

*本文系司法部2014年全国司法行政系统理论研究规划课题，项目编号：14GH2050。