公共图书馆利益相关者：从影响、参与到共同治理*

张 铁

（黑龙江省图书馆 哈尔滨 150090）

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公共图书馆利益相关者：从影响、参与到共同治理*

张 铁

（黑龙江省图书馆 哈尔滨 150090）

公共图书馆是典型的利益相关者组织。利益相关者影响图书馆的生存与发展；利益相关者参与是共同治理的基础，参与的关键是政府向图书馆赋权；利益相关者共同治理的直接原因是利益相关者之间存在差异化的利益诉求与利益冲突；共同治理的重点是构建利益相关者共同治理机制。

公共图书馆 利益相关者 共同治理

1 引言

公共图书馆利益相关者影响图书馆的生存与发展，公共图书馆利益相关者参与的关键是政府向图书馆赋权，公共图书馆利益相关者共同治理的重点是构建利益相关者共同治理机制，充分发挥图书馆理事会的决策监督职能。公共图书馆利益相关者既包括读者、图书馆管理者、图书馆普通员工、党政部门、资源供应商，也包括图书馆行业机构、图书馆类社会组织、图书馆志愿者、文化系统同级单位、媒体、社会公众等。公共图书馆为社会提供公益服务，社会关注度较高，利益相关者较多，公共图书馆是在利益相关者支持下创立的，其生存与发展离不开利益相关者的资金投入、人力投入及参与支持，公共图书馆是典型的利益相关者组织，应对其利益相关者负责，并积极回应不同利益相关者的利益诉求。

国内关于图书馆利益相关者方面研究成果不多。从笔者对万方、知网、EBSCO全文数据库检索的结果看，国内关于图书馆利益相关者方面的研究始于2002年，黄颖在论文中提出“图书馆管理体制要反映利益相关者的期望，维护利益相关者的共同利益，具体而言，是由图书馆利益相关者组成图书馆理事会行使最高决策权”［1］。国内关于图书馆利益相关者学术论文的研究方向主要集中在图书馆利益相关者是谁，图书馆为什么要考虑利益相关者的利益等方面。

目前，我国公共图书馆行业正在以组建理事会为核心的建立法人治理结构的实践探索。笔者认为，公共图书馆理事会仅仅是图书馆内部治理的一种制度安排，公共图书馆治理还应该包含公共图书馆与外部利益相关者之间的相互影响相互依存的关系，也就是公共图书馆应该由自主治理、利益相关者参与治理迈向利益相关者共同治理。

本文结合利益相关者理论发展的三次跨越（利益相关者影响阶段、利益相关者参与阶段、利益相关者共同治理阶段）［2］，探讨公共图书馆利益相关者共同治理基础、共同治理结构、共同治理机制，以期为激发我国公共图书馆的创新与活力，为我国公共图书馆由吸收利益相关者参与治理向利益相关者共同治理模式迈进提供理念、思路与参考。

2 公共图书馆利益相关者影响与参与

利益相关者行为对公共图书馆发展产生或多或少的影响，利益相关者作为外因影响公共图书馆的战略决策和管理过程。因此，公共图书馆要注重利益相关者影响，可以采取适当措施，提高图书馆的战略可行性和管理有效性。公共图书馆要分析利益相关者，掌握公共图书馆利益相关者环境，增强图书馆自主治理的有效性。利益相关者是公共图书馆生存与发展的必要条件，图书馆在对利益相关者界定、分类基础上，收集利益相关者信息，了解利益相关者的需要及其所关切的事情，既要关注利益相关者对图书馆发展战略及其服务效益的影响，又要考虑利益相关者的权利；公共图书馆治理不应仅仅关注图书馆及其政府主管部门的利益，还应充分考虑其他利益相关者的利益。

利益相关者参与是共同治理的基础，参与的要素是赋权，赋权是实施有效参与的第一步。权利涉及参与权、知情权、监督权等，政府部门需要将公共图书馆的“运营管理权、人事编制使用权、财政资金支配权、重大事项决策权、收入分配权、服务外购权”［3］等赋予图书馆、图书馆理事会、图书馆行业协会。利益相关者参与是将利益相关者纳入图书馆内部程序，使利益相关者可以影响图书馆决策、分享图书馆资源与控制权。随着利益相关者影响的不断深入，图书馆需要“将冲突转化为合作”［2］，利益相关者联合行动可以产生倍增效益，公共图书馆需要推动图书馆利益相关者之间的合作，达到图书馆总体利益最大化。例如，安徽省淮南市成立了图书馆及博物馆、文化馆合一的理事会，共同参与淮南市公共文化服务体系的议事、决策、管理和监督［4］。淮南文博图五馆理事会模式可以解决基层图书馆利益相关者中同级兄弟单位争夺资源的冲突。但是，利益相关者参与总是与控制或限制相联系，如参与主体的资格限制、参与事务的范围限制、参与过程的程序限制等。利益相关者参与只能分享而不能主导，只能触及部分而不能掌控全局。随着以多元化、分权化、利益化、均衡化为特征的利益相关者社会形态的逐渐浮现，利益相关者参与和利益相关者共同治理必将成为公共图书馆治理实践的创新模式。

3 公共图书馆利益相关者共同治理基础

公共图书馆利益相关者为什么要共同治理？直接原因是利益相关者之间存在差异化的利益诉求与利益冲突。例如，图书馆读者利益最大化（读者至上、服务第一，有限资源、无限服务）与图书馆馆员利益的冲突，政府部门希望实现财政资金投入效益最大化（全覆盖、全免费服务）与图书馆服务能力之间的冲突，图书馆资源供应商（出版商、发行商、数据库商等）希望经济利益最大化与图书馆公益服务之间的冲突，政府主管部门分管领导担任图书馆理事会理事长与理事会“管办分离”设计思想存在的冲突，文化系统同级单位与图书馆争取政府主管部门资源的竞争，以及图书馆类社会组织（民办图书馆等）希望参与政府购买图书馆公共服务，社会公众希望参与图书馆管理，等等。如果这些冲突不能得到有效解决，图书馆科学决策与民主管理就会失去基础，公共图书馆生存与发展的社会生态环境就会恶化。

3.1 有利于权力的制衡与监督

政府部门、图书馆社会组织、读者、图书馆员工、资源供应商、社会公众等利益相关者的利益与公共图书馆的发展息息相关，他们具有监督公共图书馆管理与服务的动力。这些来自不同领域、拥有不同层次信息和优势的利益相关者共同参与图书馆治理，能够相互沟通、能够平衡各方利益、能够有机整合制衡关系，使图书馆能够得到利益相关者的支持，营造和谐稳定的发展环境。在各方的通力合作下，公共图书馆将得到发展所需物质资源、人力资源的持续支持。

3.2 有利于决策科学化和管理民主化

利益相关者共同治理能够保障读者权利、保障图书馆权利、保障馆员权利、保障资源供应商的利益、保障社会各界对图书馆公益事业的参与，也能够激发政府主管部门、图书馆员工、资源供应商、图书馆类社会组织等利益相关者对图书馆的关注并加强彼此之间的合作，从而提升图书馆决策科学化和管理民主化程度。

3.3 有利于政府全面、系统下放权力

公共图书馆现行管理体制基本是政府主管部门任命图书馆馆长，图书馆馆长及图书馆管理层行使图书馆管理权，政府部门拥有决策权。利益相关者共同治理可以使公共图书馆管理主体既不是政府主管部门也不是政府官员，而是利益相关者组织——图书馆理事会。目前，在我国公共图书馆法人治理结构中非决策型理事会为主流模式，其特点是政府发起、管办分离，理事会主要还是审议、咨询机构，决策监督功能较弱。因此，亟需通过公共图书馆利益相关者共同治理，使政府进一步简政放权，使图书馆理事会更具有权威性、决策性，使《公共图书馆法》确立利益相关者的权利、义务，使社会公众对公共图书馆享有最终所有权。

4 公共图书馆利益相关者共同治理结构

我国公共图书馆内部治理结构模式多样，如“馆长负责制”、“党委领导下的馆长负责制”、“政府主管部门领导下的馆长负责制”、“理事会领导下的馆长负责制”、“理事会指导下的馆长负责制”等等。公共图书馆利益相关者共同治理结构应该是：利益相关者（选举）— 图书馆理事会（聘任）— 图书馆馆长（负责）—公共图书馆运行及利益相关者（选举）— 图书馆监事会（监督）— 图书馆理事会、图书馆馆长。例如，伦敦图书馆的决策权力机构是每年召开的利益相关者（会员）大会，伦敦图书馆拥有7 000名会员，理事会成员由会员大会选定的10—14名理事组成［5］。

公共图书馆与政府部门保持良好的关系并争取政府财政支持是公共图书馆治理的重要目标之一；图书馆员工是公共图书馆重要的资源，需要采用优秀的人力资源管理模式，包括向员工提供一流的培训、各种职业发展机会、实行现代化的统一领导等；公共图书馆所有行为均应以读者及社会公众满意为中心，需要为读者提供平等、优质、高效的服务并积极承担社会责任，以赢得良好的社会声誉。公共图书馆利益相关者共同治理需要提高利益相关者的参与意识、权利意识和自主意识。为了确保利益相关者的知情权，公共图书馆应将其治理的详细内容、实施操作方法、治理后利益格局等情况通过互联网、新闻发布会、各类型媒体等方式公开。

5 公共图书馆利益相关者共同治理机制

5.1 构建公共图书馆利益相关者共同治理机制的目的

从公共图书馆发展角度看，引入利益相关者共同治理的起点是利益相关者的合作能够更好地实现权力的制衡和决策的科学。公共图书馆利益相关者共同治理机制的目的是协调公共图书馆与所有利益相关者之间的利益关系，形成责权利的统一，实现权力的制衡。公共图书馆通过利益相关者之间的沟通协调、相互制衡和共同决策，减少冲突，并最大可能的保持系统的平衡性，以保证公共图书馆决策的科学性，维护公共图书馆利益相关者的利益。但公共图书馆治理绝非为制衡而制衡，也不是简单的利益调和，而是要求图书馆从战略高度认识利益相关者，从发展角度管理利益相关者。

5.2 构建公共图书馆利益相关者共同治理机制

（1）利益相关者共同治理的途径。利益相关者参与公共图书馆治理的途径主要有：公开建议、行使投票权、提交提案、与管理层沟通等。对图书馆重大事项享有知情权、决策权，对图书馆的各种活动不仅进行事后监督并且进行事前和事中监督，对不利于利益相关者利益的决策享有否决权。

公开建议：公共图书馆利益相关者以公开方式向图书馆提出建议或批评，向图书馆管理层施加影响和压力，以促使图书馆改进其行为。

行使投票权：投票权是利益相关者最基本也是最重要的权利之一，投票结果可能不会达到目的，但是投票本身就向管理层发出某种信号，是一种重要的治理机制。

提交提案：利益相关者就其关心的问题，在图书馆理事会召开1个月前向图书馆理事会提出提案，提交提案应当成为图书馆利益相关者较多使用的一种参与治理的方式，也是对图书馆的管理层形成的一种强有力的监督。

与管理层沟通：图书馆与利益相关者沟通方式包括听证会、恳谈会、协商会、咨询平台、馆长热线等多种方式，使利益相关者明晰地表达对公共图书馆治理的意见和建议。

（2）利益相关者战略决策机制。利益相关者视角下的决策程序是一个战略决策机制，其客观上要求决策者掌握充分的信息，保证信息采集渠道的通畅。因此，需要建立高效、透明、负责的理事会，理事会既是图书馆的决策中心又是利益相关者利益冲突的调停中心，为利益相关者的对话铺设平台，因而必须通过完善理事会的提名制度、加强理事会的独立性、增强理事会的战略功能、建立理事会业绩评价体系及理事会中设有代表外部利益的独立理事等手段使理事会成为一个高效、透明、负责的组织；需要建立完整的图书馆治理信息系统，这是利益相关者共同决策的重要体现，该系统应包括信息采集系统、信息处理系统、信息决策系统、信息发布系统、信息反馈系统等，通过系统的运用使读者、图书馆员工、资源供应商、社会公众等利益相关者为公共图书馆的战略决策提供智力支持，并有效维护自身利益，利益相关者治理的战略决策机制是实现管理民主化的必经之路。

（3）利益相关者“抱怨”机制。政府部门、图书馆员、读者等公共图书馆利益相关者能够通过正式的机制参与公共图书馆治理，如选派代表进入理事会和监事会。图书馆社会组织、社会公众等利益相关者可通过非正式的机制参与公共图书馆治理，通过非正式机制参与公共图书馆治理是利益相关者表达意愿的重要渠道，在实践中可以尝试建立利益相关者“抱怨”机制。“抱怨”机制是指一种利益表达渠道，它作为一个载体传达利益相关者的各种意愿。例如，在图书馆理事会中可建立利益相关者委员会，负责倾听和分析利益相关者的“抱怨”。“抱怨”表达途径可以多样化，如非正式的会晤、信函、各种现代通信手段等。利益相关者“抱怨”机制的优点在于其获取信息的及时性和做出决策的灵活性，是一个低投入、高收益的非正式机制。

（4）内部治理与外部治理的有机结合。内部治理结构对于公共图书馆生存和发展至关重要，内部治理通常着眼于治理结构层面的分权制衡上，通过内部治理，建立从图书馆战略决策到具体执行有效的管理制度，确保公共图书馆使命的完成。但是，公共图书馆治理不仅仅是内部治理，如果图书馆离开了外部环境对公共图书馆治理的监督和制约，公共图书馆的内部治理结构即使再完善，也不能解决公共图书馆治理的所有问题。因此，内部治理机制是公共图书馆治理的基础，而外部利益相关者共同治理与相互制衡的治理机制是公共图书馆治理制度的外在保障。

6 结语

随着公共图书馆专业化、社会化及公民权利意识的增强，公共图书馆利益相关者价值越来越重要，公共图书馆治理机制的设计要能够保护利益相关者的利益，实现利益相关者的整体利益最大化。公共图书馆利益相关者共同治理能够使图书馆在做出决策时考虑各方面的因素，有利于利益的合理分配，有利于营造公共图书馆可持续、健康发展的和谐环境，有利于增强公众图书馆意识，有利于公共图书馆法人治理结构改革的提升与跨越，有利于公共图书馆争取社会支持。

（来稿时间：2016年4月）

1.黄颖.我国图书馆体制创新的理论探索和模式选择［J］.图书情报工作，2002（2）：103-107

2.王身余.从“影响”、“参与”到“共同治理”:利益相关者理论发展的历史跨越及其启示［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2008（6）：28-35

3.王冬阳.试论公共图书馆法人治理结构建设的几个发展阶段［J］.国家图书馆学刊，2014（3）：34-40

4.陈凤娟，秦广宏.公共图书馆理事会现状调研及存在问题研究［J］.新世纪图书馆，2015（11）：60-63

5.金武刚，钱家骏，肖梅林.伦敦图书馆的法人治理结构［J］.图书与情报，2014（2）：10-13

Stakeholders of Public Libraries: From Influence and Participation to Common Governance

Zhang Tie
（ Heilongjiang Provincial Library）

The public library is a typical stakeholder organization.Stakeholders affect the library survival and development； participate in the interests of stakeholders is co-governance， the participation of key is government to library empowerment； the direct cause of co-governance of stakeholders is among the stakeholders have different interest demands and interests conflict， co-governance focus is building stakeholders common governance mechanism.

Public library Stakeholders Co-governance

G250

格式〕 张铁.公共图书馆利益相关者：从影响、参与到共同治理［J］.图书馆，2016（9）：22-25

张铁（1969-），男，本科，黑龙江省图书馆研究馆员，研究方向：图书馆服务与管理、民国文献整理与研究。

* 本文系国家社会科学基金项目“公共图书馆发展的社会支持机制研究”（项目编号：14BTQ003）成果之一。