揭开行政检查面纱——以检查结果为主线

陶志刚

（浙江财经大学法学院，浙江 杭州 310018）



揭开行政检查面纱
——以检查结果为主线

陶志刚

（浙江财经大学法学院，浙江 杭州 310018）

［摘要］行政检查作为一种独立的行政法律行为，在秩序行政和法治政府建设中发挥着重要功能，但却未受到实务界与理论界的应有重视。目前，学界对行政检查的性质、行政检查与行政调查的关系以及行政检查应否纳入行政救济范围等存在较大分歧。这些分歧的症结在于行政检查程序完结后缺少一个确定性的结果。因此，完善行政检查，应当着眼于实体、程序、救济等方面，特别是应当要求行政机关在行政检查程序完结之后，形成检查结果，达到规范行政检查，促进依法行政，实现法治政府的目标。

［关键词］行政检查；法律行为；行政调查；行政救济

一、前言

行政检查作为一种行政行为，广泛存在于国家行政管理活动的各个领域，比如消防、税务、工商、环保、海关、卫生防疫，等等，在秩序行政和法治政府建设中发挥着重要作用。如同行政机关的触角，行政机关通过开展行政检查，深入社会生活的各个方面，收集、提汲、获取本领域、行业的信息，以确保完成行政任务，服务公共利益，促进依法行政。同时，行政机关将通过行政检查获得的有关法律实施情况的信息反馈给立法机关，进而推动立法机关修改和完善现有法律规范，使之更加符合社会发展的需要。故此，行政检查是连接行政机关与相对人、立法机关与社会发展需要的重要桥梁，在维护社会秩序、建设法治政府过程中占据不可替代的地位。

“也正因如此，作为获取资讯手段的行政检查几乎存在于所有的行政活动之中，理应属于行政法学的中心课题。无论是以追求法治行政为目标的传统行政法制，还是以追求良好行政为目标的现代行政法制，都十分关注行政检查权的授予和控制，行政检查手段的认可和限制。”［1］然而，在我国，行政检查在教科书中所占篇幅比较短，以行政检查为主题的学术专著和论文也比较少，并且存在较多分歧。与此同时，现实生活中，行政检查往往是“运动式”、“走马观花”、“雷声大雨点小”的做法。可见，不容乐观的行政检查实践呼唤行政检查的完善与发展。

二、以检查结果为主线对学术分歧的回应

目前，学者们对“行政检查”众说纷纭，“特别是深受大陆法系传统行政法学上行政行为形式论的影响，行政检查的研究常常陷入‘概念外延宽窄'及‘行为性质定位'的泥潭而无法取得实质性进展。”［2］具体来说，学者们对以下三个问题存在明显分歧：第一，行政检查的性质是行政法律行为，还是行政事实行为，或者是区分不同情况对待；第二，行政检查与行政调查之间是从属关系还是并列关系；第三，如果对行政检查行为不服，是否能够提起行政救济以及如何救济。上述三个问题像一层层的“面纱”笼罩着行政检查，不仅阻碍行政检查理论的发展，而且还阻碍了人们对它的认知。因此，唯有以检查结果为主线，才能拨开层层“面纱”，还原行政检查的真面目。

（一）检查结果在判定行政检查行为性质上的作用

关于行政检查的性质，行政法学界主要有行政事实行为说、行政法律行为说以及区分说三种观点。即：（1）行政事实行为说。如有学者认为“对行政事实行为类型化研究，将其归纳为四种类型，即程序型行政事实行为，处理型行政事实行为，服务型行政事实行为，告知型行政事实行为。并把程序性行政事实行为分为准备性行政事实行为和执行性行政事实行为，而行政检查行为、行政调查行为就归属于准备性行政事实行为。”［3］（2）行政法律行为说。也有学者认为，“行政监督有时又称行政监督检查，是一种依职权的单方具体行政行为，是一种独立的法律行为。”［4］还有学者认为“行政检查具有单方意志性和法律上强制性。行政检查是行政主体的职权行为，检查行为的实施无须征得相对人的同意，并以国家的强制力为保障，相对人有服从的义务，否则将会导致一定权利的被限制和剥夺。”［5］（3） 区分说。“有的行政检查是行政机关基于特定的行政目的为行政相对人设定了必须履行的义务，对行政相对人具有法效力，它是一个独立的行政决定。此时，行政检查本身包含了执行力，由行政机关在行政过程中自己执行，以达成行政检查的目的。有的行政检查是行政机关实施的事实行为，它不产生对行政相对人的法效力，但它可能会影响或者改变行政相对人的法律状态，从而产生特定的法效果。”［6］

如何判定行政检查的性质，关系到如何区分行政事实行为和行政法律行为。有学者认为，“作为具体行政行为构成要件的法律效果，必须是行为本身所具有的法律效果，而不是借助于其他行为才发生的法律效果。行为本身没有法律效果的，属于行政事实行为”［7］。也有学者认为，“行政事实行为是行政主体在行政管理过程中实施的不以产生行政法效果为目的，但却直接或间接地影响行政相对人权利义务的行政行为”［8］由上可知，行政法律行为与行政事实行为的关键区分点在于是否产生了法律效果。而一般来说，法律效果是指主体通过意志行为直接建立、变更、消灭或者确认某种权利义务关系，其本质是一种状态。

笔者认为，学界对行政检查的性质之所以莫衷一是、无法统一，很重要的一个原因是行政检查不像行政许可等行政决定，在所有程序结束后，有一个确定的结果。若是行政机关在每次行政检查结束之后都能形成检查结果，并且及时送达相对人，给相对人一个确定的说法，则这样的情况会有很大不同。譬如说，相对人得到的是“肯定性的评价结果”，则相对人在检查的有效期内有权利继续从事生产、经营活动；若是相对人得到的是“否定性的评价结果”，此时相对人则有义务限期改正，并在规定的期限内将改正结果上报检查机关，由检查机关再次检查。当然，相对人若对检查结果表示不服，可以向有管辖权的行政机关或者是法院寻求救济。而且，理论上，行政检查是行政机关的一项行政职权，检查过程中相对人更是有协助、配合义务。行政机关作出检查结果并送达给相对人后，行政机关与相对人之间权利义务内容得以明确，产生了具体的法律效果，建立了行政法律关系。反观现实中的行政检查，行政机关往往并未制作检查记录，检查结束后经常不了了之；即使发现相对人没有通过检查，也很少再度检查或者要求相对人限期改正。换言之，行政机关开展检查活动往往流于形式，在行政检查之后很少留下具有实效性的说明，即使附有情况说明经常也是口头形式。这样一来，行政检查就像一阵风，风过之后，没有留下任何印迹，事后追问也难以有证据来佐证。长此以往，不仅行政机关会滋生懈怠之情，不尽力去履行检查职责，权责意识淡化，影响政府在民众心中的形象，而且相对人的防范意识也随之下降。这将会为灾难的发生埋下伏笔，给公共安全、人身健康、财产安全带来直接或间接损失。

所以，要不断完善现行行政检查行为，行政机关在每次检查结束之后，必须保留检查记录，并且根据检查记录形成书面的检查结果。检查结果应该制作多份，其中一份给相对人，一份由行政机关留存。检查结果送达相对人之后，同行政处罚等行政决定一样，就对相对人产生了形式效力，未经有权机关撤销之前，其他任何组织都应承认和服从，相对人不能根据自己的判断予以否定或者作出抵抗行为。行政机关在检查之后，如果出具“否定性的评价结果”，则必须附上充分的理由，以便获得相对人的理解和支持。毕竟，通过不断完善的行政检查程序，可以适度地缓和行政任务与私权保障之间的冲突。如若相对人没有通过检查，则行政机关必须作出限期改正的行政命令，并且在相对人逾期没有改正时，通过行政处罚、行政强制措施等更加严厉的方式来督促其改正。行政处罚、行政强制措施作为行政检查的后盾，与行政检查是高位阶与低位阶的关系。相对人如果对检查结果不服，可以依照法定程序提起救济。总之，行政检查是行政机关依照法定职权作出的独立的行政法律行为，通过检查结果的送达和生效，行政机关与相对人之间建立起行政法律关系。

综上所述，行政检查的性质之所以“横看成岭侧成峰”，其症结是在行政检查程序完结之后，缺少检查结果。行政机关若能每次检查都能做好检查记录，并制成检查结果，送达相对人，而相对人也有相应的权利对检查结果提出质疑，那么行政检查的功能就能够淋漓尽致地发挥出来了。

（二）检查结果在区分行政检查与行政调查两者关系上的作用

学界关于行政检查与行政调查的关系存在着较大分歧。比如，有学者认为：“用行政（监督）检查是无法涵盖行政调查的意义，行政检查只是行政调查的一种方式而已。”［9］显然，这一观点认为行政检查从属于行政调查，把行政检查定位于行政调查的一种手段。当然，也有学者认为，“行政检查与行政调查是两种不同的行政行为，分别有自己不同的适用条件，两者之间并不是包含与被包含关系，而是并列关系。并从是否有作出行政决定的目的，是否有督促行政相对人守法作用，以及是否可确定的行政相对人三个方面论述了两者之间的不同。”［10］其实，不仅在理论界存在着较大的分歧，在制定法上也经常将行政检查与行政调查混同，不加区分。如，《消防法》第十五条规定“公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查。公安机关消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对该场所进行消防安全检查。未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。”这里的“检查”，是为了获得许可而对特定的公共聚集场所进行事实认定，故此处应该“调查”更加合适，属于行政事前调查。

笔者认为，行政检查与行政调查是并列关系，虽然两者有一些相似之处，比如收集信息。但通过检查结果的视角，两者的不同之处清晰可辨。具体来说，包括如下三点：

1.检查结果包含了行政机关的价值判断。

如前文所述，行政检查是行政机关依照法定职权作出的独立的行政法律行为。行政检查结束之后，都应该根据检查记录而形成检查结果。行政机关依据法律等规范性文件，对相对人守法和履行义务的情况进行了解、监督，所得到的检查结果不仅仅是根据客观实际作出的事实判断，而且也包含了行政机关的意思表示。不管是“肯定性的评价结果”亦或“否定性的评价结果”，其间都带有行政机关的价值判断和主观成分。这好像工商行政机关面对相对人提出的工商营业执照申请，对申请材料经过审查之后，无论是“许可”还是“不予许可”，都包含了行政机关的意思表示，相对人也得到了一个确定答复。检查结果就是包含了行政机关的价值判断，给相对人一个确定答复。

与检查结果不同，调查结果是行政机关在发现客观事实，挖掘事实本来面目，为此后的行政决定提供事实认定证据而形成的记录，并不包含行政机关的价值判断和主观成分。“行政调查只是对将作为具体行政行为的事实要件的查明，不具有直接的法律效果，仅为行政预备行为，属于行政事实行为。”［11］由此可知，行政调查是与行政决定有直接关系的、先于行政决定的、并为行政机关作出行政决定而收集证据的行为。如《行政处罚法》第三十条规定“公民、法人、或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”此处的“查明事实”就是行政调查，为行政机关作出处罚决定收集信息、提供证据。又如，在交通事故发生之后，交通警察对事故现场加以固定，获取现场证据，以及查看视屏监控等也是行政调查，其目的是为事故责任认定做准备。

2.检查结果形成之前不存在特定的相对人。

行政机关在作出检查结果之前，并没有确定要检查哪一位特定的相对人。比如公安机关消防机构往往会在重要的节假日来临之前，对酒店、餐厅、公共娱乐场所的消防措施进行检查，监督这些场所的消防安全是否达标。又如交通警察在某一路段对往来车辆的驾驶人员进行酒精含量检查，监督其是否酒后驾车。在行政机关作出检查结果之前，并没有事先确定要检查哪个特定的相对人。诚然，“有时行政机关为了节约成本或者受行政成本的限制，随机检查是行政检查的通常做法。”［12］所以，有时相对人的数量可能偏少甚至只有个位数，但这并不表示事先确定了相对人。行政机关考虑到行政成本，减少检查对象的数量，但是在其管辖范围内的相对人仍有被检查的可能，只是概率降低了。

相比较之，行政机关在调查结果形成之前，事先就有已经确定了相对人，行政机关通常是围绕已经确定相对人展开事实调查。“行政调查的实质在于是行政主体为了实现一定的行政目的，依其职权对特定的行政相对人进行的了解有关信息、收集有关证据或认定处理有关行政事件所依据的事实活动。”［13］行政调查完结之后，应该形成调查结果，为之后的行政决定提供信息和证据。“行政机关作出决策、决定都是在对客观事实进行充分分析之后作出的，遵循‘先取证、后裁决'的办事流程。”［14］所以，行政机关在启动行政调查程序之前，调查相对人就已经确定，和行政检查程序有所不同。

3.检查结果必须独立送达相对人。

行政机关在行政检查结束之后，必须给相对人送达检查结果。也许会有人质问，如果真的是要一一送达相对人，会不会给行政机关增加过多的成本？其实，某些简单的行政检查都能够即时形成检查结果，可以当场送达相对人，因此并不会增加行政成本。另外，一一送达检查结果也并不一定会徒增行政成本。因为在检查结果有效期内，相对人可以向检查机关出示检查结果，证明其符合检查标准，进而不仅可以避免行政机关的重复检查，节省不必要的检查费用，而且可以使相对人尽快地投入到生产、经营当中，降低了其时间成本。必须重申的是，之所以应当向被实际检查过的相对人一一送达检查结果，是因为行政检查程序启动之后，行政机关和相对人之间就建立起行政法律关系；如果检查结果未送达相对人，则两者间的关系将一直处于不确定状态。而调查结果则不必须送达相对人，正如前文所述，行政调查是一种预备行为，为其他的行政行为做准备，其本身并不是独立的行政行为。所以，对于调查结果并不必须送达相对人。

综上所述，通过检查结果能够很好地区别行政检查和行政调查。不过，虽然行政检查与行政调查之间存在如上区别，但是这并不意味着两者之间是绝然对立、分离的。“当行政检查发现有需要作出行政决定的初步事实时，行政机关基于立案程序也可以转入行政调查。”［15］与此同时，相对人也从不特定转向特定。

（三）检查结果在解决行政检查应否纳入行政救济范围争议上的作用

对应否将行政检查纳入行政救济范围，学者之间也存在较大分歧。比如有学者认为：“行政调查不可以作为诉讼客体受到司法审查，即不具有可诉性，但是，行政检查是一种独立的行政行为，行政相对人不服行政检查的，可以对之提起行政诉讼［16］。也有学者认为，“行政检查属于行政事实行为，根据我国现有行政诉讼受案范围之规定，行政检查不属于行政诉讼的受案范围。”［17］还有学者认为应该分不同情况区别看待，“如果行政主体基于行政检查而做出了某种处理行为的一个部分或环节，就不能将它视作一个独立完整的行政行为；如果没有作出处理行为，则行政检查可构成一个独立的行政行为，行政相对人如果不服依法可以单独就行政检查行为提起复议或诉讼。”［18］

不难发现，学者们的分歧依然是对行政检查的性质没能达成一致。正如前文所述，通过对检查结果的分析显示，行政检查是一种独立的行政法律行为，是行政机关以行政管理为目的，服务于公共利益，运用法定职权开展的行政活动。在检查过程中行政机关或对人或对物、场所进行检查，必然会对相对人的权利产生影响，相对人更是负有配合、容忍和协助的义务。行政检查结束之后，检查结果及时送达相对人，行政机关与相对人之间的权利义务内容因检查结果的送达而得以确定，即建立起行政法律关系，产生了具体的法律效果。因此，笔者认为，行政检查理应纳入行政救济的范围，相对人若是对检查结果不服，可以依照法定程序申请行政救济。

法谚道：“有权利，必有救济”。“在法治社会，司法是正义的最后一道防线。因此对国民诉权的保障程度就成为衡量一国法治化过程的重要标尺。”［19］而具体到行政法与行政诉讼法领域，“行政救济所要救济的是行政相对人被行政行为损害的权利，所以行政行为是引起行政救济的主因；没有行政行为，也就不存在所谓的行政救济。”［20］如果相对人认为行政机关不当行使行政检查，损害其权利，可以依照法定程序向有权机关提起行政救济。相对人在选择救济类型时，既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼。多元化的行政纠纷解决途径，赋予相对人选择权，可以根据自身的实际情况作出理性选择。这就好像消费者在购买商品或者接受服务时，能够根据自己的经济实力，作出不同档次的选择。

行政复议由复议机关按照法定程序对行政检查行为进行合法性、合理性审查。“相比于行政诉讼，行政复议的突出优点是行政复议机关有管理经验和专门知识，它所利用的行政程序及时、有效和便利，行政机关首长负责制和层级制的决策体制可以使争议迅速得到处理，公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益得到迅速救济。”［21］由于行政检查领域的广泛，各个行政机关都有自己管辖的领域（税务检查、消防检查、海关检查等等），而且各领域都具有极强的专业性。比如，环境保护部门对企业排污情况进行检查，其中涉及到对许多污染源的鉴定以及浓度和比例监测，必须要由具有专业知识的人员来操作。因此，行政复议在专业性上占据有较大优势。当然，其不足之处也非常明显，即复议程序往往以书面审查为主，缺少争辩环节，加之都是行政系统内部，容易产生“官官相护”之嫌疑，很难排除申请人的“合理怀疑”。而行政诉讼具有信息公开、平等对抗、较强的公正性以及司法终局的优点。通过司法对行政的监督，对行政检查的合法性再度审查，既有助于加强行政机关的权责意识，也有助于保护相对人的合法权益。但根据司法审查有限原则，法院对行政检查只能进行合法性审查，如上文所提到的行政检查具有较强的专业性，而法官往往不具备某一方面的专业知识，所以审查范围较为有限。其实在多元的行政纠纷解决机制当中，各种行政救济类型都有其优势与不足，由相对人根据自身情况选择，更加符合行政救济的保护权利的目的。

三、规范行政检查行为

以检查结果为主线，确实能够对“行政检查行为性质”、“行政检查与行政调查之间的关系”以及“行政检查是否纳入行政救济范围”等学术争议进行有利回应，以完善行政机关执法实践。或者说，检查结果的确能够起到拨开层层“面纱”，实现对行政检查的再认识，使行政检查在秩序行政和法治建设的功能得到最大发挥。然而，行政检查也是一把双刃剑，过度使用行政检查会严重影响社会经济的发展。“行政检查是对社会经济秩序维护的重要手段，在一定程度上是行政权对社会经济的适度干预。一旦这种干预超出必要的限度，就会对正常的社会经济秩序造成严重的影响或破坏。”［22］现实生活中，此类现象也时发生，有些行政机关滥用行政检查权，损害相对人的合法权益，假借“行政检查”之名，行“酒局、拿卡”之实，严重破坏了法治建设和政府形象。因此，下文将通过对检查结果的完善，尽可能做到环环相扣，剔除行政检查中包含的可能侵害公民、法人和其他组织合法权益的因素，以规范行政检查行为。

主要从实体方面、程序方面、救济方面来规范行政检查权。实体方面、程序方面的规定主要从行政机关的角度出发来规范行政检查行为。行政机关启动行政检查，其过程中的程序性事项都应当记录在检查结果之中，比如事前预先通知，事中听取陈述申辩，事后告知救济渠道等。救济方面的规定主要从相对人的角度出发来规范行政检查行为。通过检查结果的制作与送达，相对人的权利义务内容得以确定，行政机关与相对人之间建立了行政法律关系。如若对检查结果不服，可以提起行政救济来维护自己的合法权益。行政检查的有些步骤可以从《行政处罚法》当中寻找到源泉，因为行政检查与行政处罚相似，主要是行政机关依职权作出的行政行为。还有些环节可以从《行政许可法》当中寻找到根据，一方面相对人若得到“肯定性的评价结果”则与获得行政许可相似，可以继续从事生产经营，另一方面相对人若得到“否定性的评价结果”，则说明没有达到标准，需要限期改正。

首先，检查结果中实体方面的设想，“行政检查是行政机关的一项法定职权，在依法行政原理框架之下当然要有法的依据。”［23］即行政机关启动行政检查必须以法为依据，此处的“法”，主要包括宪法、法律、法规、规章。排除现实生活中大量存在的行政规范性文件对行政检查作出首次性的、为被检查人增设义务的规定。因为行政机关制定行政规范性文件主要是从自身行政管理、秩序行政的角度出发，而且程序粗糙，公共参与程度不够，缺少民意基础。但若是对上位法进行具体化规定的行政规范性文件，只要与上位法相一致，就可以接受其规定的行政检查行为。关于检查项目也必须要有法源依据，能够让相对人容易查询、知晓，比如环保部门对企业排污情况进行检查的项目包括有污染源种类、浓度比例，以及检查依据、时间、地点等都应当记录在检查结果之中，并由检查人员签字或者盖章，以防止行政机关超越职权、滥用职权情形的发生，损害相对人权益。此外，当行政机关作出“否定性的评价结果”时，要求相对人限期改正。相对人必须改正结果，并在规定期限内提交给行政机关再次检查，是否达到标准。

其次，检查结果中程序方面的设想，行政机关在启动检查程序之前，应该获得机关负责人批准，说明检查的必要性。行政检查过程中，行政机关应该主动表明身份、出示证件、说明理由，包括事实根据和法源依据，并听取相对人的陈述。检查结束之后，为了行政效率和相对人生产、经营的考虑，一般应当及时作出检查结果立即送达，并注明检查结果有效期限。在有效期限内，不允许行政机关重复检查，造成多重浪费。若是“否定性的评价结果”，应该及时向相对人指明、解释，并限期要求改正。行政机关忘记或者逾期未作检查结果，从便利于相对人生产、经营等角度出发，推定检查合格。检查机关若接收到举报应该及时启动检查程序，检查过程中，若发现相对人有从事生产、经营有毒、有害的产品或者服务等威胁公共安全的行为，应该及时向社会公布有关信息，并告知有关行政机关采取相关措施。相对人若没有在规定期限内改正同时也没有提起行政救济，行政机关原则上不能直接采取如行政处罚或行政强制等更严厉担保措施，必须先再次催告相对人。

最后，检查结果中救济层面的设想，行政检查权作出一种法定职权，如果行政机关不依法正确行使，势必会对相对人的权利义务产生损害。此时，相对人将有权对行政检查提出质疑，在法定期限内按照程序提起救济，来实现保护权利，也是现代法治社会的内在要求。另外，相对人提起行政救济也便监督行政机关依法行使检查权，促进依法行政。

四、结语

在全面推进中国行政法治的过程中，政府权力的规范行使和私权保障之间的关系越来越受到关注。私权主体的法律意识不断提升，行政机关的权责观念也不断加强。行政检查是行政机关了解社会生活的触角，是获取信息的方式之一，理应得到实务界和理论界的重视。通过完善检查结果，使行政检查朝着规范化、法治化的方向发展，保障公民、法人和其他组织的人身安全和财产安全，从而促进依法行政，建设法治政府。

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［中图分类号］D630.1

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）03-0091-06

［收稿日期］2016-03-19

［作者简介］陶志刚（1991—），男，浙江缙云人，浙江财经大学法学院宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向为行政法学。