农村地区信息化基础设施建设的困境与出路——基于优化公私合作模式的视角

王倩

（江苏师范大学哲学与公共管理学院，江苏 徐州 221116）



农村地区信息化基础设施建设的困境与出路
——基于优化公私合作模式的视角

王倩

（江苏师范大学哲学与公共管理学院，江苏 徐州 221116）

［摘要］研究农村地区信息化过程中政府在基础设施建设方面的困难及有效解决路径，不仅为推进农村地区信息化进程、实现政策协调提供借鉴与参考，更为我们验证公私合作模式的理论预设提供了一种恰当的现实路径。本文通过对农村地区现实情况的分析、国外解决方案的借鉴，提出了基于公私合作模式的解决思路。

［关键词］“宽带乡村”；基础设施；公私合作模式

一、农村地区信息化基础设施建设与公私合作模式的基本理论概述

（一）农村信息化基础设施建设

农村信息化基础设施建设是农村信息化建设的最基础的部分，为农村信息化服务与信息技术应用提供物质支撑。农村信息化基础设施主要包括广播电视网络、运营商网络、互联网络三种基础网络体系以及广播、电视、固定电话、移动电话、计算机等信息化终端设备与农村信息化服务站等相关场所。近年来，我国对农村信息化建设在人、财、物、政策等多方面进行了大量投入，成效斐然。据国家统计局调查数据显示，截至2014年末，农村广播、电视、住宅电话、移动电话普及率均超90%，而据中国互联网信息中心《2014年农村互联网发展状况研究报告》数据显示，截至2014年12月，农村互联网普及率仍为28.8%。

（二）公私合作模式

公私合作模式，又称PPP模式（Public-Private-Partnership），是公共部门和民营机构之间基于组织行为学和合同理论建立的特殊合作模式。推进公私合作模式，首先是由于社会的快速发展需求与当前财政供给状况存在矛盾，相当一部分地方政府由于过度投入而陷入债务危机，压缩地方政府基础设施建设投资或引入社会资本，成为地方政府不得不面对的选择；其次是公共部门提供公共物品的质量和效率与私人部门相较有较大差距，亟待引入更加经济、有效的新型公共服务模式。实施公私合作模式，与传统供给形式相较，更有利于整合项目责任、转移项目风险、实现长期不完全缔约，在变化中求得共同利益。

二、“宽带乡村”公私合营模式的困境分析

自2012年以来，宽带运营商“宽带下乡”活动不断推行；2014年6月，工信部、发改委、财政部联合组织实施“宽带乡村”试点工程，但其推进成效甚微；2014年12月，工信部正式出台《关于向民间资本开放宽带接入市场的通告》，鼓励民间资本以多种模式进入宽带接入市场。国家的这项政策红利，把“民营宽带”推向了风口浪尖，但在这场宽带运营的利益博弈中，逐利点和难点都在这“最后一公里”。据工信部数据显示，一年多以来，民营资本的宽带接入率仍不足10%，绝大部分市场仍旧控制在传统运营商手中。

（一）权限范围：资源开放受限，民营宽带受制

民营宽带商在政策红利鼓舞下如雨后春笋般涌现，这些民营企业之前大多是基础运营商的代理渠道商、关联性企业、虚拟运营商、银行、围绕智能家居的企业，甚至是房地产关系户。参与宽带经营的方式主要有三种：建设宽带网络接入基础设施、资本合作和宽带转售。其中，“建设宽带网络接入基础设施”，简称“自建”，需进行大规模的网络和设备投资，对民营资本要求颇高，比如谷歌在美国出资建设的光纤网络；“资本合作”简称“共建”，采用投资的方式来获取资本分红或加盟宽带运营以获取收益分成；“宽带转售”简称“转售”，即从传统运营商处租用大带宽，转售给用户，获取差价收益。由于“自建”耗资巨大，盈利的基本要求得不到满足，且民营宽带在局部地区推广的现实性较强，因此“共建”和“转售”的方式更受青睐。

在此过程中，传统运营商和民营资本之间呈现“竞合关系”，但这一过程在一定程度上更是民营资本之间的角力。引入民营资本，理论上可以搞活信息产业，提升竞争水平，但是，确保网络资源的开放，尤其是“最后一公里”的开放，是民营之根本。当前，民营资本的宽带运作需借助骨干网资源，其定价权、网络资源的开放受到限制；无法掌控宽带网络技术后台的限制；骨干网和互联网出口的公平接入这一问题的存在，使得民营资本之间的竞争无法建立在公平的基础之上，不利于信息通信市场的繁荣发展。

显而易见，获得宽带接入市场许可的民营企业，无非是充当了宽带运营商代理商的角色。在基础运营商的束缚和限制下，要想真正打破运营商的垄断格局，必须将宽带和移动通信市场放开。否则，民间资本即便进入基础运营商市场也是于事无补。

（二）政府引导：地方政策缺失，实施方案缺位

地方政府迟迟未能跟进中央政策，引入民营宽带进入本地区，存在一定现实原因：第一，地方政府在推进宽带建设上存在认识误区，思想与中央未能保持同步。具体表现在：对宽带建设的重要性认识不足，不能直接带来经济效益或仅仅停留在建设形象工程而落不到实处。第二，地方政府统筹各方资源乏力。由于“公私合营”模式拥有多种不同参与类型，因此，地方政府在引入民营宽带之时应当对政府自身情况、当地具体情况以及参选民营企业的情况，进行综合分析之后确立政策方案。由于分析工作复杂，对地方政府工作带来一定压力。第三，农村网络推进投入太高，地方财政吃紧、民营资本投入以营利为目的但入不敷出成为当前工作主要障碍。农村地势复杂，导致进入成本高；用户分散，意味着今后的效益低。在城市，一条光缆铺进去，一个千户的小区都能受益，但在农村，一条线路的用户可能最多达到百户。如果要把一个自然村全覆盖，最高可能花费百万元。此外，许多村民还会阻挠电信运营商施工部门铺设光缆，村民们以侵占土地为由要求高额赔偿。第四，人才资源匮乏。农村地区高素质人才外流，宽带普及首先需要农村人口能够接受、使用宽带，从而调动起民众使用宽带的积极性。这对地方政府而言有一定压力。

（三）市场需求：成本高用处少，购买意愿不强

在现实生活中，城乡地区之间存在着数字鸿沟。农村地区宽带主要使用人群外流入城市，留守人员的使用意愿和使用能力不强导致农村地区市场需求跟不上，运营商投资高收益少甚至亏损使得宽带下乡积极性受损。农村地区一部分人有强烈使用网络的需求，但也有一部分人认为互联网与自身毫无关系，此外，有相当一部分人已经认识到互联网的益处，但迫于不了解互联网的使用方法和投入成本过高而不得不作罢。

此外，当前互联网建设推进乡村，一般是将城市宽带使用方式“生搬硬套”入农村百姓家。但是，农村和城市生产方式的天然不同导致生活方式不同，决定了城市宽带使用方式不能满足农村人口宽带使用要求，使得农村地区宽带购买意愿降低。这不仅对人民的生活带来不便，也不利于统筹城乡发展、消除城乡二元结构，更不利于全面实现宽带中国的战略计划。而且，农村地区宽带覆盖困难重重，对地方政府和运营商来说，也带来很大压力。

（四）技术领域：应用能力不强，适农终端缺乏

信息化终端设备是农村信息化网络的最后一个环节，也是农民接收信息最直接的物质设施，是农村信息化建设“最后一公里”的最末端。农村信息化终端设备拥有量直接影响着农村信息化建设的成效。当前，由于我国农民具有组织化程度低、文化素质不高、经济承受能力差等特点，这对农村信息化终端设备提出了特殊要求。农村信息化终端设备拥有量不足已成为制约农村信息化发展的一个瓶颈；此外，缺乏适合农民使用特点的农村信息化终端设备也成为一个重要阻碍。

总体而言，当前缺乏具有适合农村特点的低成本、易操作、实用性强的信息化终端设备。究其原因一是政府对农村通信技术研发和低成本信息终端给予的支持力度不够；二是相关IT企业由于缺乏经济利益刺激，对开发适合农村特点的信息技术和信息化终端产品动力不足。

三、破解路径：优化“宽带乡村”公私合营模式分析

国务院印发“宽带中国”战略及实施方案的通知，基本原则要求坚持政府引导与市场调节相结合。坚持市场配置资源的基础性作用，发挥政府战略引导作用。在设立战略目标的同时，为宽带发展提供有利环境。

（一）打破垄断模式：统筹盈利性与公益性，促进市场活力竞相迸发

运营商考虑投资收益、建设成本无可厚非，但是其提供的通信基础业务也是一种公共服务，应对盈利性与公益性予以统筹考虑。2015年12月30日，国资委、财政部、发展改革委《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》中将通信运营商界定为特定功能类（商业二类），同时考核经济效益与社会效益。这意味着国家将对通信行业进行大幅度调整以适应信息化的需求。对于基础运营商而言，网业分离成为接下来工作的必要选择。将网络与服务支撑回归公益事业，使处于产业链下游的民营资本实现市场化，方能实现各方利益的均衡。

此外，无论民资运营商还是传统运营商，都希望选择投入少回报高的地区进行投资。但是农村地区在不同程度上也分为不同类型：富裕地区与贫困地区、人口聚集地区与人口稀疏地区、施工环境好的地区与施工环境差的地区。在相对自然和社会条件不足的地区，往往不会成为运营商们的选择。此时，便需要从公益性角度出发，国家予以补贴，以促进运营商投建积极性，促进农村地区信息化均衡发展。

（二）创新业务方式：创新地区经营方式，迎合农村市场需求

通信行业现有的业务经营方式，对于农村地区信息化的建设，都不能达到预期的目的。对于农村宽带，特别是部分需求较大的自然村，可以在利用现有共建共享架构下，由有意向的运营商合作分成，或者委托第三方参与，实现宽带“最后一公里”的建设与运营，满足农村宽带业务发展需求。在此过程中，民营宽带必须提升产业品牌意识，在提升产品质量的同时，创新业务经营方式，如以家庭社区为抓手，以农村人口需要为导向建立新型业务。此外，各运营商通过制定丰富实用的业务方案、有吸引力的资费优惠措施及提供现场示范、指导培训及售后服务等方式，发展农村手机、宽带、数字电视用户，提高农村信息终端普及率。

（三）强化地方职能：增强政府职能建设，维系各方利益

2015年10月，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定完善农村及偏远地区宽带电信普遍服务补偿机制，2020年实现约5万个未通宽带行政村通宽带、3000多万农村家庭宽带升级，使宽带覆盖98%的行政村，并逐步实现无线宽带覆盖，预计总投入超过1400亿元。但是宽带国家战略，只见运营商行动，而不见地方部门推动，农村新建楼宇入驻宽带率仍旧不高，财政资金付之东流，企业亏损严重。

地方政府应充分发挥政府职能，充分发挥战略引导作用，做好组织和协调工作，保证各方利益，加强面向农民的培训，使财政资金有目的地落实到信息化建设中去。地方政府在促进地方建设进程中主要承担着政治、经济、文化和公共服务职能。但政府职能是一个具有历史意义的范畴，随着时代的发展和社会的变化，地方政府承担的职能与责任范围界定也在不断变化。在农村信息化基础设施建设过程中，地方政府的“手”伸得太长，或伸不到，都将对农民支持、参与这一建设产生影响，甚至产生阻碍。因此，在推进农村信息化建设的进程中，第一，应强化政府职能，大力推进服务型政府建设，使基层政府承担好纽带和桥梁的作用，将有利信息和建设模式带入农村，推动金融投资进入农村，促进先进科学技术引入农村，切实为农村信息化基础设施建设营造良好的氛围，提供坚实的基础；第二，鼓励当地民营宽带运营商投资农村地区，并进行相应补贴；第三，政府部门应当在各个组织之间做好调节作用，调整好传统供应商、农民群众和民营供应商以及地区长期发展的关系，使得政策在具有时效性的同时具有可持续性，实现最优配置。

（四）增强技术实力：提升信息终端适配性，增强农村市场消费热情

信息终端普及是农村信息化建设的重要环节，没有适合的农村信息化终端设备，那么此前农村信息化各环节的努力可能都付诸东流。因此，尽快开发研究出廉价且简便实用的农村信息化终端，让广大农户买得起、用得上是当前农村信息化基础设施建设的一个重要方面，这也是关乎农村信息化服务能否入户的关键所在。

因此，要加强政府、科研机构、企业、电信运营商等各方面力量的协作，促进适农信息化终端设备的生产、推广，提高农村信息化终端设备的普及率。科研机构、企业加强合作，积极开发研究面向农村的信息技术与终端设备，既要加强低成本普及型的信息终端设备的研制与生产，如为农民量身定制应用系统的电脑、农用智能手机、具有上网功能简单易用的新型固定电话机及信息机等，同时也要进行技术创新，加快“宽带机顶盒电视”的交互电视的开发，使之变成让不具备电脑与网络知识的农民仅靠遥控器就能查询多媒体信息的新型终端设备。与此同时，各级政府出台具体的政策方案，如制定具体的补贴标准、明确补贴范围及各种奖励措施等，对设备制造商、电信运营商及购置信息终端设备的农户进行刺激和鼓励。

（五）引入人才力量：建设高水平服务队伍，建立服务队伍长效机制

虽然近年来我国农村信息化建设取得了一定的成效，但是离我们设想的预期效果还有很大的距离，其中一个非常关键的因素就是从事农村信息服务的人才数量严重不足。要推进“宽带乡村”建设向纵深发展，必须建设一支结构完整，数量齐全的农村信息化服务队伍，主要包括：建设高水平的农村信息化专家咨询服务队伍；建设既懂信息技术，又懂农业技术，还懂管理的农村信息化管理服务队伍；建设区县、乡（镇）、村各级农村信息员队伍，同时鼓励农民经纪人等社会力量参与农村信息化服务，全面开展面向“三农”的信息化服务工作。与此同时，农村信息化建设是一项长期工作，农村信息化服务队伍建设也将贯穿农村信息化建设全过程，这就要求各级政府部门建立和完善长效机制并长期一贯地执行。

参考文献：

［1］胡扬名.农村信息化建设问题研究［D］.长沙：湖南农业大学，2013.

［2］刘丽英.吉林省农村信息化建设的实况与战略措施［D］.长春：吉林大学，2011.

［3］刘聪锋，戴啸涛.美国农村宽带建设经验借鉴［J］.北京：通信企业管理，2015：74-76.

［中图分类号］F490.3

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）03-0050-04

［收稿日期］2016-01-24

［作者简介］王倩（1990—），女，江苏丰县人，江苏师范大学哲学与公共管理学院硕士研究生，研究方向为行政管理。

The Predicament and Path Analysis of Information Infrastructure Construction in Rural Areas——From the perspective of optimization of public-private-partnership

WANG Qian
（Faculty of Law and Public Affairs，Jiangsu Normal University，Xuzhou 221116，China）

Abstract：The study of rural areas in the process of informatization of government in infrastructure construction difficulties and effectively solve the path，not only for promoting informationization process in rural areas，the implementation of policy coordination and provide reference，more for our verification of PPP theory presupposition provides a proper practical path.Based on the analysis of the actual situation in rural areas and the reference of foreign solutions，this paper puts forward a solution based on the mode of public private partnership.

Key words：broadband rural area；infrastructure construction；public private partnership